加強法律規(guī)制保護 引導民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展
——談獨立學院的可持續(xù)發(fā)展

姜小卉

(江漢大學政法學院,湖北武漢 430056)

加強法律規(guī)制保護 引導民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展
——談獨立學院的可持續(xù)發(fā)展

姜小卉

(江漢大學政法學院,湖北武漢 430056)

發(fā)展民辦高校是我國現(xiàn)有教育資源不足的有力補充,也是推進高等教育普及化的必由之路。獨立學院是民辦高等教育中的重要組成部分,但獨立學院面臨教學資源不足、資金運作不暢等諸多問題。我國應該加強法律支持和政策引導,鼓勵獨立學院發(fā)揮自己的辦學特色,以順利實現(xiàn)我國民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

民辦高校;獨立學院;可持續(xù)發(fā)展

自上世紀的九十年代以來,我國的民辦高等教育得到長足的發(fā)展,各種各樣的辦學形式和大大小小的規(guī)模已是鱗次櫛比,而在這眾多的民辦高校中獨立學院更是異軍突起。到2008年民辦高校640所,其中獨立學院有322所,在校學生401.3萬人,其中本科生223.3萬人,?？粕?78.0萬人,另有其他形式教育的學生27.7萬人;民辦的其他高等教育機構866所,各類注冊學生92.02萬人。[1]在我國民辦高等教育已是推動我國高等教育普及化的必由之路。但是我國大多數(shù)民辦高校實施的是大專學歷教育,還難以承擔本科教學任務,這導致不少地區(qū)的本專科教育結(jié)構失衡;而從社會需求和人民群眾的需求來看,更要加快本科教育的發(fā)展速度。獨立學院是我國民辦高等教育發(fā)展到某一階段而產(chǎn)生的。

一、相關概念的界定

1.民辦高校、獨立學院、私立大學

民辦教育是國家機構以外的社會組織或者個人,利用非國家財政性經(jīng)費,面向社會舉辦教育的高等學校及高等教育機構。民辦高校概念的外延是涵蓋獨立學院和私立大學的,后二者是它的子項。

根據(jù)教育部的相關法律對獨立學院的界定是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作,利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校,俗稱“官民合辦”、“官辦民營”。[2]獨立學院是民辦高等教育的重要組成部分。

私立大學,即是由大學法人所設立的,舉辦者一般為非國有機構。法人者,團體人格也。[3]大學法人是一個團體性組織,具有獨立人格性即具有獨立的民事權利能力和行為能力,能夠獨立享受民事權利并承擔民事義務。私立大學概念對應的是公立大學,主要指投資主體性質(zhì)不同。

2.獨立學院的嬗變

獨立學院的發(fā)展最初往往是由民營企業(yè)或私人投資購地建房,掛靠在一所名校(以后人們皆稱為母校)下面辦學,由母體高校負責獨立學院的管理和教學工作,并收取學費的一定比例的費用作為管理費,在設立之初時期的畢業(yè)生一般可頒發(fā)母體高校的文憑,但是自2007年之后只能頒發(fā)獨立學院的文憑。另外,還有的獨立學院是由母體高校從校園內(nèi)劃出一塊土地和部分校舍或者將自己的閑置校區(qū)作為獨立學院,獨立學院的學費或由母體高校管理或按議定的比例收作管理費。所以,獨立學院不管現(xiàn)在是否“獨立”,其與母體高校還是有著千絲萬縷的聯(lián)系。據(jù)此有學者如肖云根據(jù)獨立學院發(fā)展的不同模式提出:獨立學院屬于再法人范疇,可以分為三種情況:一是“完全再法人”,二是“形式再法人”,三是“虛擬再法人”。[4]

二、我國獨立學院發(fā)展目前面臨的困境

1.獨立學院的性質(zhì)界定與其利益的沖突

教育部法規(guī)《獨立學院設置與管理辦法》第三條規(guī)定我國的獨立學院屬于公益性事業(yè)。這就意味著獨立學院和其他民辦教育機構都是公益性事業(yè)法人。獨立學院是為國家培養(yǎng)具備一定學歷和文憑的人才,并且其頒發(fā)的文憑得到社會和國家的認可,而非學歷教育的民辦教育是僅僅提供知識和技能的培訓,沒有頒發(fā)文憑的資格。因為二者的性質(zhì)定位的不同,所以后者的規(guī)模是越來越大,甚至于有席卷和沖擊其他形式的教育之勢。固然這些民辦教育的快速成長與它比較先進的教學手段和卓有成效的培訓業(yè)績有關,另一方面也是與他們利益增長有關,因為收費和管理有比較大的自主權,他們就可以遍地開花式地大規(guī)模發(fā)展。筆者對我國民辦教育的蓬勃發(fā)展是持肯定的態(tài)度,更希望獨立學院也一樣得到充分的發(fā)展,這于國于民都是有意義的。筆者認為教育事業(yè)是應該屬于公益性的事業(yè),但是也應該允許獨立學院有一定的利益發(fā)展空間,這樣對獨立學院的長足發(fā)展是有利的。

2.獨立學院單薄的師資力量影響其順利發(fā)展

獨立學院是從母體高校的資源中嬗變的一部分。事實上最初就是依賴于母體高校的師資,很多的獨立學院從建校到現(xiàn)在一直都有母體高校的師資。如果說當初掛靠母校時合用了母校的資源,那么如今獨立學院應該逐步走向獨立。獨立學院的一部分師資是母體高校的兼職教師,雖然獨立學院共享了母體高校的優(yōu)質(zhì)資源,但是這部分優(yōu)質(zhì)師資教學壓力繁重,要兼顧兩所以上大學的教學任務,客觀上是對優(yōu)質(zhì)資源的過度和透支的利用。獨立學院的另一部分師資是自己培養(yǎng)的,由于獨立學院自身的存在也是很短的歷史,所以這部分的師資是需要時間和市場慢慢去成長。此外,獨立學院的課程設置和人才培養(yǎng)計劃大多數(shù)是對母體高校的一個翻版,短期內(nèi)難有自己特色。最后,獨立學院的學生競爭力也有待提高,就業(yè)時是否能突出自己的特長和專長,這是獨立學院師資優(yōu)良配置的結(jié)合點,也是衡量獨立學院是否能持續(xù)發(fā)展的重要指標。

3.獨立學院經(jīng)費運作的不暢通限制其發(fā)展

按照教育部對獨立學院性質(zhì)的界定,所謂獨立學院是專指由普通本科院校按照新機制、新模式與社會力量合作舉辦的本科層次的辦學機構?！蔼毩W院”是我國公辦高校優(yōu)質(zhì)教育資源外延性擴張過程中出現(xiàn)的新生主體。[5]獨立學院雖然作為一個公益性的法人,其行為能力需要資金經(jīng)費來保障。我國的法律規(guī)定比較籠統(tǒng),國家只是規(guī)定了設立的最低注冊資金的一般要求,而許多獨立學院在進一步增加投資,擴大規(guī)模,提高發(fā)展層次,多渠道籌集資金等方面有許多實際的困難。獨立學院的校園占地面積要達到500畝,土地、校舍必須過戶到獨立學院名下,參與舉辦的社會組織注冊資金不低于5000萬,總資產(chǎn)不少于3億元。獨立學院良好的發(fā)展離不開經(jīng)費的投入,多渠道籌集資金是非常必要的。

三、完善法律規(guī)制保護,營造良好的發(fā)展環(huán)境

自從1982年頒布的《憲法》規(guī)定:“國家鼓勵社會力量依法舉辦教育”,這為我國的民辦高等教育提供了根本依據(jù)和保障。1985年中共中央《關于教育體制改革的決定》鼓勵個人“遵守黨和政府的方針,采取多種形式和辦法積極地為發(fā)展教育貢獻力量”。在上世紀的九十年代,若干的法律法規(guī)雖然規(guī)制了我國的民高等教育,但是獨立學院這種新形式的民辦高校如雨后春筍般出現(xiàn)。雖然規(guī)制獨立學院的法律法規(guī)林林總總,但是仍不完善。基于以上獨立學院面臨的困境,筆者認為擬從以下幾方面進行完善和管理。

1.理順各方關系,明晰產(chǎn)權,促進獨立學院發(fā)展

獨立學院的發(fā)展淵源也是多樣化的,獨立學院與母體高校、當?shù)卣块T、社會各種舉辦教育組織方、參與舉辦獨立學院或?qū)嶋H控制的自然人,這眾多方的關系比較錯綜復雜,產(chǎn)權不明晰。對此仁者見仁,智者見智。有的觀點是:老人老辦法,新人新辦法,區(qū)別對待。對此筆者不敢茍同,因為若產(chǎn)權不明晰,長久發(fā)展于獨立學院是不利的。其一,產(chǎn)權不明晰的,會導致以后獨立學院在合理和合法范圍所獲利益的分配不均。其二,雖然法不溯及既往,但是會造成獨立學院之間新的不平衡。還有學者觀點是:根據(jù)獨立學院的原始資本來源不同進行分類,不同的類別不同的管理:原始資本來源于國家財政性教育經(jīng)費即為“公立民營”,利潤不許分配;原始資本來源于非國家財政性教育經(jīng)費即為“私立民營”或“私立”,利潤可以分配。筆者認為此種劃分現(xiàn)實意義不大,本人認為獨立學院的資產(chǎn)是可以進行合法轉(zhuǎn)讓和處置,原始資本的來源只是對獨立學院的多種發(fā)展形式的佐證。獨立學院的可持續(xù)發(fā)展是需要對現(xiàn)在的產(chǎn)權進行明晰,明確申請者和合作者的責、權、利,明晰的目的是實現(xiàn)更加獨立的發(fā)展。

2.完善教學的評估管理體系,提高獨立學院的教學質(zhì)量

《獨立學院設置與管理辦法》堅持了對獨立學院“積極支持、規(guī)范管理、改革創(chuàng)新”的指導思想。獨立學院的母體高校應對獨立學院的教學和管理負責,并保證辦學質(zhì)量。母體高校要充分發(fā)揮其智力、人才資源優(yōu)勢,切實加強獨立學院的教師隊伍和管理隊伍建設,建立并不斷完善獨立學院教學水平的監(jiān)測、評估體系。同時,也應該在法律的范圍內(nèi)大力支持和鼓勵獨立學院進行改革和創(chuàng)新,諸如:教學內(nèi)容、課程設置、教學方式和方法、教學理念的突破。筆者認為獨立學院的教學定位不宜“一刀切”。當然從現(xiàn)階段獨立學院的發(fā)展整體水平來看,獨立學院是實施本科學歷教育的民辦高等教育機構,但是目前和今后,部分獨立學院的教學和科研實力提高和發(fā)展,法律也應該允許他們開辦更高層次的學歷教育。

3.加強民辦教育的獎勵和扶持政策,切實保障獨立學院師生的合法權益

獨立學院依法享有《民辦教育促進法》及其實施條例規(guī)定的鼓勵、扶持政策。主要有:一是各級政府可設專項資金,用以資助獨立學院的發(fā)展,獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人。二是各級政府可以采取資助,出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施來扶持獨立學院;國家鼓勵金融機構運用金融、信貸手段支持獨立學院的發(fā)展。三是新建、擴建獨立學院。四是獨立學院教職工在業(yè)務培訓、職務聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動等方面依法享有與公辦高校教職工同等的權利。五是獨立學院學生在升學、就業(yè)、評獎評優(yōu),以及納入國家家庭經(jīng)濟困難學生資助體系等方面,也應當與同級同類公辦高校的學生享受同等的權利。但是實際情況不是這樣。所以教育主管部門應該保障獨立學院的學生切實享受與公辦高校學生同等權利,實現(xiàn)教育公平公正。

獨立學院是我國民辦教育中的主力軍?？v觀發(fā)達國家和東南亞國家高等教育的歷程,其實現(xiàn)高等教育普及化的重要途徑是發(fā)展私立高等教育。依靠多渠道集資,既減輕了國家的負擔又滿足了更多的國民上大學的需要,客觀上也促進了國家的教育事業(yè)的發(fā)展。法律法規(guī)應該對獨立學院進行規(guī)范和扶持,真正建立符合科學發(fā)展的特色高校。

[1] 中華人民共和國教育部.2008年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].2009-07-17.教育部門戶網(wǎng)站.

[2] 中華人民共和國教育部.獨立學院設置與管理辦法[EB/OL].2008-03-07.中國網(wǎng).

[3] 魏訓鵬,費堅.獨立學院的法律地位及屬性分析[J].中國高教研究,2009(04).

[4] 肖云.論獨立學院之獨立法人資格[J].現(xiàn)代教育科學,2006(03).

[5] 秦惠民,胡林龍,陳立鵬.公辦高校優(yōu)質(zhì)教育資源外延型擴張中獨立學院法律地位之探討[J].中國高教研究,2005(01).

責任編輯:石柏勝

G648.7

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1671-8275(2010)02-0019-02

2010-01-22

姜小卉(1975-),女,湖北黃岡人,中南財經(jīng)政法大學法學博士,江漢大學政法學院法學系講師。