制度視域下的礦業(yè)安全探析

馬成成，孫巧珍

（中國礦業(yè)大學，江蘇 徐州 221000）

制度視域下的礦業(yè)安全探析

馬成成，孫巧珍

（中國礦業(yè)大學，江蘇 徐州 221000）

從制度視角進行礦業(yè)安全生產(chǎn)的相關(guān)研究有其必要性，對制度和礦業(yè)安全進行深入分析是現(xiàn)實的需要。在礦業(yè)安全問題中，制度可以發(fā)揮重要功能，如確定政府權(quán)力邊界、維持市場經(jīng)濟秩序以及遏制現(xiàn)實不良行為等。合理的制度構(gòu)建應(yīng)該遵循合理性、效率性和現(xiàn)實性的原則，以求能更好的維持礦業(yè)安全生產(chǎn)的良性運行。

制度功能；合理性；效率性；現(xiàn)實性

作為人類社會的重要現(xiàn)象，制度推動了社會的發(fā)展，也促進了人類的進步。自從進入現(xiàn)代社會，社會問題的復(fù)雜性更是凸顯了制度研究的重要意義。從礦業(yè)安全研究情況來看，國家和社會各界提出了多種對策與途徑以期保障礦業(yè)安全生產(chǎn)，但以制度為視角進行礦業(yè)安全問題的研究仍是十分必要和迫切的。

一、制度視域下研究礦業(yè)安全的必要性

按照制度經(jīng)濟學的觀點，制度是影響個人選擇的重要因素。制度作為社會生活中的一種既定現(xiàn)象，體現(xiàn)在生活中的方方面面?！爸贫葢?yīng)該既包括明確的法律、規(guī)章等有形的規(guī)則，同時也包括習俗、慣例和共同遵守的行為準則?！盵1]在現(xiàn)實生活中，人類的生活是和制度緊密聯(lián)系在一起的，“制度是人存在和發(fā)展的社會條件。任何人都生活在一定的社會制度中，是一種制度里的公民。”[2]但是，我們應(yīng)該客觀地看到，人類并不是主觀的愿意遵守這些制度，破壞制度體系的現(xiàn)象時有發(fā)生，就像哈耶克所說，“人始終具有一些較為原始且兇殘的本能，因此人們必須通過種種制度對這些本能進行制約和教化?！盵3]因此，及時破除影響生產(chǎn)力發(fā)展的制度桎梏，建立能促進社會生產(chǎn)力發(fā)展的制度體系是十分必要的。但是在現(xiàn)實社會中還存在一個相當悖謬的現(xiàn)象，即“一方面有著濃厚的制度神話的氛圍，另一方面制度意識又及其淡漠。”[4]從這個角度來說，對制度現(xiàn)象進行研究，用制度分析的方式進行社會現(xiàn)象的分析是十分必要的。

煤炭工業(yè)是我國能源安全的重要組成部分，未來十幾年將是我國經(jīng)濟高速發(fā)展的時期，以煤炭為主體的能源結(jié)構(gòu)不會發(fā)生根本變化，礦業(yè)安全問題不容忽視。但是近年來礦業(yè)事故的頻發(fā)已經(jīng)成為我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的瓶頸。煤礦成為國內(nèi)目前事故最多、傷亡最大的行業(yè)之一。從一個個觸目驚心的案例中我們能看到礦難頻發(fā)的危害，山西陽泉煤礦、河南大平煤礦、山西陳家山煤礦、遼寧孫家灣煤礦、河北暖兒河煤礦、新疆神龍煤礦、黑龍江鶴崗煤礦等發(fā)生的礦難事故還未從人們的記憶中消失，2010年開始就先后發(fā)生過神華駱駝山煤礦透水事故、山西王家?guī)X煤礦透水事故、河南伊川煤礦瓦斯爆炸事故等多起煤礦特大安全事故。這些都反映出我國礦業(yè)安全生產(chǎn)過程中存在著諸多問題。礦難頻發(fā)實質(zhì)上是礦業(yè)生產(chǎn)秩序失范的體現(xiàn)，急需從制度層面進行維護。“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！盵5]因此，從制度層面進行礦業(yè)安全生產(chǎn)的分析是十分必要的。

二、制度功能在礦業(yè)安全研究中的體現(xiàn)

以制度為視角進行礦業(yè)安全的分析，著眼點在于減少礦難，維持礦業(yè)安全生產(chǎn)的順利進行。制度的功能很多，從確定政府權(quán)力邊界、維持市場經(jīng)濟秩序以及遏制現(xiàn)實不良行為等方面進行分析就可以看出，以制度分析為視角可以提高對我國礦業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管程度，促進我國礦業(yè)生產(chǎn)的良性運行。

（一）確定政府權(quán)力邊界

在礦業(yè)安全生產(chǎn)過程中，政府發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。“政府扮演著仁慈的家長角色，既要制定煤炭開采計劃，又要建立煤炭開采企業(yè)并組織生產(chǎn)，在經(jīng)營管理煤炭開采企業(yè)時，一方面要確保生產(chǎn)指令性計劃的完成，另一方面又要確保生產(chǎn)的安全。這導致了安全與經(jīng)濟效益目標在相當程度上的混同，使以犧牲安全目標換取更多經(jīng)濟效益成為可能。”[6]這種政府權(quán)力邊界不清、職責混亂的情況是導致礦產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清的重要原因，而產(chǎn)權(quán)是制度研究中最重要的因素。從這個角度來說，正是因為政府權(quán)力沒有得到有效控制，所以滋生了各種腐敗，導致礦難事故屢禁不止。

正如孟德斯鳩所說，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！盵7]而這種界限，就是制度。通過制度設(shè)計使得政府的權(quán)力得到限制，官員的權(quán)力得到控制，只有讓忽視安全的礦主失去政府官員的“保護傘”，才能建立煤礦安全生產(chǎn)的長效機制。制度設(shè)計的基礎(chǔ)在于人的缺陷以及不完善，“建構(gòu)于人的缺陷基礎(chǔ)上的制度目的在于防止權(quán)力的濫用，這是對人的缺陷的制度性彌補，更是對人性中善的因素的尊重與保護和對人的基本權(quán)利的尊重與保護。”[8]只有對政府官員的權(quán)力進行合理限制，制度設(shè)計才能有意義，才能更好的維護礦業(yè)安全生產(chǎn)的順利進行。

（二）維持市場經(jīng)濟秩序

政府具有一項重要的功能，即對市場進行監(jiān)管。所謂政府的監(jiān)管，簡而言之就是監(jiān)督管理，即政府以矯正、改善市場機制為目的，對市場經(jīng)濟行為進行必要的干預(yù)與干涉的過程，這種監(jiān)管的主要目的就是維持正常的市場經(jīng)濟秩序?！氨O(jiān)管是在不存在市場最優(yōu)解的前提下，由政府替代市場的一種次優(yōu)制度安排，這種監(jiān)管保證了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和服務(wù)供給，證明是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的一個必要手段。”[9]制度設(shè)計的一項主要功能就是對于市場經(jīng)濟秩序的維護，即通過各種制度體系來維持政府和市場的分工，在限制政府權(quán)力的同時維持市場經(jīng)濟正常運行，在確定政府權(quán)力界限的同時發(fā)揮積極的監(jiān)管作用，以維持經(jīng)濟的正常有序發(fā)展。

維持正常的經(jīng)濟秩序是社會發(fā)展的必然要求，對于煤礦企業(yè)也是如此。政府對于維持礦業(yè)市場秩序十分重視，也制定了一系列針對于煤礦企業(yè)的相關(guān)規(guī)章制度，如煤礦安全生產(chǎn)行政檢查制度、煤礦安全生產(chǎn)行政處罰等。這些制度制定的主要目的就是為了形成穩(wěn)定的市場環(huán)境，從市場秩序的角度來改善我國礦業(yè)安全生產(chǎn)現(xiàn)狀?！皼]有社會秩序，一個社會就不可能運轉(zhuǎn)。制度安排或工作規(guī)則形成了社會秩序，并使它運轉(zhuǎn)和生存?！盵10]在礦業(yè)安全生產(chǎn)過程中，以制度建設(shè)為中心，才有可能形成良好的社會秩序，規(guī)范礦山企業(yè)的生產(chǎn)行為，有利于改善我國礦業(yè)安全生產(chǎn)的現(xiàn)狀，減少礦難的發(fā)生。

（三）遏制現(xiàn)實不良行為

在礦業(yè)生產(chǎn)過程中，存在著諸多違反社會道德甚至違反法律的行為，這些行為是造成礦難頻發(fā)的重要因素。通過制度建設(shè)，可以有效減少不良行為的產(chǎn)生，有助于規(guī)范我國礦業(yè)安全生產(chǎn)市場，尤其是規(guī)范礦主行為。

在現(xiàn)實社會中，“人們不可能要求國家或者作為其代表的政府取代市場。同樣，市場的運行也不可能沒有政府。哪怕市場再發(fā)達也需要有政府，而且更應(yīng)該強調(diào)的是市場越發(fā)達，生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，越需要有一個強有力的高效廉潔的政府?！盵11]從這個意義上來說，政府在遏制礦主的不良行為過程中起著基礎(chǔ)性的作用。政府通過制定相關(guān)的法律制度，通過完善具體的礦業(yè)生產(chǎn)章程，可以有效規(guī)制礦主行為，“通過界定和限制礦業(yè)行為主體的選擇集合，減少時常運行依賴的不確定性，抑制人性的機會主義傾向，激勵和促進礦業(yè)主體實現(xiàn)自我利益與社會利益的統(tǒng)一”[12]。如果社會中的不良行為減少了，那么就能形成一個良好的礦業(yè)生產(chǎn)條件，有助于礦業(yè)安全生產(chǎn)的順利進行。制度經(jīng)濟學的核心內(nèi)容是產(chǎn)權(quán)問題，而煤礦產(chǎn)權(quán)不清晰則是制定礦業(yè)安全生產(chǎn)相關(guān)制度的重點內(nèi)容。“煤礦產(chǎn)權(quán)不清晰，極大地遏制了投資者投資于安全生產(chǎn)的積極性，造成煤礦生產(chǎn)設(shè)備和生產(chǎn)環(huán)境存在嚴重的隱患，這是我國礦難事故頻發(fā)的制度性原因?！盵13]因此，政府必須制定出能清晰界定產(chǎn)權(quán)的相關(guān)規(guī)章制度，從而更有效地規(guī)制礦主行為。同時，在監(jiān)管礦業(yè)安全生產(chǎn)過程中，必須重視對管理人員的監(jiān)管，因為管理人員也不是“完人”?！叭绻嘈诺赖履軌蚪鉀Q一切問題，那么一切制度都會是多余的?！盵14]正是因為道德不能解決一切問題，因此必須要謹慎對待那些具有監(jiān)管權(quán)力的政府官員，設(shè)計出更加全面的監(jiān)督制度，從而更加有效地遏制監(jiān)管過程中容易出現(xiàn)的腐敗等不良行為，使整個礦業(yè)安全監(jiān)管制度更加合理和完善。

三、制度理念在礦業(yè)安全研究中的構(gòu)建

用制度分析的方法進行礦業(yè)安全的分析，目的就是通過構(gòu)建一種合理的制度安排，減少礦業(yè)安全生產(chǎn)問題，促進礦業(yè)生產(chǎn)安全有序進行。而任何一種制度都不可能是完美無瑕的，人們只能在實踐中不斷完善制度的內(nèi)容，在制度演進過程中促使制度設(shè)計更加符合實際。提出更加合理化的制度構(gòu)建理念，有助于現(xiàn)存制度的改善或者是新制度的建立，從而有助于礦業(yè)安全生產(chǎn)的良性運行。

合理性是制度架構(gòu)過程中的首要問題。制度的合法性是制度架構(gòu)的內(nèi)在要求，是現(xiàn)代社會構(gòu)建各種制度必須首要考慮的問題，而制度的合理性是與合法性緊密相聯(lián)的。“考察政治公正的問題主要是就權(quán)利和權(quán)力兩大問題而展開。對個人來講，就是社會制度如何保障個人權(quán)利得到實現(xiàn)；對社會來講，就是公共權(quán)力資源如何合理分配?！盵14]這種合理性是架構(gòu)一種制度時必須考慮的問題。當社會制度符合現(xiàn)代人的要求并滿足人的利益時，表明由此建立的生產(chǎn)關(guān)系能進一步激發(fā)人的積極性，具有一定的合理性，從而推動生產(chǎn)力的發(fā)展。與此相對，如果制度建構(gòu)過程中沒有充分考慮到制度的合理性問題，那么必然會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，從而遭到人們的反對。制度的群眾基礎(chǔ)主要來源于制度的合理性，只有當制度的合理性得到人們的贊同，尤其是礦主和礦工共同支持，此項制度才能維系的更加穩(wěn)定，才能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

效率性是制度架構(gòu)過程中的指導方向。正如某些學者所說，“效率是制度發(fā)展和制度文明的重要尺度，一個沒有效率的制度，其存在價值及合理性將遭到懷疑。”[15]雖然我們不能將效率性作為制度設(shè)計的唯一目標，但是效率性將是制度設(shè)計過程中需要充分重視的一個重要因素。在礦業(yè)安全相關(guān)制度設(shè)計過程中，要充分提高礦主的認識，正確理解可持續(xù)發(fā)展意義上效率性的含義，區(qū)別于飲鴆止渴般的短視行為。“有沒有可能建立一種制度，其中一切對社會有利的事統(tǒng)統(tǒng)對個人也有利；而且對個人有利的事也有利于社會。如果能設(shè)計出這樣一個制度并加以實施，社會的一切罪惡就不再發(fā)生，因為自利的動機在這個制度中都化解為共同的利益。”[16]在這種情況下，礦主既能滿足自己的金錢欲望，有提高工作效率的合理動機，同時也能有效減少礦業(yè)事故的發(fā)生，對社會的可持續(xù)發(fā)展有積極貢獻。

現(xiàn)實性是制度架構(gòu)過程中的實踐依據(jù)。制度設(shè)計不是建造空中樓閣，必須有其可以實現(xiàn)的實踐依據(jù)?！叭嗽谶_到德性的完備時是一切動物中最出色的動物；但是如果他一意孤行，目無法律和正義，他就成為一切禽獸中最惡劣的禽獸?！盵17]因此制度設(shè)計必須要充分考慮到人的因素，既要充分利用人性中善的一面，提高礦主的覺悟，發(fā)揮礦主的積極性，又要有效遏制人性中惡的一面，及時給予不法行為相應(yīng)的懲罰，維護礦工的合法權(quán)益，減少礦業(yè)安全事故的發(fā)生。同時，制度設(shè)計過程中也要考慮到制度實施過程中可能出現(xiàn)的困難，并預(yù)先設(shè)計出解決方案。礦業(yè)安全相關(guān)的法律法規(guī)早已頒布，但這些制度實施的效果并不容樂觀。只有敢于正視現(xiàn)實中存在的諸多問題，制度設(shè)計才能真正貼近現(xiàn)實，從而能更有效的發(fā)揮作用。

礦業(yè)安全生產(chǎn)離不開對安全生產(chǎn)相關(guān)制度的構(gòu)建與完善?！耙灾贫冉ㄔO(shè)為中心是國家制度現(xiàn)代化的客觀需要”［18］。在進一步研究礦業(yè)安全生產(chǎn)問題時，將制度建設(shè)作為重點進行研究無疑是一種重要研究途徑，也必將對我國礦業(yè)安全生產(chǎn)問題治理提供一些有效建議和幫助。

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責任編輯：王玲玲

2010-08-13

馬成成（1986—），男，江蘇徐州人，中國礦業(yè)大學文法學院行政管理碩士研究生。研究方向：當代中國政府與政治。

D922.54 文獻標識碼：A 文章編號：1671-4288(2010)05-0110-03