論船舶溢油應急反應機制建立資金保障制度的必要性

陳志英

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

論船舶溢油應急反應機制建立資金保障制度的必要性

陳志英

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

船舶溢油應急反應機制是應對船舶溢油事故的反應和處置機制，目的是最大程度的避免和降低溢油事故的損害程度，減少損失。應急反應機制的及時高效運作離不開充足的資金保障。我國目前溢油風險加大，國內未建立應對溢油事故的資金保障機制，國際上加入基金公約的時機不成熟，因而，建立我國國內的溢油應急反應資金保障制度成為當務之急。

船舶；船舶溢油應急反應機制；賠償基金；資金保障

國際環(huán)境法學者亞力山大·基斯稱海上石油運輸是“可能對環(huán)境和人類健康造成最嚴重損害的兩個領域”之一。船舶一旦發(fā)生溢油事故，將會對生態(tài)環(huán)境和資源造成極大的危害，損失難以估量。在發(fā)生船舶溢油事故之后，及時有效地開展應急救助、監(jiān)視監(jiān)測、清污應急反應工作成為避免損害擴大的首要任務。目前，我國的船舶溢油應急反應機制還未建立資金保障制度，導致溢油應急反應資金回收不暢，由工作單位長期墊付，造成“誰清污誰吃虧”的局面。

一、船舶溢油應急反應機制資金保障制度相關的法律概念

(一）船舶的法律界定

我國于1999年1月5日加入《1992年船舶油污損害民事責任公約》，該公約于2000年1月5日對我國生效。按公約規(guī)定，其所適用的船舶指：為運輸散裝油類貨物而建造或改建的任何類型的海船和海上運輸工具，但是一艘能夠運輸油類和其他貨物的船舶僅在其實際運載貨物為散裝油類時，以及在此種運輸之后的任何航行期間才被視為公約規(guī)定船舶，但能證明船上沒有此種散裝油類貨物的殘余物者除外。依據《中華人民共和國海商法》第3條規(guī)定，船舶是指海船和其他海上移動式裝置，但是用于軍事的、政府公務的船舶和20總噸以下的小型船艇除外，包括船舶屬具。我國目前的船舶溢油應急計劃主要針對海上及沿海區(qū)域船舶溢油事故。據統(tǒng)計，近些年來，我國沿海和內河水域共發(fā)生船舶污染事故253起，其中溢油量50噸以上的事故9起，總溢油量2956噸。筆者認為我國船舶溢油應急反應中的船舶在我國加入民事責任公約的前提下，結合我國實際情況應對船舶的種類進行擴大，不僅包括從事海上運輸?shù)拇埃€應包括內河船和內湖船。

（二）油污損害

《1992年船舶油污損害民事責任公約》將“污染損害”界定為:由于船舶溢出或排放油類貨物、燃油或者有毒有害物質，而在運輸這些油類貨物、有毒有害物質或者船用燃油的船舶之外因污染而造成的財產的滅失或損害，以及有毒有害物質在運輸船上或者船外所造成的人身傷亡。但是，對環(huán)境損害的賠償，除這種損害所造成的利潤損失外，應限于實際采取或者即將采取的合理措施的費用。以及預防措施的費用和因預防措施而造成的進一步滅失或損害。

我國現(xiàn)行法律中未對油污損害做出明確的規(guī)定，在《船舶油污損害賠償基金征收和管理辦法》（草案）第17條中就賠償范圍規(guī)定為應急救助費用；控制或清除污染所產生的費用；對漁業(yè)、水產品、旅游等海洋資源造成的損害賠償費用；監(jiān)測監(jiān)視費用及其他費用等。從上述規(guī)定中可以看出，船舶溢油應急反應支出的資金在油污損害的賠償范圍內。

（三）船舶溢油應急計劃

目前我國的船舶溢油應急計劃是指為控制和防止溢油事故，減輕污染損害，在特定的海域內，根據可能產生的溢油源和海區(qū)環(huán)境及資源狀況，而制定的緊急對付溢油事故的措施方案。我國第一部船舶重大溢油污染事故應急計劃是《中國海上船舶溢油應急計劃》，該計劃由三個層次組成，即中國海上船舶溢油應急計劃、海區(qū)（北方海區(qū)、東海海區(qū)、南海海區(qū)和特殊區(qū)域臺灣海峽水域、秦皇島海域）溢油應急計劃和港口溢油應急計劃。現(xiàn)階段的船舶溢油應急計劃主要指海上船舶溢油應急計劃，不包括內河領域。早在2003年，我國從事內河、沿海和國際海運的企業(yè)就已達6000多家，年水運量達到14億噸。因此筆者認為，隨著環(huán)境保護的進一步完善，將來的船舶溢油應急計劃還應包括內河領域。

（四）船舶油污損害賠償基金

船舶油污損害賠償基金是為解決船舶溢油事故中，船舶所有人和保險人作為第一重責任主體的賠償不足問題和保護受害人的權益，國際上所采取的第二重油污損害賠償保障機制。而根據環(huán)境法等相關領域的集體負擔原則，基于“受益者付費”和保護受害人權利，確定了由石油貨主分擔船舶溢油事故風險的做法。該基金由石油貨主分攤資金等多種方式共同出資設立，專門用于事后包括溢油應急反應支出資金在內的油污損害賠償。

二、我國船舶溢油應急反應機制現(xiàn)狀

(一）我國已初步建立船舶溢油應急反應機制

溢油應急反應機制，有助于從源頭上控制溢油污染，盡可能地防止或減弱溢油事故對海洋環(huán)境資源的危害。我國依據1998年3月31日加入，當年6月30日對我國生效的《1990年國際油污防備、反應和合作公約》和《中國海洋環(huán)境保護法》等的相關規(guī)定，著手建立了我國的溢油應急反應體系。2000年，交通部和國家環(huán)?？偩致?lián)合頒布了《中國海上船舶溢油應急計劃》，以及北方海區(qū)、東海海區(qū)、南海海區(qū)、臺灣海峽水域船舶溢油應急計劃，于當年4月1日與新《海洋環(huán)境保護法》實施之日同時生效施行。目前，我國已建立了較為完善的海上船舶溢油應急體系，包括中國海上船舶溢油應急計劃、海區(qū)溢油應急計劃和港口污染應急計劃、船上污染應急計劃、油碼頭和設施的污染應急計劃。溢油事故發(fā)生的時間地點和規(guī)模都具有很大的偶然性，船舶溢油應急機制的建立和污染應急計劃的實施，大大提高了對船舶溢油事故的應急反應能力，減輕了突發(fā)性溢油事故對海洋環(huán)境的污染損害。我國自1973年到2006年間發(fā)生的69起重大船舶溢油事故，快速啟動溢油應急反應，取得了較好的實踐效果。

（二）船舶溢油應急反應機制未建立資金保障制度，溢油應急能力亟待提高

盡管船舶溢油應急反應工作越來越受到國家、社會的關注和重視，但我國船舶溢油應急機制尚不健全。尤其是船舶溢油應急反應未建立資金保障制度，應急反應能力亟待提高。

有關溢油應急反應機制的資金保障，在我國現(xiàn)行立法上欠缺明確規(guī)定。2009年9月2日通過，2010年3月1日起施行的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》規(guī)定在國內設立船舶油污損害賠償基金，具體辦法由國務院規(guī)定；而《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》尚未出臺。在實踐中，目前溢油事故的處理費用主要由應急反應相關部門墊付，事后追償。但由于船東油污賠償責任限制等原因，追償往往不到位。從我國海域近些年發(fā)生的重大船舶溢油污染事故來看，油污事故涉及海域面廣，對資源損害嚴重，單就溢油應急反應的清污費用而言，每一起重大油污事故都會產生巨額的費用，事后的補償較少。如2000年11月14日，德航298號油輪和挪威籍保賽斯號化學品船在珠江口碰撞沉沒，德航298號溢出重油200余噸。海事部門全力組織清污，海上清污費支出649.3萬元。德航298號船舶所有人為個體，缺乏賠償能力，在欠缺其他類型資金保障的情況下，應急反應的清污費用得不到賠償。再如“燃供2”號油船溢油事故，廣州港組織了四個清污作業(yè)隊攜帶清污作業(yè)設備進行海上清污作業(yè)，各種清污費用達100多萬元；2004年12月7日，巴拿馬籍“現(xiàn)代促進”輪與德國“地中海伊倫娜”兩艘外國籍船舶發(fā)生碰撞溢油事故，在交通部和廣東省政府的組織領導下，海事部門快速實施應急行動，污染源得到有效控制，但是清污費用索賠金額高達1060萬元人民幣，最后實際僅僅獲得賠償金額200萬元人民幣，尚有860萬元人民幣無法賠償。按照我國目前法律規(guī)定，尚未建立起船東、貨主共同承擔船舶溢油損害賠償?shù)幕鹳r償機制，清污費及污染財產損失費由肇事船東方承擔，但由于缺乏強制措施，或者因為船東破產，或者因為污染損失巨大超過船東賠償能力，或者因為找不到肇事者等原因，實際的賠付率很低。換言之，溢油應急反應相關部門的財政墊付往往有去無回，這既嚴重打擊了社會專業(yè)清污單位的工作積極性，也給負責船舶溢油應急行動組織指揮的海事部門造成了極大的被動。

目前，我國處理船舶溢油事故的能力十分有限，平均一次性處理能力只有300噸，沿海部分地區(qū)稍好，一次性處理溢油能力也僅僅達到500噸。①交通部海事局常務副局長劉功臣在2008年3月4日接受中國交通報記者采訪時所做的介紹。溢油應急處置能力不能適應形勢需要，應急設備總量不足。交通部投資建設的溢油應急中心和設備庫是我國最主要的政府應急力量。但由于投入不足，海事部門應急反應建設面臨一系列難題。如首先在溢油監(jiān)視監(jiān)測方面，各地普遍沒有現(xiàn)代化的遙感、監(jiān)控手段，也沒有直升飛機進行空中監(jiān)測，不具備夜間處置水上溢油的能力等，監(jiān)視監(jiān)測能力嚴重滯后。其次應急反應清污力量勢單力薄，缺乏適合海上作業(yè)的專業(yè)溢油應急船舶、設備和人員，尚不具備應對我國管轄海域內溢油污染事故特別是重大溢油污染事故的能力。我國現(xiàn)階段的溢油應急反應能力，交通部海事局常務副局長劉功臣曾評述說，一旦在我國沿海水域發(fā)生類似韓國那樣的重大溢油事故，①2007年12月7日,在韓國忠清南道泰安郡西北海域，在香港注冊的“河北精神”號單殼油輪被一艘韓國籍浮吊船“三星一號”碰撞,導致6.6萬桶原油泄漏，超過1萬噸的原油泄入大海，污染了周圍至少15平方公里海域，成為韓國歷史上最嚴重的一次海洋污染事故。該事故在全球范圍內是繼“威望”號事故之后的最大海上船舶溢油事故。事故發(fā)生后，在韓國開展的溢油應急反應工作中，陸續(xù)動員了100多艘清污船艇、數(shù)架飛機以及數(shù)十萬清污人員，設立了300億韓元的緊急救援基金等。以當前我國的溢油應急能力，其后果必將是災難性的。

溢油應急反應資金保障的缺失導致我國溢油應急反應能力無法得到持續(xù)發(fā)展，已遠不適應形勢需要。據統(tǒng)計，國際上船舶溢油污染事故的清污率已達70%以上，而我國沿海船舶溢油污染事故的清污率只有7%，每年在我國沿海海域發(fā)生的船舶溢油污染絕大部分只能靠海洋自凈能力來清除。

三、建立我國船舶溢油應急反應機制資金保障制度的必要性

截止2009年11月27日，我國已連續(xù)11次當選為國際海事組織A類理事國，②國際海事組織理事會由40個理事國組成，其中10個是在提供國際航運服務方面有最大利害關系的國家，為A類理事國。但卻成為世界上唯一的一個既未加入國際油污損害賠償基金公約又沒建立國內油污基金的石油進出口大國。為確保應急救助、清污作業(yè)的費用及時得到償付，提高溢油應急反應能力和效果，支持和鼓勵清污行動，鑒于我國的實際情況，應參照國際上的先進經驗為溢油應急反應體系建立專項基金，為溢油應急行動提供長期、穩(wěn)定的財政支持。

（一）我國船舶溢油風險加大

中國的航運業(yè)在飛速發(fā)展，油輪密度增大，船舶溢油事故的風險加大。隨著我國經濟的發(fā)展，對石油的需求量迅速攀升。受國內石油資源條件制約，石油國際貿易成為滿足國內需求的主要渠道。據海關部門統(tǒng)計數(shù)據顯示從2003年開始我國已成為世界第二大石油進口國和消費國，海關總署的統(tǒng)計數(shù)據顯示，2008年中國石油(包括原油、成品油、液化石油氣和其它石油產品)凈進口量達20067萬噸，同比增長9.5%。而2007年，這個數(shù)據為18328萬噸。2009年中國石油凈進口量21888.5萬噸，2009年原油進口依存度達到52.5%，原油凈進口對外依存度為51.2%，石油進口依存度達到53.6%。目前，我國進口石油90%以上通過海上運輸完成，石油進口的大量增加使得港口和沿海油輪密度不斷增加，抵達我國港口的國外大型油船也越來越多，以2007年為例，沿海船舶進出港266.7萬艘次，其中油輪18.6萬艘次，平均每天有400多艘次油輪裝載300多萬噸油品經行于我國沿海水域。超大型油輪在我國水域頻繁進出，使中國沿海水域原已十分繁忙的通航環(huán)境變得更加復雜，增大了我國海域發(fā)生船舶油污染的機率，導致船舶溢油事故、特別是重特大船舶溢油污染的風險增大。此外，我國現(xiàn)有油輪情況復雜。我國現(xiàn)有從事國際運輸?shù)挠洼?11艘，總載重約350萬噸；從事國內沿海運輸油輪有676艘，總載重約270萬噸。目前從事國際運輸?shù)挠洼嗊\力尚不能完全滿足進口石油運輸總量的需求，吸引了大量外國油輪。此外，我國沿海尚存在一定數(shù)量的單殼油輪和低質量油輪，更加大了發(fā)生油污事故的風險。從總體上來說，我國沿海運輸船隊的小船多、老舊船多，船舶趨于老齡化，各項技術性能較為落后，一定數(shù)量的單殼油輪和低質量油輪仍未退出石油航運市場，導致事故率高。據海事統(tǒng)計表明，1998年～2008年，在我國領海共發(fā)生733起船舶污染事故，這些污染事故給我國海洋環(huán)境造成了巨大的損害。

（二）國內現(xiàn)有油污賠償制度難以保障應急反應所需資金

我國《海洋環(huán)境保護法》第90條規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失。第28條規(guī)定，載運2000噸以上的散裝貨油的船舶，應當持有有效的《油污損害民事責任保險或其他財務保證證書》或《油污損害民事責任信用證書》，或提供其他財務信用保證。關于船舶溢油賠償，國際航線上，由于我國于1980年參加 1969CLC公約，于 1999年參加1992CLC公約和依據《海洋環(huán)境法》的規(guī)定，解決了載油2000噸以上海船油輪油污保險和按照責任公約規(guī)定限額下的污染損害賠償問題；但國內航線上，油輪的強制保險和賠償問題一直未得到有效解決。我國油船80%以上不到2000噸，很大一部分沒有強制保險制度。于2010年3月1日施行的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》對這一問題進行了規(guī)定。依據該條例第五十三條，中華人民共和國管轄海域內航行的船舶，其所有人應當按照國務院交通運輸主管部門的規(guī)定，投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保。但是，1000總噸以下載運非油類物質的船舶除外。船舶所有人投保船舶油污損害民事責任保險或者取得的財務擔保的額度應當不低于《中華人民共和國海商法》、中華人民共和國締結或者參加的有關國際條約規(guī)定的油污賠償限額。

但國際溢油損害賠償?shù)膶嵺`表明，由于船東和保險方的賠償對于油污損害賠償來說是杯水車薪；而且我國《海商法》第208條規(guī)定，我國參加的國際油污損害民事責任公約規(guī)定的油污損害的賠償要求，不適用于《海商法》責任限制一章，有限的賠償數(shù)額依然很有可能無法滿足賠償?shù)囊?。我國目前尚未建立起一套船東、石油貨主共同承擔的溢油損害賠償機制。如前所述，溢油損害賠付較低，溢油應急反應缺少資金保障。

（三）國際上我國現(xiàn)在不宜加入國際油污損害賠償基金公約

國際油污損害賠償基金采取的是油污損害風險的分攤機制，是在民事責任公約基礎上的第二重賠償。其主要目的是保障油污受害人的損失得以充分或者適當?shù)馁r償。油污損害賠償基金對溢油應急反應的賠償包括在預防措施的費用中。換句話說，該基金為船舶溢油應急反應機制提供了事后的資金保障?；鸸s實施以來，該機制的運作被證明是合理和行之有效的。同時，其運行中也呈現(xiàn)不足之處。

目前我國加入油污損害賠償基金公約的時機還不成熟。如果現(xiàn)在加入基金公約，一方面，我國目前還未完全適用《1992年國際油污損害民事責任公約》 （以下簡稱1992CLC），另一方面，我國現(xiàn)在加入基金公約，將成為主要的義務主體，弊大于利。

1.我國是1992CLC的成員國，依據我國國際私法和海商法的相關規(guī)定，具有涉外因素的船舶油污污染的損害賠償才可適用1992CLC。也就是說如果發(fā)生油污事故的船舶不具有涉外因素，將不適用1992CLC。油污受害者就無法根據責任公約向船東一方要求賠償。我國如果加入基金公約，不具有涉外因素的船舶溢油事故就無法獲得基金公約的賠償。

2.根據我國的石油進口消費量，如果加入基金公約，將成為主要的攤款大戶。我國已成為世界石油消費大國，根據我國2009年的石油進口量21888.5萬噸進行預算，石油攤款額將可能超過億元。

3.我國絕大多數(shù)事故賠償在船東責任限額之下，索賠水平較低。我國船舶油污事故的賠償金額絕大多數(shù)在國際公約規(guī)定的船東責任限額下，根本無法啟動作為第二重賠償義務主體的基金的賠償。就清污費而言，我國重大事故清污費每噸最多為0.16萬元，而國際上每噸溢油清污費平均達2.717萬元。例如1997年在日本發(fā)生“納霍德卡”（Nakhodka）號油輪事故中，日本政府組織了54家清污公司，772000人次參加清污，動用飛機和各種船舶4700艘次，共索賠清污費22824百萬日元。

總之，溢油應急反應體系的有效運行，需要得到充足的資金保障。目前由于我國維持溢油應急反應體系無資金保障制度，極大地影響了應急救助、清污作業(yè)的積極性。溢油應急反應體系中負有職責的相關部門和單位，要為不時發(fā)生的溢油事故支出高昂的溢油應急費用，事后卻得不到及時的償付，導致這些部門因缺乏資金保障而難以充分履行其職責。且當發(fā)生無主溢油事件時，在肇事者不能明確的情況下，相關部門墊付的應急處置費用沒有追償?shù)膶ο?，最后只能由國家財政部進行有限的補償。國家在其海域受到溢油污染、國家利益遭到侵害時，還要用納稅人的錢去支付本應由肇事者和獲得高額利潤者承擔的費用，顯然是不合理的。而且國家財政為溢油應急、清污費用的償付提供擔保，若成為經常性項目，將對現(xiàn)行的稅收制度造成危害。綜上所述，建立我國船舶溢油應急反應機制的資金保障制度勢在必行。

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責任編輯：王玲玲

2010-04-12

陳志英（1979—），女，山東昌樂人，濰坊學院法學院講師。

D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1671-4288(2010)05-0106-04