中國官僚政治的涵義、功用、表征及影響述論

葉劍鋒

(湖北省委黨校,湖北 武漢 430022)

中國傳統(tǒng)社會的政治不是民主政治,不是民本政治,不是公民政治,而是一種官僚政治。在官僚政治之下,社會成員具有強(qiáng)烈的“官本位”意識。沒有官僚政治,就沒有封建專制主義的統(tǒng)治。中國封建帝王依托大大小小的封建官僚實(shí)現(xiàn)其皇權(quán)專制,官僚政治是中國封建主義的形態(tài)特征之一。

一、官僚政治的涵義

王亞南先生在1948年出版的《中國官僚政治研究》一書,是迄今為止這一領(lǐng)域最重要、最有價(jià)值而無法繞開的著作。他第一次將官僚政治作為一種特定的“形態(tài)”或“體制”加以剖析,最貼近政治學(xué)的規(guī)范。什么是官僚政治呢?英國政治學(xué)家拉斯基在《社會科學(xué)大詞典》中說:“官僚政治一語,通常是應(yīng)用在政府權(quán)力全把握于官僚手中,官僚有權(quán)侵奪普通公民自由的那種政治制度上。那種政治制度的性質(zhì),慣把行政當(dāng)作例行公事處理,談不到機(jī)動,遇事拖延不決,不重實(shí)驗(yàn)。在極端場合,官僚且會變成世襲階級,把一切政治措施,作為自己圖謀利益的勾當(dāng)?！盵1]19王亞南從解剖官僚政治的內(nèi)部結(jié)構(gòu)入手,對拉基斯的這一界說進(jìn)行了補(bǔ)充和辯釋。官僚政治確曾在不同的程度上,存在并作用于一切國家的某一階段,“得以從技術(shù)的社會的兩方面去說明”。一方面,“講形式,打官腔,遇事但求形式上能交代,一味被動的刻板的應(yīng)付,一味把責(zé)任向上或向下推諉”,諸如此類,都屬于“技術(shù)性的官僚主義作風(fēng)”。這種“技術(shù)性的官僚主義作風(fēng)”存在于一切設(shè)官而治的社會中。另一方面,社會性的官僚政治是指“在此種政治中,政府權(quán)力全把握于官僚手中,官僚有權(quán)侵奪普通公民的自由,官僚把政府措施看作為自己圖謀利益的勾當(dāng)。像這種社會性的官僚主義政治,是依存于諸般社會條件,而又為那些社會條件所范圍著的,它可能增大前述技術(shù)性的官僚作風(fēng),卻不可能單在技術(shù)上去謀求根治”[1]19-20。

真正的官僚政治,作為一個(gè)社會體制的典型的官僚政治,只能在一個(gè)國家的某一歷史階段存在。在歐洲,只存在于16至18世紀(jì)末,乃至19世紀(jì)初的那一個(gè)歷史階段。也就是說,官僚政治存在于歐洲由封建社會向資本主義社會過渡的歷史時(shí)期。這一時(shí)期之前的歐洲屬于貴族政治,此后的歐洲屬于民主政治。官僚政治是專制政體的一種配合物或補(bǔ)充物,作為社會體制的官僚政治與專制政體共始終。在中國,官僚政治自春秋戰(zhàn)國萌發(fā),到秦漢正式成型,郡縣制代替分封制,食祿官僚代替世卿世祿。此后,在兩稅制和科舉制的支持之下,官僚政治不斷得到鞏固和發(fā)展,并成為貫穿中國封建社會的根本的政治制度。

在中西不同的歷史文化傳統(tǒng)背景中,官僚政治的歷史功用是大相徑庭的。在歐洲,官僚政治是王權(quán)戰(zhàn)勝地方諸侯的產(chǎn)物,它鞏固了王權(quán),促進(jìn)了資本主義工商業(yè)的發(fā)展,削弱了封建貴族的力量,保護(hù)了資產(chǎn)階級的成長,從而推進(jìn)了歐洲歷史的向前發(fā)展。在這里,官僚政治是對封建貴族政治的反動。而在中國,官僚政治是封建主義的幫兇,是專制皇權(quán)的衛(wèi)護(hù)者,是造成中國歷史停滯不前的元兇。而且,西歐政治的特點(diǎn)是貴族官僚化,中國政治的特點(diǎn)是官僚貴族化。

二、官僚政治的歷史功用

按照王亞南先生的研究,官僚政治是專制制度的副產(chǎn)物和補(bǔ)充物,專制制度是官僚政治的社會體制上的根源。在專制制度之下,“專制君主政體把關(guān)于行政事務(wù)的立法權(quán)集中在國王手中,并由他發(fā)給官吏的命令,變成行政法或公法的來源”。[1]22于是,官吏就以國王的仆役的資格行使治理,他們“不是對國家或人民負(fù)責(zé),而只是對國王負(fù)責(zé)。國王的語言,變?yōu)樗麄兊姆?國王的好惡,決定了他們的命運(yùn)(官運(yùn)和生命)乃至結(jié)局,他們只要把對國王的關(guān)系弄好了,或者就下級官吏而論,只要把他們對上級官吏的關(guān)系弄好了,他們就可以不顧國家人民的利益,而一味圖其私利了。所以,在專制政治出現(xiàn)的瞬間,就必然會使政治權(quán)力把握在官僚手中,官僚政治也就必然會相伴而來,官僚政治是專制政治的副產(chǎn)物和補(bǔ)充物”[1]22-23。質(zhì)言之,中國官僚政治是專制皇權(quán)的幫兇,是皇權(quán)壓迫人民的統(tǒng)治工具,是各級大大小小的官僚攫取私利的武器。

更進(jìn)一步說,官僚政治不是貧者和富者的政治,不是人民的政治,而只是有利于官僚的政治,只是有利于“治者”的政治。長期的專制官僚統(tǒng)治“無疑大有助于那種政治支配者,使他們有時(shí)間有機(jī)會把社會一切可資利用的力量動員起來;把一切‘有礙治化'的因素設(shè)法逐漸排除出去”[1]46。與官僚的“特權(quán)”相對應(yīng)的是人民的“無權(quán)”,“中國自古以來就不許讓人民具有什么基本的權(quán)利觀念,所以他們對于任何自身基本權(quán)利被剝奪、被蹂躪的事實(shí),很少從法的角度去考慮其是非,至多只在倫理的范圍去分辨善惡;事實(shí)上,即使在倫理認(rèn)識內(nèi),他們也不能把善惡辨得明白,因?yàn)樽x書有權(quán)利做官,做官有權(quán)利發(fā)財(cái),做官發(fā)財(cái)都由命定這一類想法,是不許他們有徹底的道德評價(jià)的”。[1]45

三、中國官僚政治的表征

中國封建社會的政治制度是一種典型的官僚政治,它與西方官僚政治有很大的不同,在表現(xiàn)形式上具有自己的獨(dú)特性。

1.以小農(nóng)自然經(jīng)濟(jì),儒家思想、兩稅制、科舉制為支撐。中國官僚政治的高度發(fā)展是以牢固的經(jīng)濟(jì)、思想、制度支撐為前提條件的。第一,小農(nóng)自然經(jīng)濟(jì)是其穩(wěn)固的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。由秦至清,自耕農(nóng)的小土地占有和地主將所有土地分塊出租給農(nóng)民耕種,始終是社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)形式。這兩種所有制形式的共同特征是自給自足的小規(guī)模經(jīng)營。這種小規(guī)模經(jīng)營的非穩(wěn)定性決定了小農(nóng)和地主都需要專制官僚政權(quán)的保護(hù)。中國的封建官僚政治,“正是地主與農(nóng)民力量的調(diào)節(jié)器……從而保證國家獲得穩(wěn)固可靠的賦稅、徭役來源;而地主、自耕農(nóng)、佃農(nóng)也分別從君主專制政治中得到經(jīng)濟(jì)地位的保護(hù)。自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與專制官僚政治相互為用,便是中國封建社會小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與專制官僚政治長期協(xié)調(diào)共存的秘密所在”。[2]288

第二,儒家思想是其思想支撐。官與儒是相依為命的,儒教是中國兩千余年的官僚政治的靈魂。儒家學(xué)說因其是談?wù)撊绾巍爸巍碧煜碌臑檎龉俚膶W(xué)說,而成為歷代封建王朝的官方意識形態(tài)。這樣,儒學(xué)就成為士人入仕為官的不二法門。只要你精通《四書》、《五經(jīng)》,又明白為官之道,就有可能乘“八股”之舟,達(dá)科舉之門徑。儒家不僅重政治,而且還將政治與教育、倫理道德等統(tǒng)一起來。這不僅利于由上而下的“管”、“治”、“經(jīng)”、“理”,也為從下對上的服從,提供了理論依據(jù)。儒家意在上下兩端取其“中”,這正是官僚政治的作用所在。[2]289

王亞南先生也強(qiáng)調(diào)說,儒術(shù)“最便于專制”,它是一種專制官僚統(tǒng)治的手段。儒家學(xué)說中的天道觀念、大一統(tǒng)觀念、綱常教義對于專制官僚統(tǒng)治的維護(hù),是缺一不可的。由此,“中國專制官僚統(tǒng)治一日沒有根本變革,儒家的天道觀念、大一統(tǒng)主義、綱常教義便一日要成為配合那種統(tǒng)治的支配意識形態(tài)”。[2]77

第三,兩稅制和科舉制是支持官僚政治高度發(fā)展的兩大杠桿。封建社會的經(jīng)濟(jì)權(quán)力,歸根結(jié)底是建立在田制稅法上。歷朝歷代的租稅體制是代有變遷的,但唐代楊炎的兩稅法在中國后期的官僚政治史上,展開了一個(gè)新的篇章。兩稅法的主要原則是只要在當(dāng)?shù)赜匈Y產(chǎn)、土地,就算當(dāng)?shù)厝?上籍征稅。同時(shí)不再按照丁、中的原則征租、庸、調(diào),而是按貧富等級征財(cái)產(chǎn)稅及土地稅。這是中國土地制度和賦稅制度的一大變化。從此以后,再沒有一個(gè)由國家規(guī)定的土地兼并限額(畔限)。同時(shí)征稅對象不再以人丁為主,而以財(cái)產(chǎn)、土地為主,而且愈來愈以土地為主。兩稅法的意義在于:首先,兩稅法將唐中期以來名目繁多的雜稅統(tǒng)一為戶稅和地稅兩種,簡化了征稅名目,又使賦稅相對穩(wěn)定,在一定時(shí)期內(nèi)保證了國家的財(cái)政收入。其次,兩稅法規(guī)定貴族、官僚、客戶、商人都要交稅,這就擴(kuò)大了稅源(這也是制定兩稅法的目的之一),此外客戶納稅,反映了其地位由非法到合法及其人身依附關(guān)系的相對減輕。再次,把原來按丁征稅轉(zhuǎn)入按貧富征稅,立法原則較為公平,很顯然比租庸調(diào)制一律按丁征稅合理。

在中國封建社會,土地的過分集中,莊園的無限發(fā)展,將引起政治上否定集權(quán)官僚統(tǒng)治的作用。所以,王亞南認(rèn)為兩稅法的杠桿作用在于:“在原則上不讓步,有土斯有稅,有人斯有役;而在實(shí)施上不堅(jiān)持,擇其可稅者而稅之,就其可役者而役之。那就成了恰到好處和面面兼到的靈活運(yùn)用?！蓖鮼喣嫌纱诉M(jìn)一步發(fā)揮道:“其實(shí),何止在租稅方面,官僚社會的矛盾的本質(zhì),在任一場合,都會加強(qiáng)講形式,不肯過于認(rèn)真,不能過于徹底的官僚作風(fēng)?！盵1]99

科舉制是支持官僚政治高度發(fā)展的第二大杠桿,它為封建帝王制造出一批又一批俯首帖耳的封建官僚。科舉制使官僚政治走向成熟化、完備化而不斷具有體制內(nèi)的再造功能。通過科舉制考試而選拔出來的封建官吏,不是國家的人才,它只是專制皇權(quán)的統(tǒng)治工具而已?！耙粋€(gè)把專制君主頂在頭上,還需要各種封建勢力來支撐場面的官僚社會,它如何能是真正選賢任能的考試制度!它又如何能允許全國的用人大權(quán),都交給旁人去執(zhí)行!”同時(shí),在科舉的時(shí)代,科舉考試并不是唯一的選官制度,“任一施行科舉制的王朝,都必得為專制君主保留親自欽定的制度方式……不但會影響到科舉的名額,并會多方限制已錄取待任用及已錄取待升遷者的做官機(jī)會。一方面昌言科舉取士,一面又用種種方式抵消科舉取士的作用,不是非常矛盾嗎”?更為矛盾的是,科舉考試的內(nèi)容與科舉制宣揚(yáng)的選拔人才的目的,完全不相符?！皩W(xué)校所習(xí),科考所試”的“籠統(tǒng)的經(jīng)義,特別是以特種文字格式講經(jīng)載道的八股,可以說是與實(shí)際政治毫無關(guān)系”。這樣做的目的無非是“隆學(xué)校以端士氣”,“黜異端以崇正學(xué)”,“把人的思想拘囚于一定范式中;在于使人的意志集中到一定目標(biāo)上;在于以形式平等的文化手段,模糊知識水準(zhǔn)逐漸提高了的一般人士的種族和階級意識”?！白龉俚谝恢髁x,本來由儒家的政治哲學(xué)立下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),但其充分發(fā)揮,卻是由于科舉制?！盵1]110-111

2.聽命于專制皇權(quán)。官僚政治是專制皇權(quán)實(shí)施統(tǒng)治的工具,是專制制度的副產(chǎn)品和補(bǔ)充物。秦漢以降,皇帝獨(dú)尊,并以百官輔佐之。秦漢時(shí)期,皇帝以下,由三公九卿組成中央政府,皇權(quán)專制格局基本形成。此后,各朝的官制代有損益,但一個(gè)明顯的趨勢是君權(quán)不斷加強(qiáng),相權(quán)不斷削弱。到明清時(shí)期,相權(quán)被廢止,皇帝個(gè)人專權(quán)走到極端。在封建官僚政治之下,百官都要聽命于皇帝,皇權(quán)涵蓋一切,裁決一切?；实蹅€(gè)人的意志和言行,就是國家的意志,“圣旨”就是法律。官僚無須對國家(中國封建社會只有朝廷而無國家)和人民(中國封建社會只有奴隸而無國民)負(fù)責(zé),而只需對皇帝負(fù)責(zé)?；实鄣暮脨?決定了官僚們的命運(yùn)。

3.人治是官僚政治固有的基本特征和規(guī)律。中國官僚政治之下的各級官僚,只對君王負(fù)責(zé)或下級只層層對上級負(fù)責(zé),而無須對人民負(fù)責(zé)。所以,孫越生先生在《中國官僚政治研究》的再版序言中說:“官僚政治基本上沒有多少法治可言,主要依靠人治和形形色色的宗法和思想統(tǒng)治來維持。人治是官僚政治固有的基本特征或規(guī)律。在官僚政治下吏治好壞全系于官吏一身,甚至國家安危、民族興亡、人民榮枯,最后要看帝王及一小撮大臣的忠奸智愚而定,人民則對之無可奈何。這就是官僚政治從官的方面來看的規(guī)律?！盵1]2-3他還進(jìn)一步指出,人治甚至是官僚政治的病灶,“當(dāng)官僚政治退出歷史舞臺以后情況又怎樣呢?官僚政治的殘余因素仍很活躍,頑固地寄留于宿主之內(nèi),只要在依靠人治的地方,官僚政治的因素或官僚主義都有可能乘虛而入,形成病灶”。[1]10王亞南也持同樣的觀點(diǎn),他說:“在中國,一般的社會秩序,不是靠法來維持,而是靠宗法、靠綱常、靠下層對上層的絕對服從來維持;于是,‘人治'與‘禮治'便被宣揚(yáng)來代替‘法治'。這顯然是專制-官僚政治實(shí)行的結(jié)果,但同時(shí)卻又成為官僚政治得以擴(kuò)大其作用和活動范圍的原因?！盵1]42

4.官僚政治是特權(quán)政治。官僚政治下的各級官僚,是自有其自身特殊利益的封建剝削者。中國人熱衷于仕途,其理由只有一個(gè),那就是當(dāng)官可以發(fā)財(cái),當(dāng)官可以享受種種特權(quán)?！肮倭耪?給予了做官的人,準(zhǔn)備做官的人,乃至從官場退出的人,以種種社會經(jīng)濟(jì)的實(shí)利,或種種雖無明文規(guī)定,但卻十分實(shí)在的特權(quán)。那些實(shí)利或特權(quán),從消極意義上說,是保護(hù)財(cái)產(chǎn),而從積極意義上說,則是增大財(cái)產(chǎn)?！盵1]112所以,我們可以說,“官僚政治是一種特權(quán)政治。在特權(quán)政治下的政治權(quán)力,不是用來表達(dá)人民的意志,圖謀熱門的利益,反而是在‘國家的'或‘國民的'的名義下被運(yùn)用來管制人民、奴役人民,以達(dá)成權(quán)勢者自私自利的目的” 。[1]190

5.中國官僚政治具有延續(xù)性、包容性和貫徹性。這是王亞南先生的研究和概括。延續(xù)性是指中國官僚政治延續(xù)時(shí)間的悠久,與中國專制政體共始終,前后凡兩千余年。包容性是指中國官僚政治所包攝范圍的廣闊,即官僚政治的活動,同中國各種社會文化現(xiàn)象如倫理、宗教、法律、財(cái)產(chǎn)、藝術(shù)等等方面,發(fā)生了異常密切而協(xié)調(diào)的關(guān)系。貫徹性是指中國官僚政治的支配作用有深入的影響,中國人的思想活動乃至他們的整個(gè)人生觀,都拘囚禁錮在官僚政治所設(shè)定的樊籠中。[1]37-38

6.中國官僚政治具有極強(qiáng)的“親和力”。中國官僚政治具有“親和力”是孫越生先生的研究發(fā)現(xiàn)。中國兩千余年的一部官僚政治史,充分展現(xiàn)了官僚政治的“政治化學(xué)親和力”的神奇作用:官僚政治在經(jīng)濟(jì)上從門閥到莊園制,從自由經(jīng)濟(jì)到官僚買辦資本都能搭配;在政治上從西方議會制到法西斯獨(dú)裁皆可信手拈來;在思想體系方面,儒釋道兼容并蓄,甚至三民主義、法西斯主義和女皇制都可以與它熔于一爐。官僚政治的“政治化學(xué)親和力”像魔術(shù)一樣神奇,這是為任何政治體系所不及的。[1]10-11

四、中國官僚政治的歷史影響

官僚政治給中國傳統(tǒng)社會的社會結(jié)構(gòu)和社會心理打下了深深的烙印。這種歷史的印記甚至在官僚政治消亡后還顯現(xiàn)在社會心理之中。

1.官僚政治直接造成“官”與“民”的對立。中國官僚政治之下的封建社會就是官僚與農(nóng)民構(gòu)成的社會,就是官民對立的社會。在官僚政治之下,社會的主要矛盾是官民對立①關(guān)于官民對立是中國封建社會的主要矛盾的問題,黃敏蘭曾作專文進(jìn)行了具體的述評和說明,見黃敏蘭《近年來學(xué)術(shù)界對“封建”及“封建社會”問題的反思》,《史學(xué)月刊》2002年第2期。,即是說,代表統(tǒng)治階級和特權(quán)階層利益的官僚集團(tuán)與以封建小農(nóng)為主體的勞動人民之間勢不兩立、水火不容。在官民對立的語境之中,官、民的界限可謂涇渭分明,官即是官,民即是民。中國傳統(tǒng)社會的特征之一就是等級分明,官與官之間有等級之分,民與民之間也有等級之別,而官與民之間的等級尊卑不能逾越、有如天塹鴻溝。中國歷代專制王朝均用法的形式規(guī)范了不同等級間的不平等,這種不平等無微不至地涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、司法、綱常和日常生活的方方面面。在崇尚權(quán)力、以權(quán)力為本位的等級制度下,官僚政治體系中的“官”在表面上顯現(xiàn)為某種官職,其實(shí)質(zhì)上已構(gòu)成一種標(biāo)志政治身份地位的等級系統(tǒng)。“在官僚政治之下,整個(gè)社會形成官職崇拜,權(quán)力崇拜之風(fēng),形成官貴民賤的社會集體心理。在官與民的關(guān)系上,突出官權(quán)、泯滅民權(quán),以官為主,以民為仆,以官為本,唯官是尊。這樣,官民嚴(yán)重對立,官民之間等級森嚴(yán)?！盵3]

2.“官本位意識”嚴(yán)重泛濫。官本位是官僚政治的直接產(chǎn)物,官本位意識是官僚政治在社會意識上的反映。所謂官本位,“即以官為本,或者說官處于中心位置,是說一切只有當(dāng)官的說了才是真理,一切事只有當(dāng)官的干了才是符合政策的,一切活動都是為了做官,一切為了做官,有了官位,就有了一切。封建官本位是等級制度、特權(quán)制度的孿生物,核心是官、權(quán)、位的高度統(tǒng)一;實(shí)質(zhì)是權(quán)本位,有權(quán)就有一切;關(guān)鍵是官與財(cái)富的統(tǒng)一,做官可以發(fā)財(cái),當(dāng)官可以以權(quán)謀私”。[3]官本位的特點(diǎn)主要有:1)官本位的做官理念是當(dāng)官為了發(fā)家致富,一切以當(dāng)官為目的,為官者只對自己、親屬、小團(tuán)體負(fù)責(zé),絲毫不對其他人及社會公眾負(fù)責(zé)。官本位與官員特權(quán)制度、官尊民賤的等級制度緊密相連,為官者受法律規(guī)范保護(hù),享受來自政治、經(jīng)濟(jì)、司法和人身保護(hù)上的種種特權(quán),為官者總是高人一籌。由此,一個(gè)人是否做官及官位之高低毫無例外地成為衡量一個(gè)人地位和價(jià)值的唯一指標(biāo),做官、升官成為人生最重要的價(jià)值訴求。2)官本位的表征之一就是官至上,長官意志決定一切。官本位造成的直接后果之一就是引發(fā)官至上的價(jià)值理念,而官至上最直接的后果就是長官意志決定一切,無論何種事情,只要是當(dāng)官者所決定的,那就是正確且必須遵守或執(zhí)行的。3)官本位的核心是官權(quán)結(jié)合,官與財(cái)富的高度合一。官僚政治的常態(tài)是以權(quán)謀私,通過權(quán)力攫取社會財(cái)富和他人財(cái)富供自己、親屬和小集團(tuán)揮霍享受?！爱?dāng)官發(fā)財(cái)”,就是對做官的目的訴求和官本位的實(shí)質(zhì)的直白揭示。在官僚政治的語境之中,政治決定一切,政治“通吃”一切,政治權(quán)力掌控一切,政治權(quán)力掌控下的人們是因?yàn)橛小皺?quán)”才有“錢”,而不是有“錢”才有“權(quán)”。人們對社會財(cái)富的占有和攫取主要不是通過經(jīng)濟(jì)剝削的手段,而是通過超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制辦法即政治權(quán)力的強(qiáng)制攫取的。

3.權(quán)力拜物教的盛行。一般說來,中國不具有西方文化意義上的宗教。這從宗教的表象或外觀層面來看是沒有問題的。但是,若超越常識性歷史的“偏見”,我們可以將宗教分為形式與內(nèi)容統(tǒng)一的宗教和有內(nèi)容,但無規(guī)范形式的宗教。以此觀之,中國不僅是一個(gè)宗教國家,而且這種宗教的歷史源遠(yuǎn)流長,這就是權(quán)力拜物教。官僚政治必然衍生出社會政治權(quán)力無所不在、無所不能的支配力。這樣,政治權(quán)力就成為衡量、評價(jià)人民存在及其一切行為的終極價(jià)值尺度,一切都可以通約、歸并、還原、置換為政治權(quán)力。這就是中國傳統(tǒng)社會特有的權(quán)力宗教文化。[4]

[1] 王亞南.中國官僚政治研究[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,1981.

[2] 趙明義.有中國特色社會主義的真諦[M].濟(jì)南:山東人民出版社,1999.

[3] 葉劍鋒.破除官本位意識與加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)[J].黨政干部論壇,2006(12).

[4] 楊楹,王福民.對中國“官文化”的理性批判[J].科學(xué)社會主義,2004(1).