論稅收授權(quán)立法的理論及現(xiàn)實(shí)依據(jù)

楊玉榮

(中共黑龍江省委黨校黑龍江省行政學(xué)院,哈爾濱150080)

論稅收授權(quán)立法的理論及現(xiàn)實(shí)依據(jù)

楊玉榮

(中共黑龍江省委黨校黑龍江省行政學(xué)院,哈爾濱150080)

稅收授權(quán)立法的存在雖然是對(duì)憲政分權(quán)原則的挑戰(zhàn),但并非沒(méi)有其存在合理性,事實(shí)上,稅收授權(quán)立法的存在是有其法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)的。稅收授權(quán)立法在立法成本、效益和對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)控效率上均具有比較優(yōu)勢(shì);稅收授權(quán)立法的存在還有其立法學(xué)理論基礎(chǔ),得益于分權(quán)理論的新發(fā)展;同時(shí),稅收授權(quán)立法具有深刻的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。稅收及稅法的專業(yè)化特征、現(xiàn)代管理的專門需要以及非常時(shí)期對(duì)稅收政策的要求,特別是現(xiàn)代社會(huì)政府職能的擴(kuò)張更為稅收授權(quán)立法提供了充分的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

稅收授權(quán)立法;理論依據(jù);現(xiàn)實(shí)要求

一、法經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)

所有的法律規(guī)范、法律制度和法律活動(dòng),歸根結(jié)底都是以法律手段促進(jìn)資源的最佳配置,促使效益產(chǎn)生,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的最大化。效益原則是法律賴以建立的基礎(chǔ),也是法律唯一的出發(fā)點(diǎn)和歸宿[1]223。因此,“在立法中引入成本方法分析立法現(xiàn)象,可以從成本——效益的角度尋求和實(shí)現(xiàn)法律效益的最大化,從而闡明法律存在的必要性、收益性、合理的調(diào)控范圍以及法律效益的歸屬主體”[2]。運(yùn)用法經(jīng)濟(jì)學(xué)方法論證稅收授權(quán)立法的合理性,要做的只是理性地分析出其與議會(huì)立法制度的比較優(yōu)勢(shì),從而反觀稅收授權(quán)立法制度的經(jīng)濟(jì)合理性。

(一)稅收授權(quán)立法在立法成本上具有比較優(yōu)勢(shì)

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,效益乃產(chǎn)出與投入之比。我們可以先假定收益既定,通過(guò)考查成本來(lái)考查效益。稅收授權(quán)立法作為一種制度供給,其投入包括直接立法成本DC(direct cost)和間接立法成本 IDC(indirect cost)。直接立法成本也稱為狹義的立法成本,僅指立法活動(dòng)所耗費(fèi)的成本,包括立法機(jī)關(guān)的運(yùn)行——立法體制成本SC(system cost)、立法的程序性活動(dòng)——立法程序成本PC(procedural cost)和立法監(jiān)督的成本——SPC(supervisory cost)。法律實(shí)施投入的人力、物力和財(cái)力就是立法的間接成本,也可稱其為法律實(shí)施成本I C(implementary cost)。其中,立法體制成本是一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)為維持其立法體制的有效運(yùn)行而投入的成本。立法主體的多少?zèng)Q定了立法體制成本的高低。立法程序成本是制定、修改和廢除法律所耗費(fèi)的人力、物力和財(cái)力,主要有:立法規(guī)劃、論證、起草、聽證、審議、批準(zhǔn)、公布以及修改、廢止、解釋等,其成本的大小與參與人數(shù)和所需贊成票成正比。在極端情況下,“如果決策是獨(dú)裁性質(zhì)的,由一人說(shuō)了算,則決策成本最低為零”[3]。立法監(jiān)督指“特定主體在其監(jiān)督權(quán)限范圍內(nèi),依據(jù)一定的程序?qū)τ袡?quán)機(jī)關(guān)制定法律、法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)所實(shí)施的監(jiān)察和督促”,包括動(dòng)態(tài)的立法過(guò)程和靜態(tài)的立法結(jié)果[4]。從各國(guó)的立法監(jiān)督實(shí)踐看,立法監(jiān)督投入越多,法律的實(shí)施成本也就相應(yīng)降低,法律的社會(huì)效益也就越高。反之,法律的實(shí)施成本就會(huì)加大,其社會(huì)效益也就較差,甚至造成法律權(quán)威損失。

在稅收授權(quán)立法體制中,由于議行合一,因此無(wú)須單獨(dú)再設(shè)立或調(diào)動(dòng)專門機(jī)關(guān)開展立法活動(dòng);雖然立法主體增加,可能會(huì)因解決立法權(quán)限的沖突而使立法成本增加,但稅收立法的特殊性要求使授權(quán)主體僅以行政機(jī)關(guān)為主,故成本增加有限。因此,立法體制成本SC投入會(huì)低于議會(huì)立法。行政立法過(guò)程中,立法周期短,去除了不必要的繁文縟節(jié)而使程序簡(jiǎn)練,所投入的物力、人力和財(cái)力相對(duì)也較少;由于人的理性有限,使得選擇絕對(duì)的最佳方案的幾率幾乎為零,這種情況下,行政機(jī)關(guān)特有的一定自由裁量權(quán)會(huì)避免曠日持久的會(huì)商而造成的成本過(guò)高。因此,立法程序成本PC也較低。當(dāng)然,這是指絕對(duì)的較低成本。由于立法經(jīng)過(guò)了授權(quán),則必定要加大監(jiān)督力度,故而監(jiān)督成本會(huì)相應(yīng)增加,表現(xiàn)為立法直接成本的增加。但反過(guò)來(lái),因監(jiān)督成本增加而使實(shí)施成本降低,又會(huì)導(dǎo)致間接立法成本的降低,因此總體來(lái)說(shuō),稅收授權(quán)立法的立法成本較之議會(huì)立法是低的,在稅收授權(quán)立法活動(dòng)中社會(huì)所承受的超額負(fù)擔(dān)是最輕的。在立法資源有限的情況下,降低立法成本當(dāng)然也就意味著效益的提高。

(二)稅收授權(quán)立法在效益上具有比較優(yōu)勢(shì)

直接立法成本不能完全反映立法的目的與價(jià)值選擇,必須從立法的效益看待立法成本。收益不僅指經(jīng)濟(jì)收益,還有社會(huì)收益。因而效益目標(biāo)就既有經(jīng)濟(jì)效益,又有社會(huì)效益。從理論上講,制定良法的社會(huì)效益必須大于制定良法的成本,否則立法就欠缺必要性依據(jù),法的實(shí)現(xiàn)需要較大的成本,因此合意的法律規(guī)則就要盡可能地減少市場(chǎng)交易成本,使其所決定的權(quán)利配置達(dá)到最優(yōu)。對(duì)于稅收授權(quán)立法來(lái)說(shuō),由于行政機(jī)關(guān)離市場(chǎng)更近,行政部門更熟悉經(jīng)濟(jì)工作,行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)范仍需由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行,因而使其制定的法律規(guī)范更適合現(xiàn)實(shí)情況而更有利于實(shí)施;法律實(shí)施過(guò)程中,民主性欠缺可能會(huì)成為導(dǎo)致執(zhí)法成本有所增加的因素,但從另一方面看,由于稅收授權(quán)立法制度要求有較完善的監(jiān)督機(jī)制、較多的監(jiān)督成本的投入,某種程度上會(huì)彌補(bǔ)缺乏廣泛民主的不足,從而使實(shí)施成本相應(yīng)降低?？偟貋?lái)看,該立法制度是具有效益性的,通過(guò)該制度生成的法律規(guī)范更易于執(zhí)行,能更有效地配置社會(huì)資源,能最大限度增加社會(huì)財(cái)富。按照“卡爾多——希克斯標(biāo)準(zhǔn)”效益觀,“只要第三者的總損失小于交易所產(chǎn)生的總效益……該交易就是有效益的。在該交易的情況下,社會(huì)資源的配置就是有效的,與此相應(yīng)的法律制度也就具有效益性”。這也是波斯納的法律效益觀[1]235。

(三)稅收授權(quán)立法在對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)控效率上具有比較優(yōu)勢(shì)

效率研究也是效益研究的內(nèi)容,就某一法律規(guī)范而言,效率的高低往往與效益的高低成正比[5]。運(yùn)用稅法規(guī)范對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控的目標(biāo)無(wú)疑是效益,而達(dá)到的路徑就是調(diào)控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高效率。用以調(diào)控經(jīng)濟(jì)的這一部分稅法為稅收政策法。所謂稅收政策法,指負(fù)擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能的那部分稅法,主要是稅收實(shí)體法,也包括部分稅收程序法[6]。在適度“干預(yù)經(jīng)濟(jì)”的政府職能行為中,直接導(dǎo)致干預(yù)效果產(chǎn)生的就是稅收政策法。其之所以有能力調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì),就在于具有高度的靈敏性,表現(xiàn)在政府決策的快速、及時(shí)和經(jīng)濟(jì)性。如此才能避免法規(guī)范的確立、變更、修改等時(shí)效的滯后。這樣一種靈敏性和高效率,必然需要較高的交易成本,因此,由誰(shuí)來(lái)作為決策行為的主體,引起的后果也必然不同。就像科斯定理所說(shuō)的,在有交易成本的條件下,法律權(quán)利的初始界定具有十分重要有意義,即權(quán)利的不同配置狀態(tài)會(huì)對(duì)效率產(chǎn)生不同的影響[1]235。如何選擇一種成本較低的權(quán)利配置和實(shí)施方式,則要以效益為原則。賦予行政機(jī)關(guān)以一定的稅收立法決策權(quán),一方面利用政府在滿足社會(huì)特定方面要求上具有的比較優(yōu)勢(shì),來(lái)減少交易成本,另一方面又能產(chǎn)生由于快速、及時(shí)反應(yīng)而帶來(lái)的更大效益。從西方各經(jīng)濟(jì)學(xué)流派理論看,無(wú)論是凱恩斯學(xué)派,還是供應(yīng)學(xué)派或制度學(xué)派,無(wú)論是拉弗曲線所推崇的“最佳稅率點(diǎn)”的選定,還是“政府的相機(jī)抉擇”,各理論適用的共同前提是,必須要對(duì)復(fù)雜和波動(dòng)易變的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)快速做出反應(yīng),這是行政效率的最好體現(xiàn)。2003年美國(guó)總統(tǒng)布什頒布的六點(diǎn)減稅計(jì)劃,也是富有效率意義的行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控的現(xiàn)實(shí)活動(dòng)。

二、立法學(xué)基礎(chǔ)

(一)從狹義立法權(quán)到廣義立法權(quán)——對(duì)立法權(quán)的重新認(rèn)識(shí)

狹義的立法權(quán)專指立法機(jī)關(guān)行使的創(chuàng)制、認(rèn)可、修改或廢止法規(guī)范的權(quán)力。從概念的內(nèi)涵來(lái)看,“產(chǎn)生”法規(guī)范是立法權(quán)的基本屬性,從概念的外延上看,將狹義立法權(quán)界定為立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)符合概念的本質(zhì)屬性,因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)的立法權(quán)是其他一切立法權(quán)的“源權(quán)”,行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)來(lái)源于立法機(jī)關(guān)的委托或授權(quán)。而司法立法權(quán),盡管不是直接來(lái)自議會(huì)的授權(quán)或委托,但法官的產(chǎn)生須由議會(huì)同意,法官在創(chuàng)制判例的過(guò)程中,不能背離立法機(jī)關(guān)已經(jīng)制定的法律原則或精神。從這種意義上說(shuō),司法立法權(quán)與議會(huì)立法權(quán)也可以形象地稱之為“源”與“流”的關(guān)系。從而也產(chǎn)生了廣義立法權(quán)的概念,從廣義上理解,立法權(quán)是指所有行使立法的權(quán)力,即所有創(chuàng)制、認(rèn)可、修改、廢止法規(guī)范和法規(guī)則的權(quán)力。立法權(quán)的主體除作為立法機(jī)關(guān)的議會(huì)和其他代議機(jī)關(guān)外,還包括某些有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)以及英美法系國(guó)家創(chuàng)制判例法的司法機(jī)關(guān)[7]。

(二)從分權(quán)理論到綜合立法權(quán)理論——分權(quán)理論的新發(fā)展

立法權(quán)的觀念淵源于分權(quán)思想。亞里士多德通過(guò)對(duì)古希臘各城邦政體的研究,認(rèn)為一切政體都應(yīng)有三個(gè)要素作為其構(gòu)成的基礎(chǔ),他稱這三個(gè)要素為議事機(jī)能、行政機(jī)能和審判機(jī)能[8]。到了資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期,洛克明確提出了立法權(quán)、行政權(quán)和對(duì)外權(quán)的三權(quán)分立理論[9]。孟德斯鳩發(fā)展了洛克的分權(quán)思想,明確地提出了具有現(xiàn)代意義的三權(quán)分立理論,他認(rèn)為,立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分別由三個(gè)不同的機(jī)關(guān)行使,其中,立法權(quán)和行政權(quán)要互相牽制以保持權(quán)力的平衡[10]。分權(quán)理論即是指立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的分立與制衡。隨著社會(huì)的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)的需要,分權(quán)理論也在不斷地深化。與狹義、廣義的立法權(quán)概念反向?qū)?yīng)的,形成了狹義、廣義的分權(quán)理論。廣義上的分權(quán)當(dāng)然是指狹義的立法權(quán)及立法機(jī)關(guān)的其他權(quán)力與行政權(quán)、司法權(quán)之間的分立與制衡,而狹義上的分權(quán)就可以理解為立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)、委任立法權(quán)、司法立法權(quán)之間的分立與“互補(bǔ)”,后者構(gòu)成了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的嚴(yán)格規(guī)則主義與自由裁量主義相結(jié)合的立法機(jī)制。

(三)對(duì)立法權(quán)及分權(quán)理論重新認(rèn)識(shí)的意義——稅收授權(quán)立法權(quán)存在的合法依據(jù)

實(shí)際上,作為國(guó)家的政權(quán),從根本上來(lái)說(shuō)是統(tǒng)一不可分的,立法、行政與司法的三權(quán)分立只是國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分工制度設(shè)計(jì)。事實(shí)上,“嚴(yán)格意義上的三權(quán)分立只是資產(chǎn)階級(jí)政治家的政治理想,實(shí)踐中的這三權(quán)卻從未而且也不可能絕對(duì)分開”[11]。三權(quán)分立的權(quán)力設(shè)置最終仍取決于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。在近現(xiàn)代資本主義發(fā)展對(duì)授權(quán)立法提出存在要求時(shí),重新認(rèn)識(shí)立法權(quán)體系及分權(quán)理論具有重要意義:一是理清了立法機(jī)關(guān)與立法主體的關(guān)系。立法權(quán)并不僅限于存在于立法機(jī)關(guān)內(nèi)的權(quán)力,其他機(jī)關(guān)也擁有一定的立法權(quán),立法權(quán)也不是立法機(jī)關(guān)職權(quán)的全部,立法機(jī)關(guān)還有其他職權(quán)。二是明確了行使立法權(quán)的主體及其各主體之間的關(guān)系。狹義立法權(quán)與廣義立法權(quán)具有“種”、“屬”關(guān)系,作為議會(huì)或代議機(jī)關(guān)行使的立法權(quán)是“源權(quán)”,其他一切立法權(quán)均來(lái)自這一權(quán)力。三是突破了最初的權(quán)力分立與制衡理論的禁區(qū),形成了不同國(guó)家機(jī)關(guān)的立法權(quán)主體分立與互補(bǔ)的綜合立法權(quán)體系的理論。這就成為了包括稅收立法權(quán)在內(nèi)的立法權(quán)存在于行政機(jī)關(guān)的合法依據(jù)。

三、稅收及稅收立法特殊性的要求

(一)專業(yè)化要求

稅收及稅法的復(fù)雜性、專業(yè)性和技術(shù)性,客觀上要求立法人員必須要具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)。立法機(jī)關(guān)的工作人員雖然由民意產(chǎn)生,代表了民眾的利益,但他們并不一定就是這方面的專家。而行政機(jī)關(guān)在稅法起草的技巧和專業(yè)知識(shí)方面更有優(yōu)勢(shì),由其立法無(wú)疑是一項(xiàng)明智的選擇。

(二)現(xiàn)代管理的需要

現(xiàn)代社會(huì),財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的作用不再僅是自發(fā)的,而且是自覺(jué)的。財(cái)政收入的多少,各地區(qū)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門、各行業(yè)及社會(huì)組織與公民負(fù)擔(dān)的比例與份額的多少,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)模、速度與結(jié)構(gòu),直接產(chǎn)生制衡作用。稅收杠桿是國(guó)家依靠財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要工具,稅收法律必須具有較強(qiáng)的適應(yīng)性和靈活性,從而才能應(yīng)對(duì)不斷發(fā)展變化的復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。即使是已經(jīng)制定的法律,由于客觀情況的變化,也需要定期調(diào)整,如由于通貨膨脹原因而調(diào)整稅率等稅收要素。此外,考慮地域特殊性,那些具體的細(xì)節(jié)問(wèn)題、地方性問(wèn)題和未來(lái)可能出現(xiàn)的新問(wèn)題則需要交給行政機(jī)關(guān)來(lái)做出具體規(guī)定,從而保證立法的靈活和高效,以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

(三)特定情況的需要

所謂特定時(shí)期或非常時(shí)期,是指國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)生重大變革或出現(xiàn)重大異常的時(shí)期,如政治革命、自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)與動(dòng)亂、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等緊急情況,經(jīng)濟(jì)形勢(shì)可能急劇變化,經(jīng)濟(jì)秩序可能被完全打亂,國(guó)家需要快速、大幅度調(diào)整原政策和計(jì)劃,這時(shí),完全靠立法機(jī)關(guān)以立法程序按部就班地制定法律,存在較長(zhǎng)的立法時(shí)滯。因此,必須要賦予行政機(jī)關(guān)一部分稅收立法權(quán),利用行政機(jī)關(guān)便捷快速的特點(diǎn),制定應(yīng)對(duì)性較強(qiáng)、強(qiáng)行性色彩較濃的法規(guī)條例,以滿足緊急情況下對(duì)稅收活動(dòng)的特殊需求。

(四)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的結(jié)果

19、20世紀(jì)政府職能的擴(kuò)張,是包括稅收授權(quán)立法在內(nèi)的授權(quán)立法產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)。由于市場(chǎng)失靈、科技進(jìn)步和社會(huì)生活的急劇變化,僅靠市場(chǎng)這只“看不見的手”調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì),帶來(lái)了許多弊端。而隨著政府調(diào)節(jié)這只“看得見的手”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮著日益重要的作用,政府的行政職能不斷得到強(qiáng)化,擴(kuò)大至了制定法律領(lǐng)域和裁判司法糾紛領(lǐng)域。社會(huì)對(duì)法律發(fā)展的需求,也暴露了早期憲政理論所確立的議會(huì)獨(dú)占國(guó)家立法的局限性,主要表現(xiàn)在隨著20世紀(jì)民主的發(fā)展,有更多可供選擇的民主方式,如作為國(guó)家權(quán)力主體的公民應(yīng)當(dāng)有權(quán)越過(guò)議會(huì)直接參與到政府行使行政權(quán)的過(guò)程中。

總之,稅收授權(quán)立法存在的合理性來(lái)自效益,既是行政立法活動(dòng)的立法效益,也是政府利用稅收在干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活中的社會(huì)效益,而其存在的合法性依據(jù)則是分權(quán)理論的發(fā)展和綜合立法權(quán)理論的形成,其存在的正當(dāng)性無(wú)疑是稅收及稅收立法特殊性的要求和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。作為一個(gè)法律制度,稅收授權(quán)立法具有其合理合法存在的理由,但同時(shí)也有極大的局限性,因而我們必須要對(duì)其進(jìn)行限制性的使用,抑制其可能產(chǎn)生的危害,從而更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

[1]呂忠梅,劉大洪.經(jīng)濟(jì)法的法學(xué)與法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M].北京:中國(guó)檢察出版社,1998.

[2]孫成文,宮釗.立法的成本與效益分析研究[EB/OL].依法治市綜合網(wǎng).

[3]卓蘭,于立深.行政規(guī)章的經(jīng)濟(jì)分析[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),1999,(5).

[4]馬懷德.中國(guó)立法體制、程序與監(jiān)督[M].北京:中國(guó)法制出版社,1999:276-277.

[5]劉大洪.法經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中的經(jīng)濟(jì)法研究[M].北京:中國(guó)法制出版社,2003:55.

[6]漆多俊.宏觀調(diào)控法研究[M].北京:中國(guó)方正出版社,2002:221.

[7]戚淵.立法權(quán)概論[J].政法論壇,2000,(6).

[8][古希臘]亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭,譯.北京:商務(wù)印書館,1995.

[9][英]洛克.政府論(下篇)[M].瞿菊農(nóng),葉啟芳,譯.北京:商務(wù)印書館,1964:89-92.

[10][法]孟德斯鳩.論法的精神(上冊(cè))[M].張雁深,譯.北京:商務(wù)印書館,1982:154-165.

[11]王春光.論西方國(guó)家的授權(quán)立法[J].煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào),1999,(4).

The Theoretical and Practical Basis of the Legislative Authorization of Tax

YANG Yv-rong

The legislative authorization of tax,which has its existing reasons,brings the changes to the constitutional principle of decentralization.In fact,the legislative authorization of tax is based on economiCtheory,and has comparative advantages in the cost,the benefit and efficiency of economi Cactivity;The legislative authorization of tax has its legislation theoretical basis,it is the new development about the theory of decentralization.At the same time,it has a Profound and fully practical basis.

the legislative authorization of tax;theoretical basis;practical basis

DF432

A

1008-7966(2010)11-0143-03

2010-09-12

楊玉榮(1968-),女,河北泊頭人,副教授,博士,從事經(jīng)濟(jì)法、行政法、勞動(dòng)與社會(huì)保障法研究。

[責(zé)任編輯:曲占峰]