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    司法解決群體性行政爭議案件:困境與出路

    2010-08-15 00:47:01張興宇陶世俊
    關(guān)鍵詞:群體性人民法院爭議

    張興宇,陶世俊

    (重慶市酉陽縣人民法院,重慶400044)

    司法解決群體性行政爭議案件:困境與出路

    張興宇,陶世俊

    (重慶市酉陽縣人民法院,重慶400044)

    隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,由農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷、企業(yè)改制、勞動和社會保障、資源環(huán)保等社會熱點(diǎn)問題引發(fā)的群體性行政爭議案件日益增多。社會主義法治國家要求司法是解決糾紛的最終有效手段,因此,有必要以此為視角對人民法院妥善解決群體性行政爭議案件展開探討。

    群體性;行政爭議;司法處理

    一、問題提出:群體性行政爭議案件之特點(diǎn)分析

    如何準(zhǔn)確界定群體性行政爭議案件是研究該問題的邏輯起點(diǎn),而界定的關(guān)鍵在于如何理解“群體性”和“行政爭議”。我們應(yīng)首先劃定行政行為的范圍。根據(jù)公共行政理論,這里的“行政行為”不僅包括國家行政行為,而且包括社會行政行為;不僅包括具體行政行為,而且包括抽象行政行為;不僅包括內(nèi)部行政行為,而且包括外部行政行為;不僅包括行政法律行為,而且包括行政事實(shí)行為;不僅包括羈束行政行為,而且包括裁量行政行為;不僅包括強(qiáng)制性行政行為,而且包括非強(qiáng)制性行政行為等[1]。與公共行政理論相適應(yīng),行政主體也將多元化,除了現(xiàn)行的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織外,還將包括行使公權(quán)力的非政府組織[2]?!叭后w性”外在的表征是人數(shù)眾多,即特定群體或不特定的多數(shù)人聚合在一起,內(nèi)在的本質(zhì)是這些人有著共同的利益訴求。相對于一般行政爭議案件而言,群體性行政爭議案件具有以下特點(diǎn)。

    (一)原告數(shù)量的群體性。在群體性行政爭議案件中,原告數(shù)量是數(shù)十名甚至成百上千名。而且,原告方數(shù)量還處于一個不穩(wěn)定的狀態(tài),隨著案件的進(jìn)展,很有可能會有新的原告(或者以第三人身份)參與到行政訴訟中。

    (二)訴訟利益的復(fù)雜性。訴訟利益的復(fù)雜性體現(xiàn)在以下三個方面:一是訴訟利益大多涉及利益的正當(dāng)性而非利益的合法性,而如何平衡訴訟利益的合法性與合理性是一個永恒的難題。二是原告訴訟利益之間存在差異性。盡管原告的訴訟利益具有共同性,都指向相同的行政行為,但由于原告?zhèn)€體之間存在差異,每個人的實(shí)際情況不同。三是訴訟利益之間的關(guān)聯(lián)性。每個群體性行政爭議案件并不是一個孤立的個案,對該案件的處理將影響是否會引發(fā)更多潛在的利害關(guān)系人參與到訴訟中來,影響是否會導(dǎo)致以往類似案件的當(dāng)事人提起再審甚至集體上訪,影響到以后類似案件的該如何處理等等。

    (三)審查內(nèi)容有很強(qiáng)的政策性。在群體性行政爭議案件中,原被告雙方爭執(zhí)的焦點(diǎn)往往不在于行政行為的合法性,而在于行政行為的合理性。引發(fā)行政行為合理性爭議的主要原因是行政機(jī)關(guān)作出行政行為依據(jù)的政策的不合理、不連貫、前后不一致等,而依據(jù)我國行政訴訟受案范圍,法院無權(quán)、更不便審查政策內(nèi)容。

    (四)原被告之間具有強(qiáng)對抗性。與一般行政爭議案件相比,群體性行政爭議案件中原被告之間的對抗性非常強(qiáng)。首先,對抗的強(qiáng)度大,原告人數(shù)眾多,其聚集的整體利益并不是單個利益的簡單疊加。其次,對抗的形式多,有集體上訪、靜坐、圍堵或沖擊國家機(jī)關(guān)等表現(xiàn)形式。再次,對抗的時間長,對抗最早可能發(fā)端于作出行政行為的過程中,再延伸到訴訟前的解決階段,甚至伸展到行政訴訟的受理、審理乃至裁決后的執(zhí)行階段。

    (五)社會影響的廣泛性。由于群體性行政爭議大多屬于當(dāng)前社會熱點(diǎn)問題,涉及眾多群眾的切身利益,而且當(dāng)事人往往采取非正常形式如集體靜坐、下跪、圍堵黨政機(jī)關(guān)等引起新聞網(wǎng)絡(luò)媒體的普遍關(guān)注,他們利用社會同情弱者的心態(tài),營造有利于自身利益的社會輿論氛圍,從而造就廣泛的社會影響。

    二、制度困境:當(dāng)前我國司法解決群體性行政爭議案件法律分析

    具體而言,當(dāng)前我國司法解決群體性行政爭議案件主要存在以下幾個方面的問題。

    (一)受案范圍太窄

    就現(xiàn)行的法律規(guī)定而言,我國行政訴訟受案范圍太窄,如農(nóng)村土地征收的賠償數(shù)額或安置補(bǔ)償政策、城市房屋拆遷的賠償范圍及其標(biāo)準(zhǔn)、國有企業(yè)的合并、分立與破產(chǎn)、行政環(huán)境公益案件等都不屬于行政訴訟的受案范圍,而且作為其依據(jù)或源頭的規(guī)范性文件、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)等也被排除在行政訴訟受案范圍以外。

    (二)審理程序單一

    群體性行政爭議案件是誘發(fā)群體性事件的特殊行政爭議案件。與此相適應(yīng),也應(yīng)當(dāng)有與之相配套的審理程序。行政訴訟只有一般審理程序,既沒有民事訴訟和刑事訴訟都有的簡易程序,也沒有民事訴訟所有的特殊程序。復(fù)雜的群體性行政爭議案件,欠缺相對應(yīng)的審理程序。

    (三)審查內(nèi)容有限

    根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定,在行政訴訟中,人民法院只能審查具體行政行為的合法性。眾所周知,我國立法遵循的指導(dǎo)思想是“立法宜粗不宜細(xì)”,法律的幅度空間一般較大,再加上現(xiàn)有的違憲審查制度或司法審查制度無法有效解決法律之間的打架現(xiàn)象[3]。因此,當(dāng)人民法院面臨由于法律或政策本身原因?qū)е碌娜后w性行政爭議案件時,就往往無能為力。

    (四)解決爭議的手段柔性不足

    人民法院除可對行政賠償訴訟進(jìn)行調(diào)解外,不能對行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解,這就意味著,群體性行政爭議案件不能進(jìn)行調(diào)解,而只能采取裁判、協(xié)調(diào)、和解等手段。調(diào)解具有類似裁判的法律效力,但現(xiàn)行行政訴訟中并沒有其生存的空間。由此可見,現(xiàn)行的處理手段要么剛性有余,柔性不足;要么柔性有余,效力不高。

    (五)行政補(bǔ)償缺失

    大部分的群體性行政爭議案件都會涉及行政補(bǔ)償問題,而現(xiàn)行的國家賠償法卻只有行政賠償和司法賠償,公民對于合法行政行為造成損害的事實(shí)不能通過訴訟途徑解決,而只能尋求其他非訴途徑。就行政補(bǔ)償?shù)姆秶?因財(cái)產(chǎn)權(quán)限制、公權(quán)力附隨效果、公務(wù)協(xié)助、見義勇為等原因而遭受的損害還不屬于行政補(bǔ)償?shù)姆秶?就行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言,我國采取的是適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),沒能完全補(bǔ)償公民受損的利益。行政補(bǔ)償程序、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等方面的缺失,直接制約著人民法院在群體性行政爭議案件中的作用空間。

    三、制度出路:司法解決群體性行政爭議案件現(xiàn)實(shí)選擇

    針對群體性行政爭議案件的特點(diǎn)和司法解決中存在的問題,筆者認(rèn)為應(yīng)從以下八個方面進(jìn)行全方位的改善。

    (一)確立解決的基本原則

    1.平等對待公共利益與個人利益的原則。人民法院處理群體性行政爭議案件時,要處理好國家利益、公共利益和個人利益的關(guān)系,處理結(jié)果要能體現(xiàn)個人所獲的救濟(jì)與受損的利益大致相當(dāng)?shù)?個人所獲的救濟(jì)既應(yīng)包括直接損失,也應(yīng)包括間接損失;既應(yīng)包括因所有權(quán)喪失造成的損失,也應(yīng)包括因物權(quán)限制造成的損失;既應(yīng)包括物質(zhì)損失,也應(yīng)包括精神損失。

    2.柔性手段優(yōu)先、剛性手段其次的原則。人民法院處理群體性行政爭議案件時,面臨著多種手段的選擇,既有柔性手段,如協(xié)調(diào)、訴訟和解等,也有剛性手段,如裁定、判決等;既可以走正常的訴訟程序,也可以走訴訟外的和解程序。為服務(wù)于“保增長、保民生、保穩(wěn)定”的大局,人民法院應(yīng)優(yōu)先采用柔性手段處理群體性行政爭議案件,只有在柔性手段無效或者行不通的前提下,才可以采取剛性手段。

    3.法律效果與社會效果統(tǒng)一的原則。人民法院處理群體性行政爭議案件時,要處理好法律與政策的關(guān)系,集中體現(xiàn)在對行政規(guī)范性文件的態(tài)度上。對于法律已經(jīng)作出明文規(guī)定的情況,人民法院應(yīng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定處理,而不論政策是否與法律的明文規(guī)定相一致;對于法律沒有作出明文規(guī)定的情況,人民法院應(yīng)尊重政策的規(guī)定,不宜對政策的好壞予以評價(jià);人民法院在行使司法裁量權(quán)的空間范圍內(nèi),應(yīng)盡可能作出維護(hù)政策的裁決。

    (二)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍

    我國現(xiàn)行《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》只規(guī)定了八種可訴行政行為及九種不可訴行政行為,受案范圍過窄?,F(xiàn)《行政訴訟法》的修改已列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃,我們應(yīng)抓住這次機(jī)遇,盡量擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。就群體性行政爭議案件而言,現(xiàn)在已基本達(dá)成共識的是將違法的行政規(guī)范性文件(俗稱“紅頭文件”)、行政公益訴訟、侵犯公民勞動權(quán)、社會保障權(quán)的行政行為納入到行政訴訟受案范圍中。筆者認(rèn)為,行政訴訟需要特別增加的有三類行政行為:

    1.明確違法的行政強(qiáng)制執(zhí)行。因?yàn)椤缎姓?qiáng)制法》草案將行政強(qiáng)制分為行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行,而《行政訴訟法》和《國家賠償法》只規(guī)定對違法的行政強(qiáng)制措施提起行政訴訟或行政賠償,沒有規(guī)定能否對違法的行政強(qiáng)制執(zhí)行提起訴訟?,F(xiàn)實(shí)中有些群體性行政爭議的發(fā)生是因違法的行政強(qiáng)制執(zhí)行所引起,如暴力拆遷引發(fā)的群體性事件并不罕見,明確規(guī)定相對人能對違法的行政強(qiáng)制執(zhí)行提起行政訴訟確屬必要。

    2.違法的行政規(guī)劃?,F(xiàn)實(shí)中,農(nóng)村土地征用、城市房屋拆遷等群體性行政爭議案件中爭執(zhí)的源頭在于行政規(guī)劃是否合法、科學(xué),換言之,如果人民法院不能審查行政規(guī)劃的合法性,就無法從根本上解決這類案件。因此,從平衡公民救濟(jì)權(quán)、政府行政權(quán)、法院司法權(quán)的角度出發(fā),應(yīng)賦予人民法院受理重大且明顯違法的行政規(guī)劃的權(quán)力。

    3.違法的黨委和政府聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件。當(dāng)黨委和政府聯(lián)合發(fā)布違法的規(guī)范性文件作為具體行政行為的依據(jù)時,其造成的危害不亞于違法的行政規(guī)范性文件造成的危害,因此,《行政訴訟法》修改過程中也應(yīng)將其一并納入受案范圍,接受人民法院的合法性審查。

    (三)建立多樣化的審理程序

    1.實(shí)行大合議庭制度。根據(jù)群體性行政爭議案件的重大、復(fù)雜程度,審判人員的數(shù)量可以突破現(xiàn)有的上限(七人)。借鑒英美法系國家陪審團(tuán)制度的做法,結(jié)合我國的具體實(shí)際情況,大合議庭制度的初步構(gòu)想是:審判人員的上限是十五人,主要由審判委員會成員和人民陪審員組成,其中審判長由人民法院院長或行政審判庭庭長擔(dān)任,人民陪審員由原告推薦產(chǎn)生或者由具有社會影響力的專家、學(xué)者擔(dān)任。這一方面能做到審判委員會對重大、復(fù)雜案件的親審親判,減少公眾對審判委員會提出“審者不判、判者不審”的質(zhì)疑,另一方面也能增強(qiáng)行政審判的公信度,提高原告對審判結(jié)果的可接受性。

    2.實(shí)行特殊的審理期限制度。根據(jù)《行政訴訟法》第57條的規(guī)定,行政案件的審理期限一般是三個月,有特殊情況需要延長的,由高級人民法院批準(zhǔn),這種設(shè)計(jì)已不能適應(yīng)紛繁復(fù)雜的群體性行政爭議案件。筆者建議,對于案情簡單、爭執(zhí)焦點(diǎn)明確的案件應(yīng)在一個月內(nèi)審理完畢,以避免事態(tài)進(jìn)一步惡化;同樣,對于案情重大、復(fù)雜、爭執(zhí)焦點(diǎn)較多的案件應(yīng)以一般期限(三個月)為限,最好不納入延長期限范疇,以此平抑原告方的矛盾心態(tài),避免沖突的激化,人民法院對此也可以開辟快捷通道優(yōu)先處理。

    3.建立健全多元化的審理手段。如前所述,現(xiàn)有的裁定、判決、協(xié)調(diào)、和解等手段無法完全適應(yīng)處理群體性行政爭議案件的需要,應(yīng)允許人民法院采取調(diào)解手段處理這類案件[4]。

    (四)確立適當(dāng)?shù)暮侠硇詫彶闃?biāo)準(zhǔn)

    人民法院要妥善處理群體性行政爭議案件,應(yīng)有能對行政行為的合理性進(jìn)行適當(dāng)審查的權(quán)力。在案件范圍方面,合理性審查不能僅局限于行政處罰,而應(yīng)擴(kuò)大到一切行政行為。在具體內(nèi)容方面,合理性審查不僅限于行政行為的法律依據(jù)方面,也應(yīng)包括行政行為的事實(shí)根據(jù)方面。將比例原則作為合理性的具體判斷標(biāo)準(zhǔn),即行政手段和行政目標(biāo)之間具有妥當(dāng)性(妥當(dāng)性原則)、行政機(jī)關(guān)所選擇的行政手段為眾多手段中侵犯公民權(quán)益最小的手段(必要性原則)、所保護(hù)的公共利益要大于所損害的私人利益(均衡性原則)。根據(jù)案件的性質(zhì)和重大、復(fù)雜程度采取不同的審查標(biāo)準(zhǔn),一般而言,對相對人權(quán)益造成重大影響的群體性行政爭議案件采取嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)(符合理性的判斷標(biāo)準(zhǔn)),對相對人權(quán)益造成一般影響的群體性行政爭議案件采取寬松的審查標(biāo)準(zhǔn)(顯失公正的判斷標(biāo)準(zhǔn))。

    (五)建立行政補(bǔ)償制度

    按照“司法國”的要求,我國行政補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展趨勢是建立行政補(bǔ)償訴訟制度。就群體性行政爭議案件而言,在建立行政補(bǔ)償制度的過程中,特別需要注意兩個問題:一是行政補(bǔ)償?shù)姆秶?要將相對人因行政指導(dǎo)、財(cái)產(chǎn)權(quán)限制和公權(quán)力附隨效果等遭受的損害納入到行政補(bǔ)償?shù)姆秶?二是行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),應(yīng)轉(zhuǎn)變“重公共利益輕私人利益”的傳統(tǒng)觀念,確立“完全”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),使相對人獲得的補(bǔ)償與所受到的損失相一致。

    (六)樹立法院判決的權(quán)威

    從現(xiàn)實(shí)角度考慮,樹立法院判決的權(quán)威從根本上取決于審判是否獨(dú)立,取決于人民法院是否實(shí)際享有應(yīng)有的法律地位,但要做到司法獨(dú)立和使人民法院回歸到應(yīng)有憲政地位將是一個非常漫長的過程?,F(xiàn)階段比較成熟、可行的做法是設(shè)立“藐視法庭罪”,一方面可以化解行政訴訟執(zhí)行難的問題,維護(hù)判決的權(quán)威;另一方面也可以維持群體性行政爭議案件的庭審秩序,便于行政訴訟順利進(jìn)行,從而達(dá)到化解糾紛的目的。

    (七)完善配套制度

    妥善處理群體性行政爭議案件是一個系統(tǒng)的工程,僅僅完善司法途徑是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。概括而言,還要完善違憲審查制度(司法審查制度),提高立法技術(shù),減少法律依據(jù)合法不合理的現(xiàn)象發(fā)生;要做到行政規(guī)劃和行政指導(dǎo)的法制化,保障行政決策的科學(xué)化;要從立法、行政、司法、社會等各方面統(tǒng)制行政裁量權(quán),杜絕行政裁量權(quán)的濫用;要健全法院與黨委、政府、新聞媒體的協(xié)調(diào)機(jī)制,妥善處理群體性行政爭議案件;要準(zhǔn)確界定信訪制度的地位,銜接好行政信訪與行政訴訟的關(guān)系;等等。

    [1]石佑啟.論公共行政變革與行政行為理論的完善[J].中國法學(xué),2005,(2).

    [2]石佑啟.論公共行政之發(fā)展與行政主體多元化[J].法學(xué)評論,2003,(4).

    [3]王克穩(wěn).論我國違憲審查制度建立的主要法律障礙[J].現(xiàn)代法學(xué),2000,(2).

    [4]陳立風(fēng).在我國行政訴訟中建立調(diào)解制度的實(shí)踐需要及理論可行性分析[J].法學(xué)雜志,2007,(3).

    Judicial Settlement of Adm in istrative-disputing Cases of Group:D ilemma and Solution

    ZHANG Xing-yu,TAO Shi-jun

    W ith the rapid developmentof social economy,the casesof group administrative disputes collected by the rural land,urban housing demolition,enterprise restructuring,labor and social security,resources,environmental protection and other social hot spots are increasing.Justice,which a socialist country ruled by law,is the effective means of the ultimate of dispute resolution.This article researches on the Peopleπs Court resolve properly the administrative-disputing cases of group.

    group;administrative disputes;judicial trea tment

    DF31

    A

    1008-7966(2010)11-0022-03

    2010-09-20

    張興宇(1965-),男,重慶酉陽人,法官,從事民法研究;陶世俊(1986-),男,重慶黔江人,法官,從事行政法研究。

    [責(zé)任編輯:李 瑩]

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