美國土地管理制度考察與借鑒

李 明

(1.武漢理工大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院，武漢430070;2.廣州市外事辦公室，廣州510030)

隨著生產(chǎn)要素的集聚與城市的不斷擴(kuò)張，我國現(xiàn)行土地管理制度尤其是土地征收中存在的諸多缺陷日漸凸顯，譬如，征地過程中如何準(zhǔn)確把握公共利益，嚴(yán)格界定征地的范圍，如何完善征地程序，提高征地的透明度等問題均有待完善。種種問題究其根源，既源于制度的不足，又源于實(shí)踐操作上的不規(guī)范和程序正義的缺乏。筆者在工作培訓(xùn)之際，對美國土地管理制度進(jìn)行了考察，發(fā)現(xiàn)有一些經(jīng)驗(yàn)和做法，尤其是征地程序上的設(shè)計(jì)頗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

1 美國土地管理制度簡介

美國土地管理制度植根于完善的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，得益于完備的法律體系支撐，土地管理起步較早、管理水平較高。

1.1 公私兼有的多元化土地所有制

美國是一個(gè)以土地私有制為主體的國家，在全美936.48萬km2的國土面積中，私人所有的土地占51%，聯(lián)邦及州政府所有的土地占47%，印第安人保留地占2%。聯(lián)邦政府、州、縣、市政府各自擁有自己的土地，在土地的所有權(quán)、使用權(quán)和受益權(quán)上各自獨(dú)立，不存在任意占用或平調(diào)，確實(shí)需要，也要依法通過買賣、租賃等有償方式取得。在聯(lián)邦政府擁有的308.4萬km2的土地中，也存在多元化的所有形式，即國家土地管理局控制60%，國家森林局控制24%，國防部、墾荒局、國家公園局、水電資源局等部門控制剩下的16%。

1.2 集中、垂直的土地管理體制

美國對土地等資源實(shí)行的是集中、統(tǒng)一、綜合管理。法律明確規(guī)定了聯(lián)邦、州、縣、市在土地管理方面的各自范圍和職責(zé)，非常明確具體，條與塊、聯(lián)邦與地方各司其職，互不扯皮、交叉，管理非常到位。但地方政府無專門的土地管理機(jī)構(gòu)，在聯(lián)邦政府中，由美國國家土地管理局(Bureau of Land Management，BLM)負(fù)責(zé)土地管理。該局隸屬內(nèi)務(wù)部，現(xiàn)有雇員1200人(全部為公務(wù)員序列)，在全國各地設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，共有(包含聯(lián)邦、州、縣、市四級在內(nèi))13個(gè)區(qū)域性辦公室、58個(gè)地區(qū)性辦公室、143個(gè)資源區(qū)辦公室，它直接管理著占美國土地面積1/8的聯(lián)邦土地(約262百萬英畝)和全國的森林、河流、沼澤、珍稀動物、自然保護(hù)區(qū)以及地表以下所有的礦產(chǎn)資源、水資源。

1.3 形散而神不散的土地利用規(guī)劃體系

與我國自上而下的政府管理模式不同，美國各級政府實(shí)行的是自下而上的自治體制。在憲法的范圍內(nèi)，選民擁有極大的自主權(quán)。就拿土地利用規(guī)劃體系來說，美國的土地利用規(guī)劃都是自下而上、在公眾參與下完成的，公民有權(quán)決定是否編制土地利用規(guī)劃，規(guī)劃編制從基層的社區(qū)、市做起，主要通過公告、召開聽證會等形式，讓專家學(xué)者、社區(qū)民眾提意見，逐級向上歸并，一般只到縣級。所以嚴(yán)格說來，美國沒有制定統(tǒng)一的全國土地利用總體規(guī)劃，各州一般也沒有具體詳細(xì)的土地利用規(guī)劃。聯(lián)邦政府主要通過制定相關(guān)的法律法規(guī)、政策來約束引導(dǎo)、影響地方的土地利用及規(guī)劃管理。各州、縣、市、鄉(xiāng)有關(guān)土地利用規(guī)劃方面的內(nèi)容常包含、融匯在各地制定的交通、海洋污染資源保護(hù)等規(guī)劃及土地利用方針或規(guī)劃政策之中，可以說是形散而神不散。

1.4 分類實(shí)施用途管制的農(nóng)地保護(hù)制度

美國雖然地多人少，但仍在十分注重農(nóng)地保護(hù)。美國的農(nóng)地保護(hù)始于20世紀(jì)30年代，1981年美國政府制定了《農(nóng)地保護(hù)政策法》，并據(jù)此將全國的農(nóng)地劃分為四大類，實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。同時(shí)，劃定農(nóng)地保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。美國已將99%的農(nóng)牧場納入保護(hù)區(qū)范圍。政府還采取實(shí)行復(fù)墾保證制度、通過購買農(nóng)地開發(fā)權(quán)保護(hù)耕地，成立“國家土地復(fù)墾研究中心”，國會每年撥付數(shù)百萬美元作為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，組織多學(xué)科專家攻關(guān)等辦法，從而保證了其農(nóng)業(yè)大國的地位。

1.5 依法、自由、開放的地產(chǎn)交易市場

土地在美國，既是資源，也是商品，所有的土地都實(shí)行有償使用，地產(chǎn)市場十分發(fā)達(dá)，市場發(fā)育十分成熟。土地?zé)o論公私，在交易中地位、利益平等。私有土地之間買賣完全是私人之間的事，手續(xù)十分簡單，只要符合國家法規(guī)，遵循公平、公開、公正的市場規(guī)則，在雙方自愿簽訂協(xié)議之后，只需向政府繳足規(guī)定的稅金，進(jìn)行注冊登記即可。政府可以向民間征購?fù)恋兀毥?jīng)規(guī)劃許可且出于公眾利益，須進(jìn)行地價(jià)評估。土地資源通過市場實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，地產(chǎn)價(jià)值得以顯化，公私利益得到兼顧。

1.6 獨(dú)立公正的爭議裁決程序

美國從聯(lián)邦政府到州、縣、市，自上而下都有配套健全的土地管理法律法規(guī)，土地資源的保護(hù)、開發(fā)利用及地產(chǎn)管理均有法可依、依法辦事。土地權(quán)屬糾紛、征地爭議等由一律法院解決，政府不擔(dān)任調(diào)解仲裁角色。

我國實(shí)行的是土地的社會主義公有制，土地管理制度與美國相比，有自身的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)。中美兩國雖然國情不同，但是，美國作為一個(gè)具有豐富的市場經(jīng)濟(jì)法制經(jīng)驗(yàn)的國家，在土地管理方面形成的一些法律規(guī)范、原則和慣例，是人類文明的優(yōu)秀成果，對于我們這樣一個(gè)正邁向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的國家，有重要的參考價(jià)值。以美國土地征收制度為例，其中不乏縝密的程序設(shè)計(jì)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

2 美國征地制度介紹

土地征收(eminent domain或 condemnation)在美國被稱為“最高土地權(quán)的行使”。土地征收權(quán)分聯(lián)邦、州、縣三級。美國聯(lián)邦憲法第五條修正案規(guī)定:“Nor shall private property be taken for publicuse，without just compensation”譯即“非依正當(dāng)程序，不得剝奪任何人的生命，自由或財(cái)產(chǎn);非有合理補(bǔ)償，不得征收私有財(cái)產(chǎn)供公共使用。”，明確規(guī)定了有償征收的3個(gè)要件:公共使用(Public use)、公平補(bǔ)償(Just compensation);正當(dāng)?shù)姆沙绦?Due process of law)。

2.1 征收要件之一:公共使用

公共使用是指排除政府利用權(quán)力損害某人利益使另一個(gè)人獲利。在美國聯(lián)邦政府一級，公共使用并未列舉在有關(guān)征收法律的單獨(dú)章節(jié)，聯(lián)邦政府每次為了公共用途征收私人土地時(shí)，國會就通過一項(xiàng)法律闡明征收的確切用途。譬如，為了建立埃弗格來茲國家公園，國會就曾通過一項(xiàng)法令規(guī)定:為了保護(hù)埃弗格來茲，可以征收此地(在法律規(guī)定的范圍內(nèi))。在州政府一級，土地征收的公共用途則由立法機(jī)關(guān)將其列于法典，如美國蒙大拿州，財(cái)產(chǎn)征收的公共用途由立法機(jī)關(guān)將其列于《蒙大拿州法典注解》第70編第30章中。同時(shí)，美國實(shí)行土地征收司法審查制度，允許私人質(zhì)疑“公共利益”的合法性，一般由大量的判例來規(guī)定。例如美國最高法院曾判決哥倫比亞特區(qū)政府可以將征收的土地轉(zhuǎn)讓給私人開發(fā)商因?yàn)樗饺碎_發(fā)商的計(jì)劃可以清潔城市，讓城市更加迷人，因此也是屬于“公共目的”(1954年美國案例匯編第348卷，玻曼對帕克案。)盡管隨著公共需要的不斷拓展，法院為了使政府免于受制于為了公共使用才可以行使征收權(quán)而不得不對“public use”作擴(kuò)展解釋，將“public use”解釋為“public interest”(公共利益)、“public purpose”(公共目的)、“pubic need”(公共需要)、“public welfare”(公共福祉)。但是，這一系列的擴(kuò)展解釋都沒有離開“公共利益”這一財(cái)產(chǎn)征收的基本目的。

2.2 征收要件之二:公平補(bǔ)償

在美國征收補(bǔ)償?shù)姆秶?土地所有者的財(cái)產(chǎn)損失以及因征收而導(dǎo)致的鄰近土地經(jīng)營者的損失。土地所有者的財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為，財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和該財(cái)產(chǎn)未來盈利的折扣價(jià)格。公平補(bǔ)償主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面:

1)主體的公平，即有權(quán)得到補(bǔ)償?shù)牟粌H僅包括財(cái)產(chǎn)的所有人，還應(yīng)當(dāng)包括財(cái)產(chǎn)相關(guān)的收益人，如房地產(chǎn)的承租人。

2)客體的公平，即取得補(bǔ)償?shù)膶ο蟛粌H僅包括房地產(chǎn)本身，還應(yīng)當(dāng)包括房地產(chǎn)的附加物，以及與該房地產(chǎn)商業(yè)信譽(yù)有關(guān)的無形資產(chǎn)(Goodwill)。

3)估價(jià)的公平，即法律要求補(bǔ)償?shù)膬r(jià)金應(yīng)當(dāng)以“公平的市場價(jià)值(fair market value)”為依據(jù)。在美國，土地完全商品化，在美國征購或強(qiáng)制性征收土地，實(shí)際上是買地，表現(xiàn)為一種市場行為。公平的市場價(jià)值包括，包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來盈利的折扣價(jià)格。公平的市場價(jià)值的確定，目前最有效的方式是:雙方分別聘請的獨(dú)立的資產(chǎn)評估師提出評估報(bào)告。如果各自的評估報(bào)告結(jié)論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團(tuán)裁定。

此外，還對土地被征收者還給予一定的稅收優(yōu)惠，而出售土地者會被課以高額的稅收，所以，愿意土地被征收的人比打算在市場上出售土地的人多。

2.3 征收要件之三:正當(dāng)?shù)姆沙绦?/h3>

在美國征收土地必須按照憲法要求遵循正當(dāng)?shù)姆沙绦?。由于美國?shí)行的是自治體制，征地程序具體實(shí)施程序各州不盡相同。以馬里蘭州(Maryland)交通局高速公路征地程序(和馬里蘭州蒙哥馬利郡(Montgomery)郡交通局征地程序聽證程序)為例，通常包括如下步驟:

美國的征地可以包括以下幾個(gè)階段:預(yù)備階段、法院審理階段、聽證裁判階段、提請上訴階段和最終裁定階段。

1)預(yù)先通告。

2)政府方對征收財(cái)產(chǎn)進(jìn)行評估。

3)向被征收方送交評估報(bào)告并提出補(bǔ)償價(jià)金的初次要約;被征收方可以提出反要約(counter－offer)。

4)召開公開的聽證會(Public hearing)說明征收行為的必要性和合理性;如果被征收方對政府的征收本身提出質(zhì)疑，可以提出司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收行為。

5)如果政府和被征收方在補(bǔ)償數(shù)額上無法達(dá)成協(xié)議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預(yù)先向法庭支付一筆適當(dāng)數(shù)額的補(bǔ)償金作為定金，并請求法庭在最終判決前提前取得被征收財(cái)產(chǎn)。

6)法庭要求雙方分別聘請的獨(dú)立資產(chǎn)評估師提出評估報(bào)告并在法庭當(dāng)庭交換。

7)雙方最后一次進(jìn)行補(bǔ)償價(jià)金的平等協(xié)商，為和解爭取最后的努力。

8)如果雙方不能達(dá)成一致，將由普通公民組成的民事陪審團(tuán)來確定“合理的補(bǔ)償”價(jià)金數(shù)額。

9)判決生效后，政府在30 d內(nèi)支付補(bǔ)償價(jià)金并取得被征收的財(cái)產(chǎn)。

3 啟發(fā)和建議

上述可見，美國的征地制度集中體現(xiàn)了4個(gè)特點(diǎn):①嚴(yán)格的征地目的審查程序;②市場化的補(bǔ)償測算辦法;③全程信息公開的公告、聽證制度;④公平有效的爭議裁決程序。這些嚴(yán)密的程序設(shè)計(jì)，是政府行使征地權(quán)過程中所必須經(jīng)過的步驟、應(yīng)當(dāng)采取的方式、不可缺少的過程，筆者認(rèn)為也正是我們需要學(xué)習(xí)和借鑒的:

3.1 增加對公共利益的公示和審查

我國現(xiàn)行法律對在實(shí)體上“公共利益”的概念缺乏明確的界定。美國等多元土地所有制國家，則通過相關(guān)法律嚴(yán)格限定了土地征收的范圍，以防止公權(quán)力的濫用，保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。但這里暗含著一個(gè)前提，就是存在一個(gè)完全的土地市場(perfect markets)，并且，國家并不完全壟斷土地一級市場。而我國現(xiàn)階段的土地市場是一個(gè)不完全市場(imperfect markets)，土地的一級市場完全由國家壟斷，土地的二級市場也是一個(gè)不完全競爭市場。這樣就使得國家控制了土地市場的源頭，決定著非農(nóng)用地的初始供應(yīng)總量。這種壟斷有其弊端，但在我國土地市場發(fā)育尚不完善的現(xiàn)階段，為控制增量土地，盤活存量土地，提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃等方面仍然發(fā)揮著積極的、重要的作用。因此，在今后一段時(shí)間內(nèi)，我國將仍然繼續(xù)這種壟斷型的土地市場。于是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，便使得一些非公共利益性的，又是正當(dāng)需要的土地也只有通過國家這個(gè)源頭借土地征收的辦法來實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，我國現(xiàn)行法律在程序上缺乏對公共目的論證的設(shè)計(jì)，對征收目的的審查只設(shè)定在行政審批程序中，這種審查由于缺乏公開的調(diào)查程序而存在很大的局限性，這樣一來便容易造成經(jīng)營性用地“搭便車”低價(jià)征收農(nóng)村集體所有土地。

為了避免“公共利益”這種寬泛的、模糊的界定，又鑒于我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速，不可避免要占用土地的現(xiàn)實(shí)，實(shí)際操作中，現(xiàn)階段可以考慮將國土資源部公布的《劃撥用地目錄》進(jìn)行細(xì)化，確定公益性項(xiàng)目的范圍，并向社會公布，在申請人申請之后，正式征收之前，由征收執(zhí)行人對將要舉辦的事業(yè)是否符合公共利益目等情況進(jìn)行公示，并允許被征收人乃至社會公眾提出異議。長遠(yuǎn)來看，公共利益的界定宜參照國外用列舉加概括的辦法嚴(yán)格限定，有必要從立法甚至憲法的修訂上予以明確。在程序的設(shè)定上，對公共利益的性質(zhì)，應(yīng)有嚴(yán)格的認(rèn)定程序，對于征地權(quán)的啟動，應(yīng)有嚴(yán)格的審查程序。

3.2 提高土地征收的透明度，確保被征地者的知情權(quán)

從總體上看，我國現(xiàn)行征地程序不盡完善，對被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)重視不夠。在征地過程中，農(nóng)村集體土地所有者、使用者(尤其是廣大農(nóng)民)，在征地過程中往往處于被動狀況。從土地征收的認(rèn)定，到補(bǔ)償費(fèi)的確定，往往都是由地方政府和用地單位說了算。因此，在征地行為決定之前和實(shí)施過程中，應(yīng)該提高土地征收的透明度，確保農(nóng)民的知情權(quán)，以保證征地工作透明公正地開展，促進(jìn)矛盾糾紛的有效化解。建議主要通過兩項(xiàng)措施予以改進(jìn):

3.2.1 改變法定的公告程序，確保被征地者的知情權(quán)

1)重視征地報(bào)批前的預(yù)公告程序。美國的征地工作很少留下后遺癥，原因是多方面的，其中重要的一點(diǎn)是征地過程透明度高，公告程序貫穿于整個(gè)征收過程，征地行為完全是在公開的狀態(tài)下依法進(jìn)行的，從決策到實(shí)施始終做到信息公開，讓經(jīng)濟(jì)活動的參與者有充分的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)。盡管我國出臺了《征用土地公告辦法》，但我國以立法的形式確定土地征收公告程序只作為附屬程序置于征地批準(zhǔn)之后，是事后公告，目的也只用于審批結(jié)果公示和權(quán)利人的權(quán)利登記，對征地的監(jiān)督作用非常有限。并且土地征收公告程序還存在許多漏洞:對于征地公告和征地補(bǔ)償公告的形式、公告發(fā)出之后，是否簽訂征地協(xié)議、公告所需費(fèi)用支付方式、公告補(bǔ)償和實(shí)際補(bǔ)償不一致如何解決，公告后當(dāng)事人不到指定地點(diǎn)登記怎么處理等等，都沒有明確規(guī)定?？傊鞯毓鎸Ρ徽鞯卣叩臋?quán)益保障的程序意義未在法律制度上彰顯出來。為了彌補(bǔ)現(xiàn)有公告程序的缺陷，可以參考美國的做法，在征地批準(zhǔn)之前通過修訂法律法規(guī)增加預(yù)公告程序，即政府計(jì)劃征收某塊土地后，即發(fā)布征地預(yù)公告(事先做好地面附著物清點(diǎn)和摸查登記工作)，并通知土地所有人和土地其他權(quán)利人，接受公眾監(jiān)督。具體操作可為:政府計(jì)劃實(shí)施征地后，即發(fā)布征地預(yù)公告，告知被征地集體和農(nóng)民，明確征地范圍和征地項(xiàng)目，凍結(jié)地上建筑和搶栽搶種植物，核算控制時(shí)點(diǎn)，同時(shí)開展征地補(bǔ)償初步調(diào)查登記，協(xié)商補(bǔ)償安置問題。如果因征地未予批準(zhǔn)或在一定時(shí)間內(nèi)未予批準(zhǔn)，給被征地單位造成損失的，由政府有關(guān)單位按實(shí)際損失給予補(bǔ)償。同時(shí)將現(xiàn)行征地審批后兩次公告合并為一次公告，在征地經(jīng)批準(zhǔn)后，在被征地單位所在地予以公布，公告期滿后即可實(shí)施補(bǔ)償安置工作。

2)建立征收土地公告信息可查詢制度。為了防止征地補(bǔ)償費(fèi)用的截留和挪用，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)征收土地公告工作，改革征收土地公告形式。傳統(tǒng)的征收土地公告形式存在檢查不便、容易破壞、存留時(shí)間短等問題。在今后工作中，要推廣使用網(wǎng)站、報(bào)紙、電視等現(xiàn)代公告載體，使征收土地公告的信息便于查詢和檢查，從制度上堵塞截留和挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用的漏洞。

3.2.2 完善聽證程序，保障被征地者充分的參與程度

聽證制度是溝通征地、被征地雙方情況、解決存在問題的有效途徑。因此，在征地過程中，應(yīng)推廣征地聽證制度。首先，應(yīng)建立起判斷征地是否符合“公共利益”的聽證制度，以便對法律所列舉事項(xiàng)外的土地征收是否屬于“公共利益”做出公共評價(jià)，防止“公共利益”被無限擴(kuò)大。其次，應(yīng)協(xié)調(diào)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》以及《村民委員會組織法》，以立法的形式建立農(nóng)民作為農(nóng)村集體及集體經(jīng)濟(jì)組織成員在土地征收、補(bǔ)償?shù)确矫娴拿裰鲄⑴c和決策機(jī)制，賦予其投票權(quán)和表決權(quán)，從制度上確保集體或集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，使他們真正參與土地流轉(zhuǎn)的全過程，切實(shí)維護(hù)自身的合法權(quán)益;確保土地征收過程的公開、公平和公正。值得一提的是，國土資源部頒布的《國土資源聽證規(guī)定》已于2004年5月正式實(shí)施，今后凡是征收農(nóng)民承包土地中涉及安置補(bǔ)償?shù)绒r(nóng)民切身利益的問題，農(nóng)民有權(quán)提出聽證，各地?cái)M訂或者修改基準(zhǔn)地價(jià)、擬定非農(nóng)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案等國土資源管理行為，必須組織聽證。但是根據(jù)這一規(guī)定，土地征收中的聽證程序不會自然開啟，需要農(nóng)民主動提起方能啟動。因此，為保障農(nóng)民聽證權(quán)利的有效行使，有關(guān)權(quán)力部門應(yīng)當(dāng)以明確的方式告知農(nóng)民，告知的內(nèi)容應(yīng)包括聽證權(quán)利的內(nèi)容、權(quán)利行使方式及期限等，給農(nóng)民聽證權(quán)的行使提供必要的程序保障。

3.3 建立征地糾紛的司法裁決機(jī)制

在法治社會中，司法是解決社會矛盾、尋求社會公平與正義的最有效的手段。但《土地管理法》及其實(shí)施細(xì)則均沒有條文規(guī)定個(gè)體土地使用者在對國家征收命令或賠償金額發(fā)生異議時(shí)提出申訴的權(quán)利。在我國目前的土地征收爭端解決機(jī)制中，缺少必要的司法機(jī)制，主要表現(xiàn)在2個(gè)方面:①排斥了法院對征收目的是否符合公共利益的審查權(quán)。②排斥了法院對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的裁判權(quán)。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。由此可見，政府的裁決為終局裁決。這種制度安排，排斥了司法機(jī)關(guān)在解決補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議中的作用，不利于對集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶利益的保護(hù)。因此，應(yīng)盡快探索建立和完善征地糾紛的司法裁決機(jī)制。今后可以考慮，對農(nóng)民集體土地所有者提出的征地目的不合法、程序不合法、補(bǔ)償不合理、安置不落實(shí)等問題，由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，盡可能地減少政府對征地糾紛的裁決的參與，運(yùn)用司法手段解決征地糾紛，對政府征地非法措施，被征地農(nóng)民集體和個(gè)人可以尋求司法救濟(jì)。

4 結(jié)束語

征地不僅是土地問題，還是經(jīng)濟(jì)問題，法律問題，社會問題，政治問題。在征地過程中，若能切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，將促進(jìn)矛盾糾紛的化解，為和諧社會的建設(shè)夯實(shí)根基。被征地農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)需要實(shí)體保障，更需要程序護(hù)駕。在土地征收的程序設(shè)計(jì)上中應(yīng)充分體現(xiàn)公開性、公正性和參與性現(xiàn)代行政程序的原則和要求，建立和完善公開、公正、高效的征地制度，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保障征地工作依法、健康地進(jìn)行。但是改革是一個(gè)系統(tǒng)的工程，征地程序改革需要在完善土地管理制度這個(gè)系統(tǒng)課題中整體設(shè)計(jì)，更需要在推進(jìn)依法治國等宏大命題中整體推進(jìn)，任重而道遠(yuǎn)。

[1]鹿心社.研究征地問題探索改革之路[M].北京:中國大地出版社，2002.

[2]李珍貴.美國土地征用制度[J].中國土地，2001(4):45－46.

[3]于廣思.構(gòu)建新型征地制度的思考[J].中國土地，2004(10):30－35.