關(guān)于“公共利益”的四個(gè)問題

○陳 建

關(guān)于“公共利益”的四個(gè)問題

○陳 建

關(guān)于“公共利益”的研究可以分為規(guī)范性研究和操作性研究兩種研究取向，操作性研究帶有更強(qiáng)的問題導(dǎo)向和實(shí)證取向。從操作性研究的角度而言，“公共利益”本質(zhì)上只是諸多利益形態(tài)中的一種，和私人利益相比并不具有天然和絕對的優(yōu)先性。建構(gòu)“公共利益”和私人利益之間的和諧均衡關(guān)系，要著力解決以下四個(gè)問題：一、誰來界定“公共利益”？二、界定“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？三，如果“公共利益”和私人利益出現(xiàn)沖突，如何對相關(guān)權(quán)益受損方進(jìn)行補(bǔ)償？四、如果以“公共利益”的名義謀取私益，如何進(jìn)行責(zé)任追究？

問題一：誰來界定“公共利益”？

2007年，在重慶釘子戶事件中，吳萍一家不拆遷的理由之一是說拆遷不涉及“公共利益”，中國政法大學(xué)終身教授江平在接受《東方早報(bào)》采訪時(shí)說：“他們說不是公共利益就不是公共利益了？”江平教授的言論提出了“公共利益”界定的一個(gè)重要問題，那就是誰在“公共利益”的界定上擁有話語權(quán)？在傳統(tǒng)政治理論和當(dāng)前實(shí)踐過程中，政府往往成為“公共利益”的單方界定者，因?yàn)檎枪姷奈腥?，其宗旨就是為了維護(hù)“公共利益”。對于“政府是公共利益的維護(hù)者和實(shí)現(xiàn)者”的觀點(diǎn)，公共選擇理論指出，政府部門及其官員同樣是理性經(jīng)濟(jì)人，存在著自身的利益訴求，這種利益訴求在缺乏必要監(jiān)督和遏制的情況下會成為“公共利益”和私人權(quán)益的侵害者，因此，如果帶著美好的政治夙愿，將界定“公共利益”的任務(wù)完全交由政府顯然是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

在誰有權(quán)界定公共利益的問題上，現(xiàn)代治理理論給了我們更多的啟示，“所謂‘治理’理論，就是對合作網(wǎng)絡(luò)的管理，它指的是為了實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門和公民個(gè)人）等眾多公共管理主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程?！痹凇肮怖妗钡慕缍▎栴}上，公眾尤其是利益相關(guān)方必須參與進(jìn)來，必須切實(shí)給予公眾以“知情權(quán)”、“參與權(quán)”和“話語權(quán)”，尤其是當(dāng)“公共利益”的實(shí)現(xiàn)要對私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收征用時(shí)，必須保障這種公眾的權(quán)利。

在立法中必須規(guī)定如果因?yàn)椤肮怖妗钡男枰獙λ饺素?cái)產(chǎn)進(jìn)行征收征用前必須進(jìn)行聽證，聽證會應(yīng)由政府、利益受損方代表、獨(dú)立的相關(guān)專家代表、新聞媒體等多方主體參加。在聽證過程中，誰負(fù)有舉證責(zé)任十分重要，合理的邏輯應(yīng)是政府主張對私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收征用是為了“公共利益”的需要，其應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，也就是說，如果政府沒有足夠的理由說明是為了“公共利益”，則不能界定為“公共利益”，個(gè)人無須為此進(jìn)行舉證。最后，若利益受損方對聽證結(jié)果不服，有權(quán)向決定征收征用政府的同級法院提起行政訴訟，司法機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，做出客觀公正的裁決。

問題二：界定“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？

界定“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)問題，實(shí)際上是如何從法律文本上對“公共利益”進(jìn)行界定的問題。目前，從世界范圍來看，關(guān)于“公共利益”界定的立法體例主要有三類：第一類是概括式。即在涉及征收、征用的有關(guān)法律中僅原則性規(guī)定具有“公共利益”目的方可征收、征用土地或公民的私有財(cái)產(chǎn)，但對哪些屬于公共利益未作明確界定，這類國家包括美國、法國、英國、加拿大、澳大利亞、荷蘭、菲律賓等。第二類是列舉式。即在法律中詳盡列舉哪些事項(xiàng)屬于“公共利益”范疇可行使征收、征用權(quán)，這類國家和地區(qū)主要有日本、韓國、印度、德國、波蘭、墨西哥、巴西、我國臺灣和香港等。該種方式又以列舉是否“窮盡”細(xì)分為兩類：一則為窮盡列舉式。典型代表為日本，在其土地征用法等有關(guān)法律中“窮盡”地列舉出所有可以征收土地的“公益事業(yè)”，共計(jì)35種。二則為列舉概括并用式，主要做法是在列舉的基礎(chǔ)上有兜底條款。典型代表為我國臺灣省，其在土地征用等有關(guān)法律中列舉出若干種可以征收土地的事項(xiàng)，但沒有“窮盡”，還規(guī)定了兜底條款。第三類是法律對“公共利益”沒有作明確界定，亦缺乏相應(yīng)的制度和措施來界定“公共利益”，這類國家主要有俄羅斯、烏茲別克斯坦，吉爾吉斯坦等。在這種情況下，是否屬于“公共利益”幾乎全由政府決定，政府決定權(quán)十分寬泛，毋庸諱言，從目前我國關(guān)于“公共利益”的規(guī)定看，大體上亦屬于該種情況。

我國可以在吸收國外在“公共利益”界定方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采取多種方式和途徑，盡可能地明確“公共利益”的范圍，這種努力雖然不可能完全解決“公共利益”界定問題，但可以使我們離“公共利益”的本來面目越來越近。在法律文本上界定公共利益，可以吸收融合概括式和列舉式界定模式的所有優(yōu)點(diǎn)，建構(gòu)“公共利益”界定的綜合模式——“概括+列舉+排除+兜底條款”模式，具體而言，“公共利益”界定的綜合模式包括以下內(nèi)容：首先，對“公共利益”的內(nèi)涵和外延進(jìn)行原則性的界定。給“公共利益”下一個(gè)簡要的定義。如規(guī)定“公共利益是指涉及國家安全和廣大社會公眾福祉的利益”。其次，盡可能全面地列舉出屬于“公共利益”范疇的事項(xiàng)。如規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，政府可以征收、征用單位和個(gè)人的不動產(chǎn)或動產(chǎn)，但應(yīng)以以下目的為限：(一)國防、軍事設(shè)施建設(shè)；(二)公共安全;(三)搶險(xiǎn)救災(zāi)及社會福利；(四)發(fā)展科技、教育、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；(五)公共衛(wèi)生；(六)能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);(七)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；(八)環(huán)境保護(hù)；(九)文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)……”。再次，設(shè)立排除條款，明確排除哪些事項(xiàng)不屬于“公共利益”的范圍。如規(guī)定“企業(yè)從事商業(yè)性開發(fā)，政府興建高爾夫球場……不屬于公共利益范疇”。最后，設(shè)立一項(xiàng)兜底性條款，從而保證現(xiàn)有立法中沒有列舉或難以列舉的其他應(yīng)當(dāng)屬于“公共利益”范疇的事項(xiàng)能夠得以實(shí)施。如規(guī)定“其他由政府興辦以公共福利為目的之事業(yè)屬于公共利益。”兜底性條款的設(shè)置，顯示了法律的靈活性，但同時(shí)也可能使得政府在“公共利益”的界定中擁有過多不當(dāng)?shù)摹白杂刹昧繖?quán)”，也就是說兜底性條款的設(shè)置是帶有風(fēng)險(xiǎn)性的，但基于我國的實(shí)際情況，設(shè)置兜底性條款較為可取，對于因此存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，可以通過嚴(yán)格的程序規(guī)定和相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制加以遏制。

問題三：如果“公共利益”和私人利益出現(xiàn)沖突，如何對相關(guān)權(quán)益受損方進(jìn)行補(bǔ)償？

在“公共利益”和私人利益出現(xiàn)沖突時(shí)，政府征收征用決定的順利實(shí)施在很大程度上取決于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對私人利益的補(bǔ)償必須是“公正”的，也就是說補(bǔ)償數(shù)額必須是被征收或征用財(cái)產(chǎn)的“公平市場價(jià)值”。當(dāng)然，“公平市場價(jià)值”究竟是什么——是征收前的市價(jià)還是征收后的預(yù)期市價(jià)，是征收者的收益還是被征收者的成本，如何在市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)確定市場價(jià)值等等，這本身是一個(gè)需要進(jìn)行深入討論的課題，但總體上而言，對私人利益的補(bǔ)償要堅(jiān)持“帕累托改進(jìn)原則”，這一原則是指在不減少一方的福利時(shí)，通過改變現(xiàn)有的資源配置而提高另一方的福利，換言之，不能將“公共利益”的實(shí)現(xiàn)建立在一小部分人權(quán)益的極大損失為代價(jià)的基礎(chǔ)上，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的具體確定方面，要從制度和程序兩個(gè)方面入手。

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制度設(shè)置方面，國內(nèi)外都有一些成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。比如在美國，“公平的市場價(jià)值”是相對客觀存在的，公民和政府對被征收財(cái)產(chǎn)的估值差不多，這是因?yàn)楣衩磕杲环慨a(chǎn)稅時(shí)（一般為房產(chǎn)價(jià)格的1%），可以收到政府的一封信，告訴他的房屋值多少錢。這樣，一旦被拆遷，補(bǔ)償方面糾紛就會比較少。在國內(nèi)，在全國各地也取得了一些較成功的經(jīng)驗(yàn)，例如上海市采取集體土地使用權(quán)合作的方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；江蘇省南京市在確定城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)征地安置保養(yǎng)費(fèi)測算標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，按照建設(shè)項(xiàng)目類型區(qū)分征地類型，確定了不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；浙江省溫州市、臺州市等地都在一定范圍內(nèi)確定綜合年產(chǎn)值，作為征地補(bǔ)償安置費(fèi)用測算的標(biāo)準(zhǔn)；浙江省嘉興市采用社會統(tǒng)籌保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)，比較成功地解決了被征地農(nóng)民的社會保障問題等等?？偠灾?，對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，各地可以根據(jù)自身情況制定有差異的補(bǔ)償方案，但應(yīng)該遵循一定的補(bǔ)償原則：在城市房屋拆遷方面，為了公平確定拆遷補(bǔ)償?shù)呢泿沤痤~，首先應(yīng)該采用市場定價(jià)方法。在同等地段購買具有相同功能（居住用房或商業(yè)用房）、面積和品質(zhì)的房地產(chǎn)所支付的合理價(jià)格就是拆遷補(bǔ)償金額，而在農(nóng)村土地征收方面，則必須考慮土地的長久收益以及農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)生活質(zhì)量以及將來的社會保障問題。

相對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容界定而言，如何確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)程序設(shè)置則更為重要。對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定程序，可以包括以下幾個(gè)步驟：第一步，自由協(xié)商。由主張拆遷的政府機(jī)關(guān)和相關(guān)權(quán)益受損方進(jìn)行平等協(xié)商，如果協(xié)商成功，在履行法定的手續(xù)后，就可以啟動征收征用流程。第二步，獨(dú)立的價(jià)格評估。倘若雙方無法確定都認(rèn)同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可引入價(jià)格評估程序，由獨(dú)立的價(jià)格評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)格評估，價(jià)格評估機(jī)構(gòu)必須具有法定資質(zhì)，并由做出征收征用決定的政府和被征收征用人共同指定。第三步，法院居中裁決。如果雙方仍不能形成一致意見，可由任何一方向法院提出訴訟請求，法院客觀公正地進(jìn)行裁決。第四步，向人民代表大會提出審查請求。人民代表大會是我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是“公共利益”的最終維護(hù)者，當(dāng)“公共利益”的實(shí)現(xiàn)出現(xiàn)困難或者公民認(rèn)為其合法的私有財(cái)產(chǎn)遇到不法侵害時(shí)，人民代表大會理應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有效力。國內(nèi)在談到“公共利益”界定問題時(shí)，有些學(xué)者主張“公共利益”由權(quán)力機(jī)關(guān)以“一事一議”方式界定，比如張千帆先生認(rèn)為；“民主制度和‘公共利益’的選擇有著本質(zhì)上的一致性，都是體現(xiàn)多數(shù)利益，因而用民主(代議)的方式界定‘公共利益’才可能具有最充分的正當(dāng)性。”筆者并不贊同“公共利益”由權(quán)力機(jī)關(guān)以“一事一議”方式界定的觀點(diǎn)，因?yàn)樵谀壳绑w制下權(quán)力機(jī)關(guān)很難“一事一議”地審查行政機(jī)關(guān)提出的龐雜征收征用事項(xiàng)，即便如此，這種觀點(diǎn)所體現(xiàn)出的精神是正確的，即“公共利益”的爭議可以通過民主方式去解決，在我國，也就是要發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會的應(yīng)有作用。

問題四：如果以“公共利益”的名義謀取私益，如何進(jìn)行責(zé)任追究？

在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方政府出于自身利益的考慮，借“公共利益”之名，行個(gè)別人取不當(dāng)利益之實(shí)，比如，在城市房屋拆遷中，存在商業(yè)拆遷假借“公共利益”之名，使開發(fā)商和地方政府大獲其利，被拆遷人利益嚴(yán)重受損的現(xiàn)象。這種情況的出現(xiàn)，某種程度上是因?yàn)橛嘘P(guān)“公共利益”的責(zé)任機(jī)制和懲戒機(jī)制沒有建立所導(dǎo)致。因此，必須著手建立防范“公共利益”被盜用以及在“公共利益”實(shí)現(xiàn)過程中沒有遵循相關(guān)制度及程序的責(zé)任機(jī)制和相應(yīng)懲戒機(jī)制，從而保證任何組織和個(gè)人如果違反了有關(guān)“公共利益”的法律制度，必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，具體來講，可以從以下幾個(gè)方面著手建立這種責(zé)任制度：

1.打造“公共利益”實(shí)現(xiàn)過程中的“金魚缸效應(yīng)”，也就是說有關(guān)“公共利益”的所有活動必須透明公開，以便接受民眾、新聞媒體、相關(guān)政府部門的監(jiān)督。發(fā)達(dá)國家土地征用的整個(gè)過程都是公開的，法律規(guī)定從預(yù)征土地、批準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)竭M(jìn)入使用土地，都必須告知被征者，比如加拿大《安大略征地法》規(guī)定必須在被征土地所在地的日報(bào)上，連續(xù)4周、每周1次公告有關(guān)征地情況。

2.加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，在法律上明確在“公共利益”實(shí)現(xiàn)過程有關(guān)主體所應(yīng)扮演的角色和履行的職能，以及由于沒有履行自身職能或者實(shí)施違法行為時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的法律、行政乃至政治責(zé)任。如為預(yù)防評估機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定“評估結(jié)果嚴(yán)重有誤的評估機(jī)構(gòu)應(yīng)對政府或被征收人承擔(dān)損害補(bǔ)償責(zé)任，除非其能夠證明自己沒有過錯(cuò)”。

3.將“公共利益”的責(zé)任追究機(jī)制和行政問責(zé)制度建設(shè)結(jié)合起來。我國采用的行政領(lǐng)導(dǎo)制度是“行政首長負(fù)責(zé)制”，“行政首長負(fù)責(zé)制”是指由各級政府及其所屬部門的首長對本政府或本部門的工作負(fù)全面責(zé)任的制度，這是一種適合于中國行政管理的政府工作責(zé)任制。地方政府及其所屬部門的負(fù)責(zé)人在“公共利益”實(shí)現(xiàn)過程中扮演重要角色，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，如果在追求“公共利益”過程中出現(xiàn)違法違規(guī)情況，理應(yīng)追究其相應(yīng)責(zé)任。

4.將“公共利益”的責(zé)任追究機(jī)制和民主政治建設(shè)結(jié)合起來，著手建立違憲審查制度，保障“公共利益”設(shè)定的合憲性。違憲審查制度，是指特定的國家機(jī)關(guān)通過法定程序，以特定方式對某項(xiàng)立法或某種行為是否符合憲法進(jìn)行具有法律效力的審查和處理的活動與制度，違憲審查是維護(hù)憲法權(quán)威與尊嚴(yán)、保障憲法實(shí)施的一項(xiàng)重要制度，是現(xiàn)代民主政治的重要組成部分。在我國現(xiàn)行憲政體制下，在全國人大下設(shè)立一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)——憲法委員會，由其監(jiān)督憲法的實(shí)施，行使違憲審查權(quán)，裁判憲法爭議，不失為一種妥當(dāng)?shù)闹贫冗x擇。通過設(shè)立專門的違憲審查機(jī)關(guān)，明確審查的范圍、原則、方式與程序等，保障相關(guān)政府部門在追求“公共利益”過程中的行為具有合憲性，防止公權(quán)力對憲法所保護(hù)的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。

總之，“公共利益”的一致認(rèn)同及其實(shí)現(xiàn)絕非易事，在實(shí)現(xiàn)“公共利益”的過程中，政府的責(zé)任毋庸置疑，這源于政府的宗旨所在，政府和私營部門的本質(zhì)區(qū)別就在于：政府有義務(wù)增進(jìn)社會的“公共利益”，同時(shí)最大限度地保護(hù)私人的合法權(quán)益。進(jìn)一步而言，“公共利益”的實(shí)現(xiàn)不是某個(gè)政府部門所能達(dá)成的，而需要立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的共同努力，立法機(jī)關(guān)做出清晰的有關(guān)“公共利益”內(nèi)容的法律界定及其程序設(shè)置，行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照有關(guān)“公共利益”的法律制度推行依法行政，司法機(jī)關(guān)對于涉及“公共利益”的爭議和沖突做出客觀公正的司法裁決，都是“公共利益”得以實(shí)現(xiàn)不可或缺的條件。

當(dāng)然，除了政府部門的努力之外，還需要社會力量的廣泛參與和支持，這其中包括廣大公民及其專家學(xué)者的廣泛參與，新聞媒體的輿論監(jiān)督，具有公信力的非營利組織（評估機(jī)構(gòu)）的客觀評估等等?？偠灾?，只有通過多元主體的共同努力，建構(gòu)起有關(guān)“公共利益”的“善治框架”，才能最終建構(gòu)“公共利益”和私人利益之間的和諧均衡關(guān)系。

（作者單位：徐州師范大學(xué)管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 李海生）