我國(guó)高等教育投資體制改革的回顧與前瞻＊

劉 新 麗

(國(guó)家教育行政學(xué)院 教育管理雜志社,北京 大興 102617)

我國(guó)高等教育投資體制改革的回顧與前瞻＊

劉 新 麗

(國(guó)家教育行政學(xué)院 教育管理雜志社,北京 大興 102617)

我國(guó)高等教育投資體制發(fā)展經(jīng)歷兩個(gè)發(fā)展階段:從新中國(guó)成立到十年“文革”結(jié)束,是我國(guó)高等教育投資體制的產(chǎn)生、形成、發(fā)展時(shí)期;從黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)到現(xiàn)在,是我國(guó)對(duì)高等教育投資體制進(jìn)行改革與探索的歷史時(shí)期。在兩個(gè)不同的階段,我國(guó)高等教育投資體制呈現(xiàn)出鮮明的特征。為深化我國(guó)高等教育投資體制的改革,應(yīng)在投資決策上做到事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一;建立健全教育投資法律體系;規(guī)范各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付行為,加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理。

高等教育;投資體制;回顧;前瞻

新中國(guó)成立以后,我國(guó)政府從培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人的根本點(diǎn)出發(fā),高度重視我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展,把對(duì)教育事業(yè)的投入作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性投資,為我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展提供了最起碼的物資保證。我國(guó)高等教育投資體制的發(fā)展歷程,經(jīng)歷了以下兩個(gè)重要的發(fā)展階段。第一個(gè)重要的歷史階段,指從新中國(guó)成立到十年“文革”結(jié)束,這一階段是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,我國(guó)高等教育投資體制的產(chǎn)生、形成、發(fā)展時(shí)期。第二個(gè)重要的歷史階段,指從黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)到現(xiàn)在,是改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)對(duì)高等教育投資體制進(jìn)行改革與探索的歷史時(shí)期。在兩個(gè)不同的階段,我國(guó)高等教育投資體制呈現(xiàn)出鮮明的特征,為我國(guó)高等教育投資體制的深化改革,提供了豐富的可鑒經(jīng)驗(yàn)。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的我國(guó)高等教育投資體制

建國(guó)初期,為了恢復(fù)與發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì),集中一切力量把生產(chǎn)搞上去,也由于受前蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)模式的影響,我們逐步建立起了以生產(chǎn)資料公有制為特征的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。特別是在生產(chǎn)資料私有制改造基本完成后,我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制高度集中統(tǒng)一的特征尤為突出。其基本特征集中表現(xiàn)為:權(quán)力高度集中,中央政府是資源配置的主體,指令性計(jì)劃是國(guó)家配置資源的主要手段,強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一。社會(huì)經(jīng)濟(jì)及其他各項(xiàng)事業(yè)是有計(jì)劃按比例發(fā)展的,中央制定各項(xiàng)指令性計(jì)劃指標(biāo)按行政隸屬關(guān)系層層下達(dá)。在財(cái)政分配上,采取統(tǒng)收統(tǒng)支的政策。所有的事業(yè)投資都由中央集中掌握,各項(xiàng)事業(yè)投資從一開(kāi)始就實(shí)行“計(jì)劃定、財(cái)政撥、銀行管”的方式。我國(guó)高等教育投資體制就是在這種單一的、高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生、形成和發(fā)展的。其基本特征是,以國(guó)家財(cái)政投入為主,投資渠道單一。

從建國(guó)初到“文革”前,由于國(guó)家財(cái)政體制的調(diào)整,我國(guó)高等教育投資體制,尤其在撥款方式上,又有所變化。

第一,1950～1953年,我國(guó)高等教育投資實(shí)行由中央財(cái)政統(tǒng)一撥款的形式。1950年3月,政務(wù)院兩次做出決定,統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政收支,實(shí)行三級(jí)管理體制,即設(shè)中央、大行政區(qū)、省三級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)管理國(guó)家財(cái)政。1953年,大行政區(qū)撤消,同時(shí)建立了縣 (市)一級(jí)財(cái)政,構(gòu)成了中央、省、縣(市)新的三級(jí)財(cái)政。相應(yīng)地,教育投資也形成了三級(jí)預(yù)算和撥款。同年,高等教育部、教育部、財(cái)政部《關(guān)于1953年度“教育支出”預(yù)算的聯(lián)合通知》規(guī)定:“各教育行政機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)中央規(guī)定的財(cái)政系統(tǒng),嚴(yán)格執(zhí)行三級(jí)財(cái)政制度。凡屬省市 (直轄市)級(jí)和縣級(jí)教育支出預(yù)算,一經(jīng)確定后,除因上級(jí)決定變更任務(wù)或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系外,均不得互相流用?！痹谶@一時(shí)期,各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)根據(jù)中央規(guī)定的財(cái)政系統(tǒng),嚴(yán)格執(zhí)行三級(jí)財(cái)政制度。具體到高等教育投資,則由中央財(cái)政統(tǒng)一撥款。

第二,1954～1965年,我國(guó)高等教育實(shí)行“條塊”結(jié)合,以“塊塊”為主的撥款方式。1954年9月教育部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題程序的通知》指出:“為貫徹‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級(jí)管理’的原則,今后各省 (市)教育廳 (局),如有發(fā)生經(jīng)費(fèi)不足,預(yù)先報(bào)請(qǐng)省政府統(tǒng)一考慮解決,如省政府解決有困難時(shí),則由省政府轉(zhuǎn)報(bào)中央人民政府政務(wù)院考慮,不得條條上達(dá)?！?958年教育事業(yè)權(quán)力下放以后,有些地方出現(xiàn)了大量擠占、挪用教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。為解決這些問(wèn)題,國(guó)務(wù)院于1959年11月批轉(zhuǎn)了教育部、財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)管理的意見(jiàn)》,要求各級(jí)政府的財(cái)政部門(mén)和教育行政部門(mén)應(yīng)根據(jù)“條條”“塊塊”相結(jié)合,以“塊塊為主”的精神,密切聯(lián)系,加強(qiáng)協(xié)作,共同管好教育經(jīng)費(fèi)。要求各級(jí)政府的財(cái)政部門(mén)在編制教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算和核定下級(jí)教育經(jīng)費(fèi)時(shí),應(yīng)與同級(jí)教育行政部門(mén)協(xié)商擬定。各級(jí)政府在下達(dá)經(jīng)費(fèi)預(yù)算指標(biāo)或批準(zhǔn)下級(jí)政府預(yù)算時(shí),應(yīng)將教育經(jīng)費(fèi)單列一款。這一時(shí)期,由中央政府舉辦的高等學(xué)校由中央財(cái)政撥款;地方政府舉辦的高等學(xué)校主要由地方省地 (市)財(cái)政撥款。

第三,“文革”時(shí)期,我國(guó)教育行政管理失控,教育投資管理秩序被打亂。在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的親自過(guò)問(wèn)下,我國(guó)教育投資在財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列出,并帶帽下達(dá)。這樣,高等教育經(jīng)費(fèi)才得以勉強(qiáng)維持。但由于教育經(jīng)費(fèi)投入的基數(shù)太低,辦學(xué)資金嚴(yán)重不足。據(jù)有關(guān)部門(mén)計(jì)算,僅1966～1978年我國(guó)教育事業(yè)費(fèi)欠賬就達(dá)93億元;1958～1978年教育基建少投資107億元。這樣,使我國(guó)教育事業(yè)在發(fā)展過(guò)程中遭受嚴(yán)重挫折。在高等教育領(lǐng)域,很多學(xué)校停辦,未關(guān)門(mén)的學(xué)校也由軍管會(huì)控制,整個(gè)高等教育管理體制被打亂,高等教育投資體制的發(fā)展與完善無(wú)從談起[1]。

綜上所述,從新中國(guó)成立到“文革”結(jié)束,我國(guó)教育投資體制從初步確立到不斷發(fā)展,基本形成了與當(dāng)時(shí)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的計(jì)劃體制格局。其基本特征表現(xiàn)為投資渠道單一,即單一的政府投資。全國(guó)各級(jí)各類教育投資,無(wú)論是教育事業(yè)費(fèi)還是教育基本建設(shè)費(fèi)都是由中央和地方政府投資。特別是高等教育,所有經(jīng)費(fèi)投入都是由國(guó)家財(cái)政撥款。在建國(guó)初期教育資源匱乏的情況下,這種體制有利于國(guó)家對(duì)高等教育事業(yè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),集中有限的財(cái)力盡快培養(yǎng)出社會(huì)主義建設(shè)需要的各種高素質(zhì)人才,基本上適應(yīng)了當(dāng)時(shí)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,曾起過(guò)積極的歷史作用。但是,這種投資體制在其運(yùn)行中也暴露出許多弊端。

其一,投資不穩(wěn)定,隨意性大。由于原高等教育體制實(shí)質(zhì)上是單一的政府投資,就難免受到財(cái)政收入的多寡所限制,其額度往往隨著國(guó)家財(cái)政收入的波動(dòng)而波動(dòng);同時(shí)又由于教育投資法制建設(shè)不健全,教育在國(guó)民生產(chǎn)總值中所占的比例,在財(cái)政支出中所占的比例和高等教育投資在教育總投資所占的比例等,尚未確定具體的指標(biāo);再加之國(guó)際國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事形勢(shì)也時(shí)有變化,使得我國(guó)教育投資在總體上很難做到持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

其二,由于教育投資實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支,無(wú)償使用,無(wú)償撥款,掩蓋了教育投資是一種生產(chǎn)性投資的屬性。致使長(zhǎng)期以來(lái)在社會(huì)上形成這樣一種觀念,認(rèn)為教育投資是一種消費(fèi)性投資,是一種純社會(huì)福利性或公益性投資。這種觀念忽視了教育投資的生產(chǎn)性,以及深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義,危害深重,致使我國(guó)教育事業(yè)在其發(fā)展過(guò)程中資金緊缺,高等教育尤其如此。

其三,這種從上到下按行政管理體系分配資源的方式,也使人們養(yǎng)成了一種“等、靠、要”的依賴心理,不去思考如何為發(fā)展壯大高等教育事業(yè),尋求籌措教育經(jīng)費(fèi)的新途徑,探索提高經(jīng)費(fèi)管理和利用效益的好方法,從而嚴(yán)重制約了人們拓寬教育投資渠道,管好、用好教育經(jīng)費(fèi)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。以上種種跡象表明,我國(guó)高等教育投資體制必須改革,只有改革,才有出路。

二、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)高等教育投資體制的重大變革

改革開(kāi)放以來(lái),黨和國(guó)家始終高瞻遠(yuǎn)矚地重視教育事業(yè)的發(fā)展,把發(fā)展教育事業(yè)作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科技進(jìn)步,乃至全民族素質(zhì)提高的基礎(chǔ)性事業(yè)。在教育事業(yè)投資的認(rèn)識(shí)上,實(shí)現(xiàn)了由一般性支出到戰(zhàn)略性重點(diǎn)投入的重大轉(zhuǎn)變,在實(shí)踐上探索出了一條多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的新路子,并且在一系列重要的教育政策、法律、法規(guī)中,對(duì)教育投資及其體制做出了原則性規(guī)定。在這樣的大好環(huán)境下,我國(guó)高等教育事業(yè)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展,我國(guó)高等教育投資體制也得到不斷完善。

1.我國(guó)高等教育投資體制改革的歷史背景

我國(guó)高等教育投資體制改革不是孤立地展開(kāi),而是與整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治體制改革緊密聯(lián)系在一起,有著廣闊而深厚的社會(huì)歷史背景。

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)。從1979～2006年,我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值以每年近10%的速度增長(zhǎng)。近幾年雖然有所下降,但每年仍以7%～8%的高速度增長(zhǎng),并且提前實(shí)現(xiàn)了原定2000年“翻兩翻”的戰(zhàn)略目標(biāo)。居民人均收入比改革開(kāi)放前增長(zhǎng)了好幾倍。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,使得社會(huì)生產(chǎn)力、綜合國(guó)力和人民生活水平都上了一個(gè)新臺(tái)階,促進(jìn)了社會(huì)主義事業(yè)的全面發(fā)展。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,一方面使社會(huì)對(duì)各種專業(yè)技術(shù)人才的需求增加;另一方面也刺激了富裕起來(lái)的公民個(gè)人對(duì)高等教育機(jī)會(huì)的需求,社會(huì)各界接受高等教育的愿望日益高漲。這種需求推動(dòng)了高等教育事業(yè)的發(fā)展,同時(shí)也為高等教育投資渠道的多元化奠定了基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革也不斷深化,要求高等教育投資體制做出相應(yīng)的改革。

在經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過(guò)程中,所有制結(jié)構(gòu)趨向多元化,資源配置方式也從計(jì)劃調(diào)配轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主。與此同時(shí),中央對(duì)地方實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán),過(guò)去高度集中統(tǒng)一的中央集權(quán)制逐漸為集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的新體制所代替。這一時(shí)期,國(guó)家對(duì)財(cái)政體制也進(jìn)行了重大改革,從1980年起實(shí)行“分灶吃飯”的新體制,使地方政府在財(cái)政方面的權(quán)限得到一定程度的擴(kuò)大。為了進(jìn)一步明確中央與地方的財(cái)政職能,適當(dāng)提高國(guó)家財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例,從1994年開(kāi)始實(shí)行“分稅制”。經(jīng)濟(jì)、政治、財(cái)政體制上的改革,明確了中央與地方政府的職責(zé)權(quán)限,有利于調(diào)動(dòng)中央、地方政府及全社會(huì)辦學(xué)的積極性,使高等教育投資渠道多元化成為可能。隨著我國(guó)改革開(kāi)放事業(yè)的不斷深入,我國(guó)的教育體制也發(fā)生了重大變革。單一的由政府包攬辦學(xué)的體制逐漸被多元化的辦學(xué)體制所代替。對(duì)高等教育的管理逐步實(shí)行中央與地方省級(jí)人民政府分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的方法。高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)得到一定程度的擴(kuò)大,高等教育不僅在數(shù)量規(guī)模上迅速擴(kuò)大,而且在辦學(xué)體制、管理體制、招生就業(yè)、人才培養(yǎng)模式等方面進(jìn)行了重大改革。高等教育體制上的這些變革,從各方面牽動(dòng)并影響著高等教育投資體制。作為高等教育體制的一個(gè)重要方面,高等教育投資體制自然融入到改革的洪流中去。

2.我國(guó)高等教育投資體制改革的探索與實(shí)踐

1985年5月,國(guó)家頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》),正式拉開(kāi)了我國(guó)高等教育投資體制改革的歷史新篇章?！稕Q定》第一次提出保證教育投資“兩個(gè)增長(zhǎng)”的原則,即中央政府教育撥款的增長(zhǎng)要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng),并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)。同時(shí)提出,在高等教育階段,對(duì)計(jì)劃外招收的少數(shù)自費(fèi)生采取交納一定數(shù)量培養(yǎng)費(fèi)的辦法,且要改革獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金制度。

1993年2月《,中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)正式頒布,從適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求出發(fā),確定建立我國(guó)教育投資新體制的基本思路,即要逐步建立以國(guó)家財(cái)政撥款為主,輔之以稅、費(fèi)、產(chǎn)(校辦產(chǎn)業(yè))、社(社會(huì)捐集資)、基(教育基金)等渠道的教育投資新體制。提出國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出到本世紀(jì)末,達(dá)到占國(guó)民生產(chǎn)總值的4%的目標(biāo)。同時(shí),把《決定》中提出的,保證教育投資“兩個(gè)增長(zhǎng)”的原則增加為三個(gè),即增加了“切實(shí)保證教師工資和生均公用經(jīng)費(fèi)逐年有所增長(zhǎng)”這一條。具體到高等教育投資上,要求改革學(xué)生上大學(xué)由國(guó)家全部負(fù)擔(dān)的做法,逐步實(shí)行收費(fèi)上學(xué)制度。同時(shí)規(guī)定,要改革對(duì)高等學(xué)校的財(cái)政撥款機(jī)制,充分發(fā)揮撥款手段的宏觀調(diào)控作用;在國(guó)家和地方預(yù)算下達(dá)的教育經(jīng)費(fèi)外,學(xué)?？梢婪ɑI集辦學(xué)資金。不久國(guó)務(wù)院又頒發(fā)了《〈綱要〉實(shí)施意見(jiàn)》,針對(duì)教育投資中財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離的現(xiàn)象,提出“為實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一,要進(jìn)一步改革經(jīng)費(fèi)管理制度”,同時(shí)要“加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府教育投入水平的監(jiān)控”“,要把重視教育,保證必要的教育投入,為教育辦實(shí)事,列為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的任期目標(biāo)、責(zé)任制和考核政績(jī)的重要內(nèi)容”;“各級(jí)政府要樹(shù)立教育投資是戰(zhàn)略性投資的觀念,合理調(diào)整投資結(jié)構(gòu),在安排財(cái)政預(yù)算時(shí),優(yōu)先保證教育的需求,并切實(shí)做到《綱要》提出的‘三個(gè)增長(zhǎng)’”。高等教育要逐步實(shí)行中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級(jí)管理,以省級(jí)政府為主的體制,逐步擴(kuò)大省級(jí)政府的教育決策權(quán)和統(tǒng)籌權(quán),調(diào)動(dòng)省級(jí)政府投資辦學(xué)的積極性。

《決定》《、綱要》及《〈綱要〉實(shí)施意見(jiàn)》中關(guān)于教育投資的主要內(nèi)容被寫(xiě)入1995年3月頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》,以教育基本法的形式確定,國(guó)家建立以財(cái)政撥款為主,其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的教育投資體制。

1998年8月《,中華人民共和國(guó)高等教育法》頒布,對(duì)高等教育投資體制做出了原則性規(guī)定,即國(guó)家建立以財(cái)政撥款為主、其他多渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制。國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體以及其他社會(huì)組織和個(gè)人向高等教育投資。為適應(yīng)高等教育投資體制改革的需要,有關(guān)部門(mén)還及時(shí)制定了《高等學(xué)校收費(fèi)管理辦法》,以規(guī)范高等學(xué)校的收費(fèi)行為。至此,一個(gè)以政府財(cái)政投入為主,輔之以多渠道投入的高等教育投資新體制已基本形成。

1999年6月《,中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》,提出要進(jìn)一步完善教育投資體制,加大教育投入力度,為全面實(shí)施素質(zhì)教育提供保證;再一次重申要逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)。中央決定,1998～2002年5年中,提高中央本級(jí)財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)所占的比例,每年提高一個(gè)百分點(diǎn)。這充分體現(xiàn)了政府實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略的決心,也是近年來(lái)中央政府在增加教育投入方面的一次重大舉措。在對(duì)教育投資的認(rèn)識(shí)上,實(shí)現(xiàn)了從一般性投資到戰(zhàn)略性投資的重大轉(zhuǎn)變。與此同時(shí),還提出要采取以下措施:第一,各級(jí)地方政府要根據(jù)本地實(shí)際,增加本級(jí)財(cái)政中教育經(jīng)費(fèi)的支出。要改變教育是純福利事業(yè),教育投資是“非生產(chǎn)性”投資的觀念,切實(shí)依法加大教育投資力度。第二,要進(jìn)一步完善財(cái)政教育撥款政策和教育成本分擔(dān)機(jī)制,明確政府、學(xué)校、個(gè)人和社會(huì)對(duì)各級(jí)各類教育不同的投入責(zé)任,拓寬教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道,增強(qiáng)教育事業(yè)發(fā)展的實(shí)力。第三,從各地實(shí)際出發(fā),積極運(yùn)用財(cái)政、金融和稅收政策,引導(dǎo)社會(huì)力量增加教育投資,鼓勵(lì)社會(huì)力量投資辦學(xué)和捐資助學(xué)。同時(shí)教育行政部門(mén)和學(xué)校要強(qiáng)化內(nèi)部管理,不斷提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效率[2]。

3.我國(guó)高等教育投資新體制的基本特征

改革開(kāi)放30多年來(lái),我國(guó)對(duì)高等教育投資體制進(jìn)行了重大改革。在實(shí)踐過(guò)程中,積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過(guò)改革與完善的我國(guó)高等教育投資體制,具有以下幾個(gè)方面的特征。

其一,投資渠道多元化。投資渠道的開(kāi)辟,擴(kuò)大了高等教育資金來(lái)源,調(diào)動(dòng)了社會(huì)各界投資辦學(xué)的積極性,從而改變了多年來(lái),高等教育由政府包辦的單一投資局面。

其二,高等教育投資,實(shí)現(xiàn)了由一般性支出到戰(zhàn)略性重點(diǎn)投入的轉(zhuǎn)變。不僅改變了過(guò)去那種教育事業(yè)是純福利性、消費(fèi)性投資的觀念,而且認(rèn)識(shí)到教育事業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步、提高全民族素質(zhì)、迎接知識(shí)挑戰(zhàn)乃至事關(guān)國(guó)家民族命運(yùn)的基礎(chǔ)性事業(yè)。從而高等教育投資也是一項(xiàng)事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性投資,并重視對(duì)高等教育的投入。

其三,高等教育投資體制不斷完善。改革開(kāi)放以來(lái),黨和國(guó)家高度重視教育事業(yè)的發(fā)展,頒布了一系列教育政策、法律、法規(guī)。這些重要的教育政策法規(guī),對(duì)教育投資包括高等教育投資做出了原則性的規(guī)定。這些規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)家政策的連貫性和發(fā)展性。

當(dāng)然,并不是說(shuō)我國(guó)高等教育投資體制就盡善盡美了,我國(guó)高等教育投資領(lǐng)域還存在許多急需解決的問(wèn)題。一方面要繼續(xù)加強(qiáng)規(guī)章制度的建設(shè),對(duì)教育投資行為加強(qiáng)管理、規(guī)范和監(jiān)控,提高資源利用效率;另一方面,又要不斷開(kāi)辟教育投資新渠道,為高等教育事業(yè)的發(fā)展提供基本保證。要建立一個(gè)既能“開(kāi)源”,又能“節(jié)流”,更能“高效產(chǎn)出”的,充滿生機(jī)活力的高等教育投資新體制,還有待于我國(guó)高等教育投資體制的深化改革[3]。

三、我國(guó)高等教育投資體制改革的未來(lái)趨向

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),黨和國(guó)家提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo),要用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期里,我國(guó)高等教育事業(yè)將在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,走規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。在穩(wěn)定高等教育規(guī)模的同時(shí),繼續(xù)提高整個(gè)高等教育的辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量,加大建設(shè)高水平大學(xué)的力度,向建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)。這一宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),除了要有一定的政策支持外,還需要大量的資源投入作保障。與此同時(shí),也需要在高等教育管理制度和投資體制上進(jìn)行不斷探索和創(chuàng)新。

而目前,我國(guó)高等教育投資行為和制度建設(shè)還很不盡人意。一是多渠道的投資格局雖然已經(jīng)形成,但是敦促各渠道經(jīng)費(fèi)按時(shí)足額到位的機(jī)制遠(yuǎn)未完善,監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制還未形成。二是在經(jīng)費(fèi)的管理和使用上,很大程度上還延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的撥款方式 ,各種以“計(jì)劃”、“工程”、“項(xiàng)目”等為名義的撥款,仍然不能做到在兼顧公平的前提下,體現(xiàn)各高校之間的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力和資源利用效率。如何構(gòu)建起一種兼顧公平、體現(xiàn)效率的投資體制是當(dāng)務(wù)之急,也是我們今后努力的方向。為此應(yīng)采取以下改進(jìn)措施:

第一,讓高等教育的事權(quán)和財(cái)權(quán)得到真正統(tǒng)一,增強(qiáng)高等教育投資決策的科學(xué)性、民主性。黨的十七大報(bào)告把教育排在民生工程的首位,提出要優(yōu)先發(fā)展教育,建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó);強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持教育的公益性質(zhì),加大財(cái)政對(duì)教育投入,扶持貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育,健全學(xué)生資助制度,最大限度地體現(xiàn)教育的公平。這體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)教育事業(yè)包括高等教育事業(yè)的高度重視。但是,在財(cái)政支出預(yù)算和經(jīng)費(fèi)管理上,多年以來(lái)存在事權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的問(wèn)題。按照現(xiàn)行的財(cái)政管理體制,各級(jí)財(cái)政支出預(yù)算既難以反映教育經(jīng)費(fèi)需求總量,也得不到社會(huì)各界的有效監(jiān)督。高等教育事業(yè)費(fèi)預(yù)算并不是根據(jù)高等教育事業(yè)發(fā)展計(jì)劃制定的,而是按一定比例從同級(jí)財(cái)政收入中切出一塊,并未完全考慮高等教育事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求。因此,要建立由教育管理部門(mén)主導(dǎo)、高等學(xué)校參與、廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)的高等教育投入決策機(jī)制,加強(qiáng)人民代表大會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的審議和監(jiān)督[4]。在高等教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、審議和執(zhí)行中,充分聽(tīng)取教育管理部門(mén)、高等學(xué)校、社會(huì)各界對(duì)高等教育投入的意見(jiàn)和建議,使高等教育的事權(quán)和財(cái)權(quán)得到真正的統(tǒng)一,提高財(cái)政對(duì)高等教育事業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控作用,并為高等教育事業(yè)的發(fā)展提供基本保證[5]。

第二,出臺(tái)專門(mén)的教育投資法及其實(shí)施細(xì)則,使我國(guó)高等教育投資真正實(shí)現(xiàn)有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)的正常局面。盡管《教育法》和《高等教育法》對(duì)高等教育的投入作了原則性規(guī)定,但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中,由于沒(méi)有對(duì)投資主體的權(quán)力和義務(wù)進(jìn)行法理性界定,同時(shí)缺乏明確的實(shí)施細(xì)則,多年來(lái)高等教育投入沒(méi)有按照“三個(gè)增長(zhǎng)”的原則得到完全落實(shí)。究其原因:一是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)由于財(cái)政收入有限,對(duì)高等教育的投入難以保證;二是教育投入專門(mén)法的缺失是教育投入不到位的根本原因。因此,我們要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法,加強(qiáng)教育投資立法,在出臺(tái)教育投資專門(mén)法的同時(shí),出臺(tái)專門(mén)的實(shí)施細(xì)則,對(duì)投資主體的職責(zé)、權(quán)力做出具體規(guī)定,使我國(guó)高等教育投資走上有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)的正常軌道[6]。

第三,進(jìn)一步規(guī)范高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,使有限的資源能得到更加科學(xué)合理的分配、利用,使優(yōu)質(zhì)的教育資源能夠發(fā)揮更大的輻射、示范作用。目前的轉(zhuǎn)移支付形式有上及財(cái)政對(duì)地方的稅收返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助和專項(xiàng)撥款等,還有地方的經(jīng)費(fèi)上解,轉(zhuǎn)移形式多樣,不夠規(guī)范,透明度較差,人為操作因素較大,不能很好地發(fā)揮宏觀調(diào)節(jié)作用。要進(jìn)一步改進(jìn)和完善我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度,建立專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)和出臺(tái)相應(yīng)的法律條款,明確各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付職責(zé),規(guī)范各級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付行為,提高其科學(xué)性和公正性。加大中央政府對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付中一般性轉(zhuǎn)移支付資金所占的比重,在稅收返還中要充分考慮不同地區(qū)財(cái)政收入和支出的差異,加大對(duì)中西部地區(qū)的扶持力度,使有限的教育資源得到更加科學(xué)合理的分配,充分發(fā)揮政府在教育經(jīng)費(fèi)分配中的宏觀調(diào)控作用[7]。

第四,以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),構(gòu)建既兼顧公平,又能體現(xiàn)質(zhì)量和效率的高等教育投資體制。新的高等教育投資體制的建設(shè),要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),要在堅(jiān)持公平、公正原則基礎(chǔ)上,充分體現(xiàn)效率優(yōu)先的原則,要克服“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”的粗放式分配方式。在經(jīng)費(fèi)分配中,要充分考慮不同層次高校辦學(xué)的實(shí)際需求,把人才培養(yǎng)的質(zhì)量作為重要的分配指標(biāo)。為此,要成立專門(mén)的撥款中間機(jī)構(gòu),加強(qiáng)對(duì)高校進(jìn)行教學(xué)質(zhì)量評(píng)估,把評(píng)估結(jié)果與經(jīng)費(fèi)分配有效結(jié)合起來(lái),鼓勵(lì)高校提高教學(xué)質(zhì)量和科研水平,從而建立起既兼顧公平,又能體現(xiàn)質(zhì)量、效率的高等教育投資新體制。

總之,在投資決策上做到事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一,是建立科學(xué)、高效的高等教育投資體制的前提;建立健全的教育投資法律體系是高等教育投資體制得以完善,投資行為得以落實(shí)的根本保證;規(guī)范各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付行為、加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理,是使有限的經(jīng)費(fèi)得到科學(xué)分配的有效途徑;而建立在公平、公正基礎(chǔ)上的民主、科學(xué)、高效的高等教育投資新體制,是我們改革、創(chuàng)新的方向和要努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

[1]國(guó)家教育行政學(xué)院.新中國(guó)教育行政管理五十年[M].北京:人民教育出版社,1999:68-74.

[2]國(guó)家教育行政學(xué)院.中國(guó)高等教育體制改革世紀(jì)報(bào)告[M].北京:人民教育出版社,2001:112-136.

[3]劉新麗.重視高校投資問(wèn)題,推進(jìn)投資體制改革[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009(11):80-85.

[4]胡耀宗.公共性視角的高等教育財(cái)政研究路向[J].大學(xué)教育科學(xué),2010(2):52-55.

[5]王寰安,張興,包海芹.中國(guó)高等教育拔款模式改革研究[J].江蘇高教,2003(2):9-12.

[6]陳立鵬,劉新麗.中國(guó)教育法律解讀[M].北京:機(jī)械工業(yè)出版社,2002:155-157.

[7]李建發(fā),郭鵬.大眾化高等教育財(cái)政政策及改革[J].教育與經(jīng)濟(jì),2004(4):38-42.

(責(zé)任編輯 黃建新)

Reviewand Prospect of the Reform of Higher Education Investment System in China

LIU Xin-li

(National Academy of Education Administration,Beijing 102617,China)

The development of Chinese higher education investment system experienced two characteristic stages.One is the period of the generation,formation and development which is from the founding of the new China to the end of culture revolution.The other is the period of reform which is from the Third Plenary Session of the 11th Central Committee to present.To deepen the reform of Chinese higher education investment system,we should try our best to combine the affair right and financial right in investment decision,to establish perfect educational investment legal system,to regulate transfer payments of governments at all levels,and to strengthen fund management.

investment system of higher education;review;prospect

G40-054

A

1672-0717(2010)04-0043-06

2009-12-01

劉新麗 (1969-),女,湖南省城步人,碩士,國(guó)家教育行政學(xué)院講師,主要從事教育管理、教育經(jīng)濟(jì)與管理研究。