淺析國(guó)庫(kù)集中收付制度

○張書紅

（天津市武清區(qū)財(cái)政局）

公共財(cái)政是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，其有別于我國(guó)傳統(tǒng)“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”的內(nèi)容和要求，進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是健全公共財(cái)政體制的應(yīng)有之義和具體實(shí)現(xiàn)途徑。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)分散管理制度顯露出種種弊端，與公共財(cái)政的框架格格不入。而國(guó)庫(kù)集中支付制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中具有很大優(yōu)勢(shì)，因此，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度勢(shì)在必行。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政不論是在理論上，還是在實(shí)踐中，一直奉行“以收定支”的理財(cái)原則，存在著“重收入、輕支出”的財(cái)政支出思想。自2001年財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷城在全國(guó)人大會(huì)議的工作報(bào)告中將實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度作為我國(guó)“十五”期間財(cái)政支出改革的重點(diǎn)后，我國(guó)實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中收付制度改革。目前全國(guó)36個(gè)省級(jí)財(cái)政（會(huì)計(jì)劃單列市）本級(jí)，以及300多個(gè)地市、1900多個(gè)縣區(qū)和超過(guò)28萬(wàn)個(gè)地方基層預(yù)算單位實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，初步建立了以信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為支持依托的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，實(shí)行了政府采購(gòu)和統(tǒng)發(fā)工資等國(guó)庫(kù)直接支付制度。但從本地的實(shí)際情況和對(duì)全國(guó)部分城市的了解來(lái)看，財(cái)政支付制度改革的力度和廣度不大，部分地區(qū)只在市、縣級(jí)的幾個(gè)單位實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中收支制度試點(diǎn)，沒(méi)有覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收支。這里有技術(shù)層面的問(wèn)題，也有認(rèn)識(shí)方面的原因。目前要落實(shí)此項(xiàng)制度改革的重點(diǎn)是在充分認(rèn)識(shí)改革必要性和緊迫性的前提下，加強(qiáng)技術(shù)層面的人才構(gòu)建和技術(shù)信息平臺(tái)建設(shè)。

一、國(guó)庫(kù)集中收付制度的概念

所謂國(guó)庫(kù)集中收付制度，就是預(yù)算單位將所有的財(cái)政性資金全部集中到國(guó)庫(kù)單一賬戶，并規(guī)定所有的支出必須由國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)支付。在這種制度下，財(cái)政性資金的使用由各部門根據(jù)細(xì)化的預(yù)算自主決定，由財(cái)政部門核對(duì)后準(zhǔn)予支出，財(cái)政性資金將由國(guó)庫(kù)單一賬戶直接撥付給商品或勞務(wù)供應(yīng)商，而不必經(jīng)過(guò)支出單位進(jìn)行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。為便于各部門小額零散支出的需要，財(cái)政部門為預(yù)算單位設(shè)立當(dāng)日清算的財(cái)政專項(xiàng)零余額賬戶。在實(shí)際支付之前，所有的資金都集中在國(guó)庫(kù)，財(cái)政部門可以統(tǒng)一調(diào)度。

二、傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)分散支付制度的弊端及具體表現(xiàn)

在我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算管理制度中，預(yù)算支出實(shí)行的是分散支付制，也就是各預(yù)算支出單位所編制的預(yù)算經(jīng)各級(jí)人大批準(zhǔn)成為正式預(yù)算之后，財(cái)政部門根據(jù)相應(yīng)的預(yù)算支出原則，將預(yù)算所確定的各預(yù)算單位的支出總額按期撥付到各預(yù)算單位所開(kāi)立的賬戶，由各單位自主使用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的建立和完善，這種運(yùn)作方式存在多種弊端：重復(fù)和分散設(shè)立賬戶，導(dǎo)致財(cái)政資金活動(dòng)透明度不高，不利于對(duì)其實(shí)施有效管理和全面監(jiān)督；撥款環(huán)節(jié)多，大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位，降低了財(cái)政性資金使用效率；預(yù)算資金使用隨意，容易滋生腐敗現(xiàn)象；財(cái)政支出信息反饋遲緩，難以及時(shí)為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供準(zhǔn)確依據(jù)。在實(shí)際中表現(xiàn)為在抗擊近期的金融風(fēng)暴時(shí)，因原有的支付制度造成資金審批手續(xù)繁瑣，審批時(shí)間長(zhǎng)，影響了中小企業(yè)的融資速度，增加了他們抗擊金融風(fēng)暴的難度。在近期查處的大案要案中，貪污、受賄金額觸目驚心，豆腐渣工程頻現(xiàn)，這些都與在原有的支付制度下資金監(jiān)控不利、使用不透明息息相關(guān)。在未施行改革的地區(qū)，一些單位賬戶上存在大量的閑置資金，而政府國(guó)庫(kù)因缺乏資金向銀行大量貸款，既增加了政府運(yùn)營(yíng)成本，又影響了政府重點(diǎn)項(xiàng)目的資金保障。

三、推行國(guó)庫(kù)集中支付制度的積極作用

推行國(guó)庫(kù)集中支付制度就是要改變過(guò)去那種分散支付的做法。財(cái)政部門在中央銀行設(shè)立統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立分類賬戶進(jìn)行管理；預(yù)算資金不再撥付到各預(yù)算支出單位在商業(yè)銀行的賬戶上，各單位可根據(jù)自身職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算額度內(nèi)自行決定購(gòu)買何種商品和勞務(wù)，但支付款項(xiàng)由財(cái)政部門來(lái)進(jìn)行；除特殊用途外，資金通過(guò)國(guó)庫(kù)直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。該種收支制度主要有以下積極作用。

1、有利于規(guī)范財(cái)政管理和監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效率

國(guó)庫(kù)集中支付制度有利于加強(qiáng)財(cái)政對(duì)各單位預(yù)算支出活動(dòng)的控制，使預(yù)算單位的每一筆資金由過(guò)去的“暗箱”操作變?yōu)椤瓣?yáng)光”操作，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金流向、流量的全程監(jiān)控。通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對(duì)預(yù)算單位花費(fèi)每一筆資金的支付金額、付款項(xiàng)目、收款賬戶、交易時(shí)間、付款人賬戶余額等付款要素都可以進(jìn)行實(shí)時(shí)檢測(cè)，使得財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度大大提高。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的疑點(diǎn)，能夠迅速進(jìn)行核查，促其迅速糾正，監(jiān)管力度明顯加強(qiáng)。同時(shí)，所有財(cái)政資金不再撥付到預(yù)算單位賬戶，消除了中間支付的環(huán)節(jié)，提高了資金到位速度，而且擠占、挪用和截留財(cái)政資金的可能性大大降低，從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗。

2、有利于提高國(guó)家財(cái)政的綜合調(diào)度能力，減少國(guó)債發(fā)行

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，各預(yù)算單位在中央銀行國(guó)庫(kù)賬戶中的支出都表現(xiàn)為已實(shí)現(xiàn)的預(yù)算支出（除小額和零星支出外），不存在預(yù)算資金大量沉淀在各部門的情況，這樣國(guó)家財(cái)政就能全面統(tǒng)籌安排，進(jìn)行綜合調(diào)度，集中力量辦大事。同時(shí)，由于未支出的資金集中存放在國(guó)庫(kù)，財(cái)政可根據(jù)庫(kù)款情況決定國(guó)債發(fā)行品種和數(shù)量，可以減少短期國(guó)債的發(fā)行量和利息支出，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。國(guó)庫(kù)經(jīng)?？梢员Ａ糨^多數(shù)額的存款，對(duì)于穩(wěn)定金融和發(fā)展經(jīng)濟(jì)也有積極的作用。

3、有利于增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力

財(cái)政政策是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要工具，其實(shí)施力度在很大程度上取決于政府財(cái)力的大小。國(guó)庫(kù)集中支付制度能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府資金的集中管理和使用，避免因財(cái)政資金的分散管理而造成的各種流失，增加國(guó)家財(cái)力，從而加強(qiáng)財(cái)政政策的宏觀調(diào)控和實(shí)施力度。國(guó)庫(kù)單一賬戶開(kāi)設(shè)在中央銀行，有利于中央銀行充分利用財(cái)政資金，維護(hù)中央銀行基礎(chǔ)貨幣的完整，使國(guó)庫(kù)始終保存一個(gè)較大的庫(kù)存余額。通過(guò)有效的運(yùn)用貨幣政策工具調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量和市場(chǎng)利率，增加中央銀行貨幣的政策的實(shí)施力度。同時(shí)也能避免政府資金通過(guò)商業(yè)銀行直接進(jìn)入金融市場(chǎng)，影響社會(huì)資金量和資金供求關(guān)系，從而減少商業(yè)銀行的操作對(duì)中央銀行貨幣政策的沖擊。

4、有利于加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的核算

在分散支付制度下，實(shí)際由財(cái)政資金形成的國(guó)有資產(chǎn)在賬面上得不到充分體現(xiàn)。國(guó)有資產(chǎn)到底有多少、分布情況如何，財(cái)政無(wú)法全面掌握。但在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，由財(cái)政撥款而購(gòu)置的資產(chǎn)可以在賬面上得到準(zhǔn)確反映，國(guó)有資產(chǎn)管理將更加規(guī)范，這有利于國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。

四、建立國(guó)庫(kù)集中支付制度和配套改革措施

1、進(jìn)一步推進(jìn)和細(xì)化預(yù)算編制改革

第一，財(cái)政資金不再區(qū)分預(yù)算內(nèi)外。即將所有的財(cái)政資金都納入預(yù)算內(nèi)，從而使國(guó)庫(kù)收支真實(shí)反映所有的財(cái)政收支狀況，并使所有的財(cái)政收支都納入國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督范圍。第二，改變預(yù)算年度的歷年制為跨年制。我國(guó)的預(yù)算年度是1月1日到12月30日，即歷年制，但審制各級(jí)預(yù)算的各級(jí)人大一般都是在3月或更晚一些時(shí)候開(kāi)會(huì)，這使得前幾個(gè)月的預(yù)算執(zhí)行缺乏法律依據(jù)。我們可以借鑒國(guó)外實(shí)行的跨年制，這樣使得預(yù)算執(zhí)行前預(yù)算草案就得以通過(guò)，全年的預(yù)算都有法律依據(jù)。第三，細(xì)化預(yù)算科目，深化部門預(yù)算改革。國(guó)庫(kù)集中支付制度要求部門預(yù)算具體而準(zhǔn)確，而我國(guó)目前的預(yù)算編制比較粗糙、預(yù)算科目比較籠統(tǒng)，不利于國(guó)庫(kù)集中支付制度的運(yùn)行，所以有必要從功能上、性質(zhì)上進(jìn)行預(yù)算科目規(guī)范分類，建立多級(jí)預(yù)算體系，每項(xiàng)支出都要有相應(yīng)的科目，并在一套科目中反映。

2、要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督制約

國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，使財(cái)政對(duì)預(yù)算單位的監(jiān)督力度加大，財(cái)政本身的權(quán)力也相應(yīng)增大，但是誰(shuí)來(lái)監(jiān)督財(cái)政便成了新的問(wèn)題。在美國(guó)，有向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的審計(jì)署對(duì)財(cái)政部實(shí)施監(jiān)督；在英國(guó)，有向英王負(fù)責(zé)的審計(jì)部門實(shí)施監(jiān)督。而在我國(guó)，主要是由同隸屬于各級(jí)政府的審計(jì)部門實(shí)施監(jiān)督，這無(wú)異于用自己的左手來(lái)監(jiān)督右手。這種自我監(jiān)督的責(zé)權(quán)利既不明晰也不對(duì)稱，權(quán)力之間缺乏制衡，監(jiān)督約束軟化。更何況審計(jì)監(jiān)督具有事后性，而人大監(jiān)督又過(guò)于宏觀，無(wú)法實(shí)施全過(guò)程時(shí)監(jiān)督。為此，我國(guó)試圖將財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算、支出的決定與支出的執(zhí)行相分離來(lái)彌補(bǔ)這一缺陷，用會(huì)計(jì)核算制約財(cái)務(wù)管理，借支出的執(zhí)行監(jiān)督支出的決定。但是，內(nèi)控機(jī)制不能代替外部機(jī)制，最終要向人大、政府及法院監(jiān)督的“三權(quán)分立與制衡體制”演進(jìn)。

3、建立財(cái)政管理信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化銀行資金清算支付系統(tǒng)

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，其核心內(nèi)容就是在財(cái)政部門開(kāi)具支付指令后，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，直接將財(cái)政資金支付給商品或勞務(wù)的供應(yīng)者?？梢?jiàn)，與傳統(tǒng)的分散支付制度相比，這種支付方法工作量是相當(dāng)大的，因此，信息技術(shù)的運(yùn)用對(duì)于國(guó)庫(kù)管理來(lái)說(shuō)十分重要。我國(guó)目前尚未建立一個(gè)完整的財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)，應(yīng)抓緊時(shí)間首先建立國(guó)庫(kù)收支賬務(wù)系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)支付管理系統(tǒng)。另外，國(guó)庫(kù)集中支付制度需要通過(guò)銀行的資金清算系統(tǒng)進(jìn)行資產(chǎn)結(jié)轉(zhuǎn)，順暢的資金清算系統(tǒng)又可以大大提高國(guó)庫(kù)資金的使用效率。

4、全面推行政府采購(gòu)制度

政府采購(gòu)制度與國(guó)庫(kù)集中支付制度是相輔相成的，政府采購(gòu)實(shí)際上是國(guó)庫(kù)集中支付的具體表現(xiàn)形式，兩個(gè)都是公共支出管理的主要內(nèi)容。國(guó)庫(kù)集中支付容易引起支出單位和商品、勞務(wù)供應(yīng)商的合謀，只有實(shí)行政府采購(gòu)制度，才能提高支出過(guò)程的公開(kāi)性和透明度，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)庫(kù)資金的嚴(yán)格控制和監(jiān)督。推行政府采購(gòu)，應(yīng)采取先易后難的步驟，先將大型設(shè)備、計(jì)算機(jī)、小汽車、復(fù)印機(jī)等納入政府目錄，然后將修繕費(fèi)等提供勞務(wù)的項(xiàng)目納入政府采購(gòu)目錄，再將預(yù)算單位日常消耗品納入采購(gòu)目錄。這樣，有計(jì)劃地不斷完善和擴(kuò)大范圍，直至將政府采購(gòu)的物品和勞務(wù)全部納入采購(gòu)目錄。

從發(fā)達(dá)國(guó)家地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的通行做法來(lái)看，在這些國(guó)家，地方政府都建立了以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)的高效支付系統(tǒng)，獨(dú)立開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)分散管理制度顯露出種種弊端，與公共財(cái)政的框架格格不入。因此，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革有許多重要的現(xiàn)實(shí)意義和積極作用。但此項(xiàng)改革涉及面廣，需要相關(guān)配套改革措施的配合和及時(shí)跟進(jìn)，才能取得應(yīng)有的效果。