淺論我國(guó)中央銀行獨(dú)立性

○金建平 （湖南師范大學(xué)法學(xué)院 湖南 長(zhǎng)沙 410006）

中央銀行是一國(guó)金融體制中居于核心地位，依法制定和執(zhí)行國(guó)家貨幣金融政策、實(shí)施金融調(diào)控與監(jiān)管的特殊金融機(jī)關(guān)。在全球金融危機(jī)的大背景下，我國(guó)的金融業(yè)監(jiān)管在維護(hù)金融安全和金融穩(wěn)定方面也面臨著巨大的挑戰(zhàn)，而這種挑戰(zhàn)對(duì)充當(dāng)金融體系最后穩(wěn)定器的中央銀行尤為突出。自1995年《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》頒布以來(lái)，對(duì)于轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)中央銀行獨(dú)立性的討論始終是一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)我國(guó)中央銀行獨(dú)立性問(wèn)題進(jìn)行全面深刻的研究、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并對(duì)癥下藥，這對(duì)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立健全有著舉足輕重的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中央銀行獨(dú)立性簡(jiǎn)述

1、中央銀行獨(dú)立性的含義

中央銀行在制定和執(zhí)行貨幣金融政策，執(zhí)行金融監(jiān)管、調(diào)控與服務(wù)的過(guò)程中應(yīng)依法享有相對(duì)獨(dú)立的地位和職權(quán)，并在人事、財(cái)務(wù)、組織管理體制諸方面作出相應(yīng)的制度安排。費(fèi)雪將中央銀行的獨(dú)立性劃分為目標(biāo)的獨(dú)立性和手段的獨(dú)立性兩個(gè)主要方面。貨幣政策目標(biāo)的獨(dú)立性指中央銀行不需要追隨政府財(cái)政政策目標(biāo)的走向而擁有自主決定貨幣政策目標(biāo)的權(quán)力；而其手段的獨(dú)立性主要體現(xiàn)在它擁有自主運(yùn)用政策手段來(lái)實(shí)現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)的權(quán)力。

中央銀行要與政府、與政府各部門、與商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，尤其是要與政府相對(duì)獨(dú)立。這個(gè)問(wèn)題提出的最初目的是要使其與一般商業(yè)銀行相對(duì)脫離，不以營(yíng)利為目的，而專注于中央銀行業(yè)務(wù)。但隨著國(guó)家對(duì)中央銀行影響和干預(yù)的加強(qiáng)，中央銀行日益淪為“政府的工具”，以至于其固有的職能難以實(shí)現(xiàn)。因此，目前各國(guó)中央銀行的獨(dú)立性主要是強(qiáng)調(diào)中央銀行與政府之間的相對(duì)獨(dú)立。

2、中央銀行獨(dú)立性是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的保障

1990年，美國(guó)哈佛大學(xué)的學(xué)者以德國(guó)、美國(guó)、英國(guó)、新西蘭等國(guó)家為代表，通過(guò)實(shí)證分析方法，提出了哈佛報(bào)告。結(jié)果顯示，中央銀行的獨(dú)立程度與經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展之間成正比。

缺乏獨(dú)立性的中央銀行在運(yùn)行貨幣政策時(shí)摻雜了太多的政治因素。政府為了使通貨膨脹的貨幣政策起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，就得降低公眾的通貨膨脹預(yù)期，然后施行高于通貨膨脹預(yù)期的實(shí)際通貨膨脹率，因?yàn)檫@個(gè)偏差可以意味著政府債務(wù)的萎縮，能擴(kuò)大就業(yè)和增加產(chǎn)出。當(dāng)這個(gè)理論擴(kuò)張到貨幣政策領(lǐng)域，盡管經(jīng)濟(jì)上獲得了短期的過(guò)度擴(kuò)張，卻直接影響了未來(lái)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和人民生活水平的提高。貨幣政策只是一個(gè)工具，一個(gè)時(shí)期內(nèi)兼顧多重目標(biāo)將降低政策的有效性。政府追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和失業(yè)率的降低，就需要增加貨幣供給量，降低稅率，增加政府支出，以刺激社會(huì)總需求的增加，而總需要增加在一定程度上會(huì)引起通貨膨脹，與物價(jià)穩(wěn)定這一政策目標(biāo)相沖突。相反，中央銀行配合政府實(shí)施充分就業(yè)等目標(biāo)，將降低其獨(dú)立性貨幣政策的有效性。

二、我國(guó)中央銀行獨(dú)立性的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

1984年我國(guó)中央銀行與專業(yè)銀行職能的完全分離標(biāo)志著我國(guó)央行獨(dú)立性的建立，此后國(guó)務(wù)院對(duì)中央銀行宏觀調(diào)控體系進(jìn)行了一系列改革。1995年3月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》（以下簡(jiǎn)稱《人行法》）作為新中國(guó)第一部金融法律，是我國(guó)中央銀行制度的基石，2003年12月27日通過(guò)了修正案，進(jìn)一步確定了中央銀行的法律地位。經(jīng)歷了一系列的體制改革使得我國(guó)中央銀行獨(dú)立性增強(qiáng)，但仍然存在一些問(wèn)題。

1、組織機(jī)構(gòu)及人事的非獨(dú)立性

《人行法》第2條規(guī)定：中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和實(shí)施貨幣政策。由于中央銀行是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的與部委平級(jí)的機(jī)構(gòu)，其重大貨幣政策的制定要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，因此獨(dú)立性受到一定的影響。中國(guó)人民銀行實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，其行長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院總理提名，由全國(guó)人大決定，其任期與總理一致，這種體制的設(shè)定很難回避政府對(duì)中央銀行的左右。除此之外，中國(guó)人民銀行其他官員的任職缺乏明確的法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)、金融機(jī)關(guān)人事滲透過(guò)多，使中國(guó)人民銀行在人事上產(chǎn)生兩方面的弊病：高度的行政依附性和欠缺廣泛的代表性。

2、雙重目標(biāo)的沖突

從世界各國(guó)宏觀調(diào)控的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)得出，現(xiàn)代政府主要的經(jīng)濟(jì)任務(wù)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和繁榮，而中央銀行的貨幣政策卻應(yīng)當(dāng)以穩(wěn)定貨幣為基本目標(biāo)。目前我國(guó)的貨幣政策目標(biāo)為保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在金融危機(jī)背景下，當(dāng)保持增長(zhǎng)這個(gè)目標(biāo)被放到更高的高度時(shí)，穩(wěn)定幣值和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這兩個(gè)政策目標(biāo)就顯得非常不協(xié)調(diào)。當(dāng)中央政府因投資行為而出現(xiàn)大量財(cái)政赤字時(shí)，不可避免地要求中央銀行加快生產(chǎn)貨幣速度，周而復(fù)始，中央銀行穩(wěn)定貨幣的政策目標(biāo)就更難實(shí)現(xiàn)了。

3、經(jīng)濟(jì)上對(duì)財(cái)政的依賴

中國(guó)人民銀行的重大貨幣政策，如年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率等須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后方能執(zhí)行，那么央行和政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)不一致或者存在偏差的情況下，就會(huì)導(dǎo)致中央銀行長(zhǎng)期貨幣政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)?！度诵蟹ā返?8、29條分別規(guī)定了中國(guó)人民銀行不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)、包銷國(guó)債和其他政府債券；中國(guó)人民銀行不得向地方政府、各級(jí)政府部門提供貸款，不得向任何單位和個(gè)人提供擔(dān)保。但是中國(guó)人民銀行每年的貸款有相當(dāng)部分投向由財(cái)政支出負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目，如對(duì)國(guó)有企業(yè)虧損的補(bǔ)貼、建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施。這樣的赤字貨幣化使得貨幣政策服務(wù)于政策，中央銀行缺乏對(duì)貨幣政策的實(shí)際控制權(quán)。

三、增強(qiáng)我國(guó)中央銀行獨(dú)立性的建議

我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性差，但央行不能自主靈活地運(yùn)用貨幣政策，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要適時(shí)、靈活地調(diào)節(jié)利率和貨幣供應(yīng)量。我國(guó)中央銀行的獨(dú)立性不足在一定程度上也損害了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以應(yīng)該盡快增強(qiáng)中央銀行的獨(dú)立性。

1、明確規(guī)定貨幣政策的基本目標(biāo)

穩(wěn)定幣值的單一目標(biāo)有助于政府重視經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，能更好地?cái)U(kuò)大有效需求來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。我國(guó)貨幣政策的目標(biāo)“幣值穩(wěn)定”過(guò)于籠統(tǒng)，不具有可操作性。明確“幣值穩(wěn)定”的貨幣政策目標(biāo)可以把貨幣政策從維護(hù)匯率穩(wěn)定的約束中解脫出來(lái)，使貨幣政策完全根據(jù)國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行選擇，中央銀行可以以控制通貨膨脹目標(biāo)為依據(jù)，頂住各方面壓力，合理制定貨幣政策。

2、增強(qiáng)中央銀行貨幣政策決策權(quán)的獨(dú)立性

根據(jù)《人行法》的規(guī)定，中國(guó)人民銀行只有部分決策權(quán)，一般事項(xiàng)自行決定，重大事項(xiàng)需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。中國(guó)人民銀行沒(méi)有貨幣政策的決策權(quán)。貨幣政策委員會(huì)僅是咨詢議事機(jī)構(gòu)，僅僅享有建議權(quán)，沒(méi)有執(zhí)行力。從世界范圍看，把穩(wěn)定幣值作為中央銀行首要的或唯一的目標(biāo)并取得較好經(jīng)濟(jì)效果的中央銀行，它們的法律地位一般都很高，獨(dú)立性很強(qiáng)。所以，如何按照自己的意圖制定和實(shí)施貨幣政策，不受任何人、任何部門的干預(yù)和影響，仍然是將來(lái)中國(guó)人民銀行真正實(shí)現(xiàn)目標(biāo)獨(dú)立性應(yīng)該努力的方向。

3、提高貨幣政策的透明度，維護(hù)中央銀行的獨(dú)立性

關(guān)于貨幣政策透明度的理論可以追溯到Kydland和Prescott（1977）提出的“動(dòng)態(tài)不一致性”?！皠?dòng)態(tài)不一致性”的提出促使政策制定者必須遵從有約束力的規(guī)則來(lái)消除政策改變的可能性，提高政策的可信度，消除“動(dòng)態(tài)不一致性”導(dǎo)致的政策無(wú)效性。貨幣政策的制定計(jì)劃與目標(biāo)應(yīng)當(dāng)向公眾公開(kāi)，增強(qiáng)其透明度不僅可以迅速有效地提高中央銀行可信度，而且將促使央行更嚴(yán)格地遵從其之前宣布的政策。有關(guān)研究還發(fā)現(xiàn)，增加貨幣政策透明度會(huì)降低通貨膨脹率，那些貨幣政策透明高的國(guó)家往往降低通貨膨脹率的成本也更低。在降低通脹目標(biāo)下，央行公布其對(duì)通貨膨脹和產(chǎn)出的預(yù)測(cè)，這樣就為外部監(jiān)管提供了可能性，進(jìn)而獲得公眾對(duì)央行獨(dú)立性及其貨幣政策的支持。

4、進(jìn)一步強(qiáng)化人民銀行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策委員會(huì)制使增加透明度更加復(fù)雜化，最終政策的出臺(tái)往往是妥協(xié)的結(jié)果，一旦政策失敗，責(zé)任到底由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)并不清楚。而且委員會(huì)制定決策形成一致意見(jiàn)的過(guò)程遲緩，尤其在情況迅速變化或分歧較多的時(shí)候，因此需要一些程序增強(qiáng)集體負(fù)責(zé)制的優(yōu)勢(shì)并減少其缺陷。中國(guó)人民銀行實(shí)行行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但是中國(guó)人民銀行法并沒(méi)有對(duì)行長(zhǎng)的責(zé)任作出具體的規(guī)定。在授權(quán)的同時(shí)，法律應(yīng)該對(duì)行長(zhǎng)任職資格、解職條件、任職年限作出明確的規(guī)定。

5、加強(qiáng)立法，處理好與財(cái)政部的經(jīng)濟(jì)關(guān)系

中央銀行經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性最核心的問(wèn)題是如何處理與財(cái)政的資金關(guān)系。《人行法》規(guī)定中國(guó)人民銀行不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)、包銷國(guó)債和其他政府債券。法律盡管確定了中央人民銀行在資金上不受財(cái)政部的制約，但在實(shí)際工作中被操作的情況時(shí)常發(fā)生。面對(duì)這種處境，人民銀行不僅必須依法辦事，嚴(yán)格履行自己的職責(zé)，堅(jiān)決杜絕向財(cái)政透支和無(wú)條件貸款，而且應(yīng)相應(yīng)增加有關(guān)財(cái)政部向人民銀行的貸款額度、借款方式、借款期限等相關(guān)條款以及違反者的法律責(zé)任。中央銀行既要與財(cái)政部密切合作，又要依法保持資金的獨(dú)立性。

6、增強(qiáng)中央銀行的政治地位，提高政治獨(dú)立性

增強(qiáng)中央銀行獨(dú)立性的最終目標(biāo)是組織上獨(dú)立于政府，隸屬于全國(guó)人大，使其免受政府短期政策的左右，保持貨幣政策的連續(xù)性。健全貨幣政策委員會(huì)職能并提高它的地位，實(shí)現(xiàn)貨幣政策委員會(huì)成為中國(guó)人民銀行的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。建立一個(gè)主要由經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的資深學(xué)者及各行各業(yè)代表組成并有貨幣決定權(quán)的貨幣政策委員會(huì)。貨幣政策委員會(huì)委員的任期應(yīng)該超過(guò)政領(lǐng)導(dǎo)人的任期，并且兩者應(yīng)適當(dāng)錯(cuò)開(kāi)；委員的解聘應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)來(lái)決定，而不是政府；應(yīng)取消政府的投票權(quán)，只有貨幣政策建議權(quán)。同時(shí)，為保證貨幣政策決策的獨(dú)立、穩(wěn)健、權(quán)威，在其職責(zé)和表決程序等方面要有更高層次的明確規(guī)定。

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