“滯 納 金”淺議

○陳 蕾 陳 曦

（江蘇省連云港市物價局）

滯納金是一種行政強制執(zhí)行中的執(zhí)行罰，普遍適用于超過繳款期限的行為，具有法定性、強制性和懲罰性等特點。然而，我國現行的滯納金制度在概念認知方面認識混亂，存在行政認識不明確、收取依據各異、制定標準過高等問題；而且，在實踐方面，滯納金缺乏有效規(guī)范和行政強制，這與該項制度的設立初衷是相違背的，容易引發(fā)一系列的社會問題。本文針對滯納金制度存在的缺陷，提出限制滯納金適用范圍、嚴格遵循滯納金收取標準和明確收取過程中的法律責任等解決方案，以期能夠完善滯納金制度。

一、滯納金的含義和特征

1、滯納金的概念

滯納金是指超過規(guī)定的繳款期限，向繳款人征收的一種帶有懲罰性質的款項。但是，在現實生活中很多款項都有可能產生滯納金，一些名同而實異的滯納金，往往帶來法律義務關系上的不平等。

2、滯納金的特點

滯納金具有法定性、強制性和懲罰性的特點。所謂法定性，是指滯納金是由國家法律、法規(guī)明文規(guī)定的款項，個人和其他團體都無權私自設立；強制性，是指滯納金的征收是由國家強制力保障實施的；懲罰性，是指滯納金是對超過規(guī)定期限繳款而采取的懲罰性的措施。

根據滯納金的以上特點，滯納金只能發(fā)生在雙方的法律地位不平等、國家行使公共權力的過程中，比如《稅收征收管理法》中規(guī)定，“納稅人未按照規(guī)定期限繳納稅款的，扣繳義務人未按照規(guī)定期限解繳稅款的，稅務機關除責令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金?！?/p>

二、我國現行滯納金制度的弊端

1、滯納金的概念認識混亂

目前我國的滯納金概念使用比較混亂，主要存在問題存在以下三類問題。

一是性質認識模糊。有的滯納金實質上是合同違約金；有的滯納金雖然是一種行政法義務，但并不具有制裁性，可以看作本金繳納義務的一部分；有的滯納金則是具有強烈制裁性質的行政處罰。事實上，目前有法律法規(guī)依據的滯納金只存在于稅收、水、電、煤氣等公用事業(yè)收費，而這些項目的收取主體要么是國家行政機關，要么是國家授權管理公用事業(yè)的企事業(yè)單位，在這些收費主體與繳納主體之間建立的法律關系是一種縱向法律關系，滯納金帶有明顯的公權性質，不是平等主體可以約定的，實際生活中平等主體之間約定滯納金的條款應該是無效條款。

二是收取依據各異，各自為政現象突出。行政主體在進行滯納金處罰時大都依照本部門的規(guī)定，如養(yǎng)路費滯納金的依據是1991年原國家計委、經委、交通部、財政部聯合發(fā)布的《公路養(yǎng)路費征收管理規(guī)定》，電話費滯納金的依據是原郵電部1998年制定的《關于調整電信資費滯納金標準的通知》，電費滯納金的依據是原電力工業(yè)部1996年頒布的《供電營業(yè)規(guī)則》等等。乍一看欠費收取滯納金似乎有法可依，但仔細分析，這些規(guī)定都是由各部委自己制定，且大都制定于上世紀90年代，對滯納金的收取呈現出一種“各自為政”的狀態(tài)。

三是標準普遍較高，嚴重違反了行政合理性原則。滯納金標準幾乎都不一樣，有的是萬分之五，有的是百分之一，如果按每天1‰來計算，折合成年息約為37%，是現行一年定期銀行稅后利率3.933%的9.4倍；如果以每天2‰計算，折合成年息是73%，又是一年定期存款利率的18.6倍。

2、滯納金在實踐中缺乏有效的規(guī)范

在行政法學理論上，一般認為滯納金屬于行政強制執(zhí)行中的執(zhí)行罰。執(zhí)行罰是指義務人不履行法定義務，而該義務又不能由他人代為履行，有執(zhí)行權的機關可通過使不履行義務的法定義務人承擔新的持續(xù)不斷的給付義務，促使其履行義務。例如，對到期不納稅款者，每天處以稅款萬分之五的滯納金執(zhí)行罰，以促其繳納稅款。

但在實踐中，某些滯納金的征收已經喪失執(zhí)行罰的本質，演變?yōu)轭愃屏P款。以養(yǎng)路費滯納金為例，車主在超過養(yǎng)路費繳納期之后，不會收到另一個行政決定——被征收滯納金的通知。而是將兩個不同的行政行為合二為一，在超過期限繳納養(yǎng)路費時，自動與滯納金一并計算繳納。這種催繳方式很少事先告知義務人，絲毫不能發(fā)揮震懾并督促義務人履行義務的作用。在義務人突然得知需要繳納滯納金時，往往滯納金已經累積為較大數額，甚至大大超過義務人應當繳納的本金。

3、滯納金缺乏行政強制

單行法中目前只有《水法》、《人口與計劃生育法》、《稅收征收管理法》、《海關法》和《勞動法》等五部法律規(guī)定了滯納金。更多的滯納金規(guī)定在行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章中。其中，養(yǎng)路費滯納金的規(guī)定即出現在1991年10月15日交通部、國家計委、財政部、國家物價局聯合發(fā)布的《公路養(yǎng)路費征收管理規(guī)定》這部規(guī)章中。

值得注意的是，根據《立法法》，對“非國有財產的征收”是國家的專有立法權。以《行政處罰法》為例，對行政處罰的設定權進行嚴格規(guī)范，限制對人身自由的處罰。

滯納金在性質上屬行政強制執(zhí)行的一種類型，而行政強制執(zhí)行可能給行政相對人造成的損害將會比行政處罰更加嚴重、更加直接。既然《行政處罰法》對行政處罰的設定權作出嚴格規(guī)范，那么未來的《行政強制法》就應該對行政強制執(zhí)行的設定權作出更為嚴格的規(guī)范。盡管《行政強制法》尚未出臺，行政強制的設定權將會如何配置尚不確定，但是從理論上講，像滯納金這樣的數額可以滾雪球似地增加的財產性強制手段是不宜由規(guī)章來設定的。何況《立法法》已經作出明確規(guī)定，“部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項”。

4、滯納金存在問題帶來的后果

現行滯納金制度的這些弊端往往會導致與該項制度設立宗旨背道而馳的后果，折射出法律的尷尬。如執(zhí)法主體可能會因為高額利益的逆向激勵背離制度設置的最初目的，產生執(zhí)法懈怠現象；滯納金收費過高堵死了一些違規(guī)者的改過之路，他們往往難以承受過高的滯納金，產生“破罐子破摔”的思想；高額滯納金往往難以追繳，法律的公正和威嚴受到了挑戰(zhàn)；強制追繳則對當事人明顯不公，甚至會導致惡性事件的發(fā)生等等。

三、解決滯納金制度缺陷的方法

目前我國滯納金制度存在著許多不足之處，要解決這些問題必須加強立法，對我國的滯納金制度進行全面的修改和完善。

1、嚴格限制滯納金的使用范圍

滯納金的本質是一種行政強制措施，其收取往往涉及國家公權力的行使，收取范圍應當通過法律、法規(guī)和規(guī)章加以規(guī)定。因此，必須通過國家立法對滯納金事宜進行權威和統(tǒng)一的規(guī)制，只針對那些基于法律義務而需要繳納的費用來設置滯納金，平等主體之間基于合同而產生的繳費義務則不存在滯納金問題，有關滯納金條款應規(guī)定其無效。

2、嚴格規(guī)范滯納金的收取標準，并在公用行業(yè)領域引入聽證制度

滯納金的收取具有一定的合理性，但由于按日連續(xù)處罰的滯納金涉及公眾生活的方方面面，對義務人權益影響極大，因此在設定繳納比率時尤其要謹慎。一方面，要遵循行政法上的比例原則，做到“罰當其過”；另一方面，煤氣、水、電等公用行業(yè)的滯納金標準，應加強行政干預，引入聽證制度，召開有廣泛群眾代表參加的聽證會，根據聽證會的結果來確定收取標準，并對收取滯納金的上限（如不得超過本金）和期限進行明確的規(guī)定。2002年5月1日起實施的新《稅收征管法》將滯納金征收比例由原來的千分之二降為萬分之五，同時對滯納金的征收期限也作出了明確的規(guī)定，這可以看作是我國滯納金制度合理化的開端。

3、明確滯納金收取中的法律責任

目前，滯納金的收取大都沒有日期限制，也沒有最高限額，只要執(zhí)法主體放任，就可以無限加重對違法者的懲罰。這一做法忽略了執(zhí)法主體的法律責任，加重了相對方的法律責任，具有明顯的“霸王”特征。因此，應當規(guī)定執(zhí)法主體的催收和通知義務，執(zhí)法部門應積極主動執(zhí)法，及時發(fā)現并清查各種違規(guī)現象，定期將欠費及處罰情況告知當事人。如果執(zhí)法部門未履行此義務，則應承擔相應的法律責任。