我國保障性住房建設(shè)面臨的問題及對策分析

○李好好 鄧華光

（武漢科技大學(xué)中南分校 湖北 武漢 430223）

我國保障性住房建設(shè)面臨的問題及對策分析

○李好好 鄧華光

（武漢科技大學(xué)中南分校 湖北 武漢 430223）

我國住房制度改革在中央和地方政府的共同努力下不斷推進(jìn)，雖取得了一定的成績，但也還存在著保障性住房法制建設(shè)滯后、運行機制不完善、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低、結(jié)構(gòu)不合理、保障性住房建設(shè)“貧民區(qū)”和城郊化等問題。本文針對這些問題，提出了一些有效的對策，以促進(jìn)我國保障性住房建設(shè)的健康發(fā)展。

住房保障 法制建設(shè) 運行機制 建房標(biāo)準(zhǔn)與選址

一、我國住房制度的改革及保障性住房的現(xiàn)狀

1998年國務(wù)院發(fā)布的23號文件被看成是房改新政的開始。這份文件宣告了住房福利制的終結(jié)和住房市場化的開始，同時也提出了經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)的住房保障措施。2003年以后，當(dāng)房價進(jìn)入全國性的飆升時代，大量低收入家庭甚至部分中等收入家庭也無力承擔(dān)過高的房價時，中央政府試圖通過財政、金融、土地等政策進(jìn)行宏觀調(diào)控，以此來降低房價，但是成效不大。直到2007年8月24日，國務(wù)院召開了全國性住宅工作會議，該會議的召開，標(biāo)志著國家的調(diào)控重心逐漸從調(diào)控房價轉(zhuǎn)向保障性住房體系的構(gòu)建上來。

近幾年來，中央政府不斷推進(jìn)和完善保障性住房的政策體系，加大保障性住房的投資力度，將保障性住房建設(shè)提到前所未有的高度。2008年10月17日召開的國務(wù)院常務(wù)會議提出，要加大保障性住房建設(shè)規(guī)模；同年11月，出臺了保障性住房政策，再次大力推行保障性住房建設(shè)。2009年，我國出臺了十項以擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長為目標(biāo)的宏觀調(diào)控政策，其中一項就是加大保障性安居工程的建設(shè)；同時還出臺了4萬億元的投資計劃，其中有9000億元專門用于保障性住房建設(shè)。另外，國務(wù)院總理溫家寶在2009年的政府工作報告中明確提出，要加快落實和完善促進(jìn)保障性住房建設(shè)的政策措施，爭取用三年時間，解決750萬戶城市低收入住房困難家庭和240萬戶林區(qū)、墾區(qū)、煤礦等棚戶區(qū)居民的住房問題?？傊Ｕ闲宰》空叩某雠_和不斷完善，勢必對房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和保障性住房的建設(shè)帶來深遠(yuǎn)影響。

我國從1998年起開始實施住房制度改革，現(xiàn)在已大體上形成由住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度和廉租房制度三部分構(gòu)成的住房社會保障體系。就武漢市來說，從1993年開始保障性住房建設(shè)，現(xiàn)已有近15萬戶家庭住進(jìn)了經(jīng)濟(jì)適用房，4萬余戶低收入家庭享受了廉租房保障，實現(xiàn)了人均月可支配收入400元以下、人均住房建筑面積10平方米以下的低收入住房困難家庭租金補貼應(yīng)保盡保。目前，武漢市逐步形成了一個較為完整的住房保障體系。

二、我國保障性住房面臨的問題

1、住房保障法制建設(shè)滯后，保障性住房的相關(guān)界定不準(zhǔn)確

綜觀我國住房保障制度經(jīng)歷的改革與調(diào)整過程，中央政府均是以《通知》、《意見》和《辦法》等文件形式來推動的，這樣導(dǎo)致住房保障制度的法律權(quán)威性不夠，政策措施的強制性力度不足。由于法制建設(shè)的滯后，使得保障性住房在定位、申請、取得上的標(biāo)準(zhǔn)沒有準(zhǔn)確的界定。第一，保障性住房是與商品房相對應(yīng)的一個概念，是政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應(yīng)對象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有社會保障性質(zhì)的住房。而保障性住房體系又有不同的層次，主要有經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房?？梢哉f，廉租房的保障功能更強，但會給政府供給帶來更大的財政壓力，經(jīng)濟(jì)適用房可以減輕財政壓力但有可能失去保障性住房的目的，所以，在產(chǎn)權(quán)上應(yīng)當(dāng)加以限制，明確其界定標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)弱化其投資功能。第二，雖然住房保障制度明確規(guī)定其保障對象是城市中低收入家庭，但由于中低收入家庭所占城市家庭比重較大，不同區(qū)域、不同職業(yè)的收入差距讓整個社會對中低收入標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識也各不相同，使得這一范圍不僅過于寬泛，而且很難界定。

2、保障運行機制不完善，導(dǎo)致保障性住房的公平性受損

當(dāng)前，我國保障性住房在運行機制上實行的是審批核準(zhǔn)制，但在實踐操作中，這種“申請——審批——公示”程序的審批核準(zhǔn)制在各個環(huán)節(jié)都存在缺陷，致使保障性住房的實施效果與預(yù)期之間存在很大差異，公平性嚴(yán)重受損。

一方面，缺乏嚴(yán)格的家庭收入調(diào)查制度。由于目前個人的資金管理、信用管理等相關(guān)條件還不配套，要調(diào)查清楚一個人的家庭年收入并非易事。工薪階層的收入狀況看似較為明了，但隱性收入和灰色收入則難以統(tǒng)計；而非工薪階層的收入狀況更難查明。另一方面，缺乏科學(xué)嚴(yán)格的退出機制。經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房的購買者或租用者，在一定年限后，隨著自身經(jīng)濟(jì)狀況的改善和提高，許多不再符合申請資格的家庭繼續(xù)占用這些住房，導(dǎo)致大量排隊等候的家庭無法正常進(jìn)入，失去了保障住房本來的作用。

3、保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏高，結(jié)構(gòu)不合理，供應(yīng)總量嚴(yán)重不足

保障性住房建造標(biāo)準(zhǔn)的提高，雖提升了保障住房的品質(zhì)，但也較大地抬高了住房的價格，導(dǎo)致許多有機會購買保障性住房的中低收入家庭因價格過高、無力購買而放棄。如石家莊經(jīng)濟(jì)適用房因定價過高遭棄購，廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房里住著大量中高收入人群等等。另外，社會保障性住房建設(shè)結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象更突出，這必將帶來整個住房保障能力的下降，供應(yīng)總量的不足。

據(jù)武漢市有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，十五期間以來，武漢市經(jīng)濟(jì)適用住房（含集資建房）累計開工面積820，38萬平方米，竣工面積531，03萬平方米，占同期住房建設(shè)的20%。這個比例雖然高于全國平均水平，但在2005年6月以前，有相當(dāng)數(shù)量的經(jīng)濟(jì)適用住房被非經(jīng)濟(jì)適用供應(yīng)對象戶購買，致使經(jīng)濟(jì)適用住房的供應(yīng)遠(yuǎn)不能滿足中低收入居民對經(jīng)濟(jì)適用住房的需要。又由于保障性住房供應(yīng)嚴(yán)重不足，不能滿足武漢市中低收入居民和最低收入居民對保障性住房的需求，使得這部分居民的住房問題也越來越嚴(yán)重。

4、保障性住房建設(shè)的“貧民區(qū)”以及城郊化帶來的問題

在現(xiàn)代社會，房子在某種程度上已經(jīng)成了窮人和富人之間的空間隔離。商品房的高房價使低收入者被迫遷往城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)接合部，從而形成了中低收入者的聚集地——“貧民區(qū)”。而目前的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)出于成本考慮，忽略了當(dāng)前消費者對周圍環(huán)境的重視和社會的影響，大多集中在較偏僻的郊區(qū)，交通、教育、醫(yī)療等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，造成住戶的生活不便。例如2008年底，北京、廣州兩市出現(xiàn)了約五分之一的限價房退購的反?，F(xiàn)象，主要因為地理位置不合適，工作、生活不方便等原因。此外，由于保障性住房往往是大片開發(fā)，這樣進(jìn)一步加劇了分化的趨勢，并可能帶來新的社會問題。

三、促進(jìn)我國保障性住房建設(shè)健康發(fā)展應(yīng)采取的對策

1、制定和完善保障性住房的政策與法律法規(guī)體系

要結(jié)合我國的國情和各地方發(fā)展的實際，在完善政策的基礎(chǔ)上，將保障性住房建設(shè)納入法制化建設(shè)的軌道，從法律法規(guī)上規(guī)定保障標(biāo)準(zhǔn)、保障對象、資金來源、管理機構(gòu)以及對騙取保障優(yōu)惠等違法行為的懲處辦法，初步實現(xiàn)保障性住房建設(shè)有法可依。同時建立專門的管理機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理，以確保各項政策法規(guī)的落實。

目前，各個地方政府都相應(yīng)出臺了一些保障性住房建設(shè)的政策意見或管理辦法，對保障性住房建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和要求作了初步的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)將有關(guān)的政策意見和管理辦法進(jìn)行完善，納入法制化建設(shè)的軌道，上升為地方性的法律法規(guī)，確實做到有法可依，違法必究，從法制上為保障性住房建設(shè)保駕護(hù)航。

2、完善保障性住房的管理運行機制

廣州在全國率先制定了《廣州市住房保障監(jiān)督辦法》，從今年4月14日起公開向社會征求意見。該辦法規(guī)定政府必須加強住房保障的實施與管理，成立政府住房保障的管理執(zhí)行機構(gòu)；保障性住房的分配要公開、透明、公正，杜絕腐??；建立和完善住房統(tǒng)計制度，為完善住房保障制度提供決策支持；建立和完善家庭成員收入情況、財產(chǎn)信息和居住狀況的調(diào)查制度；嚴(yán)格完善住房保障進(jìn)入、退出機制，規(guī)定當(dāng)?shù)鼐用袷杖氚l(fā)生變化以后，保障措施也應(yīng)相應(yīng)地發(fā)生變化等。

3、合理規(guī)范保障性住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)構(gòu)

在諸多建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中，住房的戶型問題一直是備受關(guān)注的。根據(jù)最近公布的《深圳市保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》草案，可以將保障性住房戶型按照房型分為四類：A類戶型為一個或兩個居住空間模式，建筑面積約35平方米；B類戶型為三個居住空間模式，建筑面積約50平方米；C類戶型為三個居住空間模式，并考慮可改造為四個居住空間的設(shè)計，建筑面積約65平方米；D類戶型為四個居住空間的模式，建筑面積約80平方米。因此，保障性住房應(yīng)該嚴(yán)格按照這個標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行建設(shè)。

從當(dāng)前我國城市住房用地緊張和以后的發(fā)展方向來說，廉租房才是我國保障性住房的重點發(fā)展對象。作為我國住房保障制度改革的一種過渡性措施，經(jīng)濟(jì)適用住房具有一定的時代合理性，發(fā)揮了一定的住房保障功能。但隨著廉租房保障功能的增強，經(jīng)濟(jì)適用住房應(yīng)慢慢退出，各級政府應(yīng)將原本用于經(jīng)濟(jì)適用住房的土地和資金轉(zhuǎn)向廉租房建設(shè)，多渠道加快廉租住房的建設(shè)。

4、要注重保障性住房選址的合理性

保障性住房的選址要符合保障性住房的使用者交通出行方便的要求，降低通行的費用?？陀^來說，保障性住房是一種帶有福利性質(zhì)的住房措施，建設(shè)在城市主要生活區(qū)，成本過高。但如果建設(shè)到離城市較遠(yuǎn)的郊區(qū)，又不能真正方便人民群眾的生活和工作。因此，把握好成本與便民之間的度是非常重要的，需要結(jié)合實際情況制定科學(xué)的選址方案。如武漢市最大的保障性住房小區(qū)百步亭悅秀苑、景蘭苑啟動交房，5457戶住房困難家庭住進(jìn)了中心城區(qū)，使廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房不再處于偏遠(yuǎn)地帶，而是走進(jìn)了城市中心。

同時，還要完善社會保障性住房的公共服務(wù)設(shè)施與周圍環(huán)境。這不僅僅包括環(huán)境的綠化，更重要的是文化環(huán)境的營造，要為該區(qū)居民提供更好的交通、教育、醫(yī)療保證，方便百姓的生活，提高居民的自我發(fā)展能力。

其實，不同的地區(qū)，其保障性住房所面臨的具體問題都會有所不同，因而各地政府所采取的應(yīng)對政策也會存在差異，但共同的目的都是為了加快建設(shè)保障性安居工程，不斷完善住房保障體系，從而改變房地產(chǎn)市場的整體格局，實現(xiàn)保障性住房與商品房的雙軌供應(yīng)。采用符合我國國情的、切實可行的保障性住房措施，不僅在擴(kuò)大內(nèi)需、改善民生方面起著重大的作用，而且，將有助于各個地區(qū)保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、較快的發(fā)展，對我國構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會具有極其重要的意義。

[1]趙亞平：加大保障性住房建設(shè)的戰(zhàn)略思考[J].市場論壇，2009（2）.

[2]李國敏：對我國城市住房保障制度的再思考[J].創(chuàng)新，2009（8）.

[3]鄧中美：保障性住房的社會評價[J].中國住宅設(shè)施，2008（6）.

[4]黃火成、陳麗云：住房權(quán)利的保障問題研究[J].法制與社會，2008（6）.

（責(zé)任編輯：胡冬梅）