交通道路建設征地拆遷中的利益沖突研究

○陳宇文

（武漢大學 湖北 武漢 430072）

我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，特別是在金融危機的沖擊下，我國經(jīng)濟逆勢而上，這充分表明了社會主義制度在對抗全球不穩(wěn)定的經(jīng)濟局面和政治局勢時所表現(xiàn)出來的優(yōu)越性。這種發(fā)展主要是基于我國基礎建設的高投入，而這種基礎建設是我國現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的必然要求，也必定要涉及農(nóng)村部分地區(qū)的征地拆遷。征地拆遷關乎被征地拆遷農(nóng)民的切身利益、根本利益、長遠利益和最大利益，但是從各種新聞報道中，我們依然能聽到或看到因為征地拆遷問題而引發(fā)的各種社會矛盾和社會沖突，因此，在征地拆遷過程中各項工作必須慎之又慎。基于此，筆者在調(diào)查研究的基礎上對交通道路建設征地拆遷的利益沖突問題做了相應分析。

一、交通道路征地拆遷問題剖析

我國的交通道路建設所取得的成就是令人鼓舞的，其征地拆遷工作也是卓有成效、穩(wěn)步推進的。但在肯定成績的同時，也應該看到當前交通道路建設征地拆遷過程中存在的一些不可忽視的問題。根據(jù)調(diào)查，目前交通道路建設征地拆遷工作主要存在以下問題。

1、補償標準過低，難以保障失地農(nóng)民長久的社會生活。補償標準過低主要表現(xiàn)在兩方面：一方面是補償?shù)慕^對值過低?！锻恋毓芾矸ā返?7條第2款明確規(guī)定，征用耕地的土地補償費用包括土地補償、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。按東南部地區(qū)平均每畝地年產(chǎn)值1500元計算，每畝最高只有24000元的補償費，在目前的物價水平下，這樣的補償標準只夠農(nóng)民維持短期的基本消費，根本無法解決大多數(shù)失地農(nóng)民長遠的生活問題。此外，由于傳統(tǒng)生活方式的影響，征地前農(nóng)民的生活僅憑土地的直接產(chǎn)出就能夠維持基本生活，這種自給自足的小農(nóng)式生活方式，其生活成本大大低于城市。征地后，由于自身條件的限制和我國近年就業(yè)形勢的嚴峻，農(nóng)民尋求一份穩(wěn)定的工作極其困難，持續(xù)穩(wěn)定的生活來源無法保障。這同征地前相比，將激增許多額外的生存與生活成本。加之部分農(nóng)民缺乏長遠打算，在短期內(nèi)把有限的安置費消費完，其中相當一部分人就會淪落到生活無著落的境地。

另一方面是補償標準的滯后性。廣東省某市的補償標準是根據(jù)2005年以前的農(nóng)作物價格水平計算出來的，無法反映最近幾年的市場價格情況。用過時的補償標準補償現(xiàn)時的征地拆遷是明顯的對被征地拆遷農(nóng)民利益的剝奪。筆者在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，反映標準過低的不僅僅是被征地農(nóng)民自己，即使是負責征地拆遷工作的鎮(zhèn)領導和企業(yè)相關負責人也認為“標準不適合現(xiàn)在的情況，太低了”?？梢哉f，這種靜態(tài)的補償標準與動態(tài)的社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應嚴重影響了征地拆遷工作的進行，也是對農(nóng)民既得利益的剝奪，為社會不穩(wěn)定埋下了隱患。

2、補償方式的單一性。廣東省某市制定的《某市土地征收暫行規(guī)定》指出“地上附著物補償費標準和方式：被征收土地上的房屋需拆遷的，按所在縣、區(qū)人民政府確定的補償標準給予補償。當事人要求以產(chǎn)權調(diào)換方式進行補償?shù)?，?jīng)主管部門同意后，異地補回同樣用途和價值相當?shù)姆康禺a(chǎn)”。從這里可以得知，征地拆遷補償方式不是唯一的，除了貨幣還有實物補償形式。但是筆者的調(diào)查結(jié)果顯示，所有的征地拆遷補償只有貨幣補償這一種方式，而對于大多數(shù)農(nóng)民來講，他們是不大愿意接受貨幣補償?shù)?，更愿意接受實物補償。因為貨幣補償?shù)臉藴什蛔阋灾亟ㄒ?guī)模相當?shù)姆课?，被拆遷農(nóng)民不僅沒有從拆遷補償中獲益，相反卻要付出相當大的代價，很多農(nóng)民因為被征地拆遷又陷入貧困狀態(tài)。這種補償方式的單一性嚴重影響了被征地拆遷農(nóng)戶對國家公益性建設的支持熱情，也是導致農(nóng)民群體性上訪、群體性沖突等社會事件的重要因素。

3、被征地拆遷農(nóng)民作為事件當事人在征地拆遷過程中的嚴重缺位。廣東省某市制定的《某市土地征收暫行規(guī)定》第23條規(guī)定了土地征收的程序：土地征收方案依照法律程序批準后，需要經(jīng)過發(fā)布公告、辦理登記、擬訂方案、方案公示、告知聽證、方案審批、簽訂協(xié)議和實施補償及交付土地等8個步驟，且每一步都應該有農(nóng)民參與。這是涉及農(nóng)民切身利益的大事，沒有他們的參與，其利益完全有可能被買賣剝奪，這顯然是有違社會公平與公正的。即使不全程參與這8個步驟，在涉及土地征收方案、土地征收補償與安置方案的擬定等關鍵環(huán)節(jié)時也必須要有農(nóng)民的參與。他們必須參與土地征收方案的制定，參與土地征收補償與安置辦法的討論與擬定，法規(guī)必須充分吸收他們的意見，反映他們的想法。但據(jù)調(diào)查，在這8個步驟中，被征地拆遷農(nóng)民在整個征地拆遷過程中“出場”的次數(shù)最多僅為3次：第一次是實地勘測面積、清點農(nóng)作物數(shù)量并當場簽字；第二次是領取補償款；第三次是參與聽證會。這就使得在征地拆遷這一過程中，農(nóng)民作為利益的當事人既不掌握政策的制定，也不參與政策的討論，更沒有討價還價的余地，也就讓人不得不懷疑其他利益主體非正當性交易的存在，對政策的正當性提出疑問。

4、補償標準的地區(qū)歧視，導致農(nóng)民的心理失衡。雖然都處在廣東省，但是市縣之間補償標準差異很大。據(jù)某市心墟鎮(zhèn)的鎮(zhèn)干部和農(nóng)民介紹：同是一坐山，地處山南的每畝補償8萬，地處山北的每畝補償只有2萬多。僅僅是因為山南屬于深圳，山北屬于某市。這種差異或許是由于地方經(jīng)濟發(fā)展的差距導致的，但筆者認為這不僅僅是地區(qū)差異，更是地區(qū)歧視。同樣的山地，同樣的產(chǎn)出物，同樣的勞動力，差異卻如此之大，這也必然導致被征地拆遷農(nóng)民心理失衡。

5、行政司法救濟的缺失。被征地拆遷農(nóng)民在生活了世代的土地上被遷出，在情感上是很難割舍的，在當前拆遷補償標準極低以及社會保障不健全的情況下發(fā)生糾紛也屬正?，F(xiàn)象。關鍵是要有一個相關的行政、司法部門能夠主持公道，維護失地農(nóng)民的基本權益，但實際情況很難令人滿意。行政救濟的缺少主要反映在兩個方面：一是部門之間相互推諉。農(nóng)民遇到相應問題，不知道該找哪個部門解決，部門之間相互推諉現(xiàn)象嚴重；二是行政部門的辦事效率低下，不能及時解決被征地拆遷農(nóng)民的問題。據(jù)農(nóng)民反映，辦事效率低是人為造成的，是相關領導有意為之的結(jié)果。在規(guī)定的期限內(nèi)反映問題，但不在規(guī)定的期限解決問題，卻要在規(guī)定的期限內(nèi)強制征地拆遷。這也就是政府部門采取農(nóng)民所說的“拖”的策略，“拖”到強制拆遷為止，即首先要保障征地拆遷的順利進行，其他的事或者說事關被征地拆遷農(nóng)民切身利益的事都是次要的，問題能不能解決或者解決到什么程度對征地部門來說都無關緊要。

二、交通道路建設征地拆遷涉及三方的利益分析

征地拆遷這一過程涉及多方當事人，包括被征地拆遷農(nóng)民、征地拆遷企業(yè)、農(nóng)村集體土地的所有者村集體、政府等，各方在征地拆遷過程中都涉及利益的調(diào)整和再分配，同時各方也會為爭取自身利益最大化而展開博弈。

1、政府在征地拆遷中的利益。政府在征地拆遷中的地位與角色主要涉及兩方面：一是土地產(chǎn)權與使用權，二是政府的財政創(chuàng)收。我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定土地屬于國家或集體所有，任何個人只是擁有土地使用權，并且嚴格限制個人之間土地使用權的轉(zhuǎn)讓。我國《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。也就是說，只有國家能夠征用集體土地，任何個人和企業(yè)無權征用農(nóng)民的土地，由此，在征地拆遷中，代表國家行使土地所有權的政府浮出水面，政府成為征地拆遷不可缺少的一環(huán)。另外，由于土地資源的稀缺性，現(xiàn)行的土地制度為地方政府的財政創(chuàng)收提供了機會，政府的利益在征地拆遷中也就成了不可或缺的部分。在征地拆遷過程中，政府銜接著農(nóng)民和企業(yè)雙方，肩負著征地和賣地的雙重職責，利用行政權和專有權壓低征地成本，利用對土地的壟斷權抬高土地的市場價格。政府參與征地拆遷的利益博弈是帶有明顯優(yōu)勢的，這一過程充分顯示了政府的行政權和專有權是農(nóng)民土地使用權和企業(yè)市場權所無法比擬的。這也從一個側(cè)面反映了我國完善的社會主義市場經(jīng)濟體制建立的長期性和任務的艱巨性。

2、被征地拆遷農(nóng)民的利益。在我國社會保障制度不健全的環(huán)境下，土地是農(nóng)民進行自我保障的最后一道“屏障”，也是純粹的農(nóng)民享有各種收益的保障。但是我國農(nóng)民對土地不具有所有權，僅具有使用權，并且使用權也并非專有，農(nóng)村土地由村組織集體所有。在征地拆遷過程中，因為國家需要，農(nóng)民要遷出世代耕種和居住的土地，這種利益的調(diào)整對農(nóng)民來說主要是有形的物質(zhì)利益和無形的非物質(zhì)利益的調(diào)整。無形的非物質(zhì)利益主要涉及人際關系的調(diào)整和再適應，社會“場域”的遷出和社會關系的再嵌入。這種利益的損害在征地拆遷當中是無償?shù)摹６来N和居住的土地被征用就是土地使用權的喪失，而這種補償又因為政府的行政權和專有權而極其低廉。據(jù)國家有關資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益分配中，除了房地產(chǎn)開發(fā)商獲得的巨大利益外，政府大約得到60%～70%，村一級集體經(jīng)濟組織得到25%～30%，農(nóng)民只獲得5%～10%。農(nóng)民在土地價格問題上根本沒有議價的機會，政府和被征地拆遷農(nóng)民之間完全沒有實現(xiàn)均衡、公平、合理的利益分配。很多農(nóng)民不僅沒能從征地拆遷中獲益，反而成為征地拆遷的犧牲品。

3、未被征地拆遷農(nóng)民與被征地拆遷農(nóng)民之間的利益。很多建設用地的征用并非涉及所有的農(nóng)民，這就產(chǎn)生了被征地拆遷農(nóng)民與未被征地拆遷農(nóng)民之間的利益糾紛問題。被征用的土地補償是屬于村集體的，由全體村民按相應的原則進行分配。而被征用的宅基地是屬于村民個體的，政府應劃撥適當?shù)恼匾怨┻@些農(nóng)民使用。而這些劃撥的宅基地是屬于村集體的，這就涉及到新宅基地的選址、新宅基地的大小、新宅基地的價格等關乎全體村民利益的問題。

4、企業(yè)的利益。征地拆遷的補償價格由政府制定，所征的土地由企業(yè)來有償使用，企業(yè)是征地拆遷的最后買單者。企業(yè)在征地拆遷過程中是出資者，征地拆遷的成本直接關乎到企業(yè)的贏利狀況；征地拆遷的順利程度，更是關乎到企業(yè)投入成本的大小。被征地拆遷農(nóng)民“要價”越高，意味著企業(yè)投入的成本越高；征地拆遷拖的時間越長，意味著企業(yè)的收益期越遲。企業(yè)為了減少投入的成本，自然要介入征地拆遷補償款的制定和實際的征地拆遷過程，企業(yè)以其財權（或投資權）參與征地拆遷的利益博弈。作為政府，為了吸引投資拉動經(jīng)濟增長，對擁有財權（或投資權）的企業(yè)自然有所偏好，自然與企業(yè)走得更近，在實質(zhì)上形成了政府行政權與企業(yè)財權的聯(lián)盟，企業(yè)的利益可以獲得政府行政權的保護而減少損失或免受損失。這在客觀上形成了行政權與財權對土地使用權的絕對優(yōu)勢，政府與企業(yè)的強強聯(lián)合去對付分散弱小的農(nóng)民個體更能確保企業(yè)的利益。

三、交通道路建設征地中拆遷利益沖突調(diào)整的思考

征地拆遷是當前我國進行社會主義現(xiàn)代化建設不可回避的事件，也是我國農(nóng)村在城市化進程中必經(jīng)的一個階段，如何保障我國城市化進程的順利進行，維護被征地拆遷農(nóng)民的根本利益，保持社會的穩(wěn)定發(fā)展，是事關我國社會經(jīng)濟發(fā)展的大事。通過對調(diào)查反映出來的問題進行分析，筆者認為有如下幾個方面值得我們反思。

1、征地拆遷政策的制定必須要有當事人的參與。征地拆遷是一個過程事件，涉及的利益主體很多，主管部門必須充分聽取和吸納各方意見和建議，在制定政策時就將各種矛盾和問題充分地解決，為后期實地征地拆遷的順利進行打好基礎。

在政策制定中首先要有農(nóng)民的參與，在事關補償價格、補償方式、安置方式等問題上讓農(nóng)民有充分的發(fā)言權、表決權和選擇權，防止補償價格的畸高畸低、補償方式的單一、安置方式的簡單粗陋。目前我們對農(nóng)村土地仍采用征用的方式，使其轉(zhuǎn)變成國有土地，特別是公益性用地采用劃撥的方式，在操作方式上通常是在國土部門和基層干部之間進行，被征用土地的農(nóng)民并不參與。但農(nóng)民在征用土地、房屋拆遷方面的要求得不到滿足時往往采用拖延拆遷時間、阻礙工程的開工建設等消極辦法來迫使對方讓步，而一些地方政府為了追求政績，確保政府與企業(yè)的利益，往往動用強制力來推動拆遷，這不利于整個拆遷的順利進行。同時，政府也要充分聽取企業(yè)的意見，考慮企業(yè)的征地拆遷成本，增加征地拆遷政策制定工作的透明度，制定各方都能接受的比較和諧的征地拆遷政策。

2、加強農(nóng)村基層組織建設，培育農(nóng)民“利益群體”意識。在整個征地拆遷過程中，農(nóng)民組織建設匱乏，除了體制內(nèi)的村民委員會組織外，能夠代表農(nóng)民利益群體的其他組織幾乎不存在。在反映和解決問題時，分散的農(nóng)民群體“搭便車”現(xiàn)象普遍，在與對方談判時不能形成一個整體的合力，不能強有力地維護自己的利益。為此，將“潛在利益”群體和“顯現(xiàn)利益”群體組織起來，防止農(nóng)民“利益群體”的分化，對于培育農(nóng)民的組織意識、參與意識和責任意識、培育農(nóng)民領袖和建設農(nóng)村基層組織有重大的促進作用。

3、改革農(nóng)村土地產(chǎn)權與使用權，確保農(nóng)民的長遠利益。農(nóng)村土地產(chǎn)權與使用權的改革勢在必行，改革的目標要兼顧國家、社會與公民的利益，確保作為弱勢群體的農(nóng)民在土地產(chǎn)權與使用權改革中的利益，不能將改革的成本和代價完全置于農(nóng)民群體之上。比如可以適當進行農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)試點，提升農(nóng)民對土地使用權的專有性程度，增強農(nóng)民在征地拆遷中的博弈地位，建立真正的政府、企業(yè)與農(nóng)民“三足鼎立”的對等談判模式。

4、明確政府的職責，淡化政府在征地拆遷中的角色。在相關法律法規(guī)的指導下，政府部門應轉(zhuǎn)變觀念，明確自己的職責，讓市場充分發(fā)揮作用。比如經(jīng)營性用地（工商企業(yè)用地）應采用市場化方式操作的，由征地企業(yè)與被征地拆遷農(nóng)民按市場方式自己協(xié)商、自己解決，盡量不插手征地拆遷工作，淡化政府在征地拆遷中的角色。政府做好“裁判員”的工作，保證征地拆遷工作的公平、公正和合理，維護社會的正義和穩(wěn)定。

如果政府參與經(jīng)營性用地的征地拆遷，征地拆遷的速度雖然會加快，但群眾對征地拆遷的意見將會集中到政府身上。如果矛盾加劇，首當其沖的是政府，政府會成為眾矢之的，得不償失。從理論上講，政府不應直接參與，政府只是規(guī)則的制定者，它只能在雙方發(fā)生矛盾時充當調(diào)停人的角色。

5、完善各種補償方式，建立政府、企業(yè)、農(nóng)民三者聯(lián)動的補償模式。征地拆遷，農(nóng)民最關心的是今后的生存保障和生活保障，做好被征拆人員的就業(yè)安置和養(yǎng)老保障工作是破解征地拆遷難題的關鍵一環(huán)。土地問題歷來是中國農(nóng)民問題的核心問題。征地拆遷不能簡單地“一征（拆）了之”或“一補了之”，而應始終堅持農(nóng)民利益至上的原則，可以應用適合于當?shù)貙嶋H和農(nóng)民發(fā)展需要的多種補償方式，改變單一的一次性貨幣補償方式，根據(jù)農(nóng)民對土地的依賴程度，探索多途徑的補償方式。做好失地農(nóng)民和拆遷戶的就業(yè)安置與養(yǎng)老保障，如土地換社保、土地換就業(yè)、土地入股等，讓農(nóng)民有穩(wěn)定的收入來源，充分考慮農(nóng)民群體的切身需要、今后長遠發(fā)展的需要以及其后代可持續(xù)發(fā)展的需要。

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