電子政務與政府管理體制創(chuàng)新

曲長青

(華僑大學公共管理學院,泉州 362021)

電子政務與政府管理體制創(chuàng)新

曲長青

(華僑大學公共管理學院,泉州 362021)

在政府管理創(chuàng)新性分析的基礎上,探索電子政務環(huán)境下的中國政府管理創(chuàng)新具體的方法和手段,以期對我國電子政務的發(fā)展和政府管理創(chuàng)新具有現(xiàn)實指導意義。

電子政務;政府管理創(chuàng)新;行政管理

一、電子政務與政務政府管理創(chuàng)新概述

(一)電子政務理論及研究綜述

1.電子政務背景

20世紀 90年代信息技術的迅猛發(fā)展,特別是互聯(lián)網(wǎng)技術的普及應用,使電子政務的發(fā)展成為當代信息化的最重要的領域之一。1992年克林頓就任總統(tǒng)時宣布,他的政府將是一個電子政府。當時,他的目的是要將美國聯(lián)邦政府改造為一個“少紙的”政府;一個利用信息技術提高政府政務的有效性、效率和勞動生產(chǎn)率的政府;一個利用信息技術改造政府內(nèi)部業(yè)務流的“電子政府”。經(jīng)過近4年的努力,至1996年元月為止,聯(lián)邦政府的員工減少了24萬人,關閉了 2 000多個辦公室,撤消了近200個聯(lián)邦項目和執(zhí)行機構。聯(lián)邦政府的開支則減少了1 180億美元[1]。

電子政務的發(fā)展之所以受到世界各國政治家的重視,一方面是因為政府是全社會中最大的信息擁有者和處理者、最大的信息技術的用戶,有效地利用信息技術,可以極大地提高政府業(yè)務的有效性、效率和勞動生產(chǎn)率,建立一個更加勤政、廉政、精簡和具有競爭力的政府;另一方面也是因為信息技術確實向各級政府提供了一個極好的機會來建立一個能夠更好地為居民和企業(yè)服務的政府,能夠使人民更好地參與各項決策活動的政府,從而在整體上促進全社會政治、經(jīng)濟和社會的進步。

2.電子政務的內(nèi)涵

20世紀 90年代電子政務產(chǎn)生以來,關于電子政務的定義有很多,并且隨著實踐的發(fā)展而不斷更新。

電子政務如同行政管理一樣同樣有廣義狹義之分,廣義的:指國家政治目標的執(zhí)行,包括立法、行政、司法機關的治理、管理和執(zhí)行的社會活動等。而狹義的則專指政府部門的管理和服務活動。目前國內(nèi)外學者研究討論的著眼點大都是從微觀層面上,也就是在研究政府部門的信息化建設[2]。

因此我們從狹義的角度可以將電子政務界定為:電子政務是政府機構將電子信息技術與管理的有機結合,是應用現(xiàn)代信息和通信技術,將管理和服務通過網(wǎng)絡技術進行集成,在互聯(lián)網(wǎng)上實現(xiàn)組織結構和工作流程的優(yōu)化重組,超越時間和空間及部門之間的分隔限制,向社會提供優(yōu)質和全方位的、規(guī)范而透明的、符合國際水準的管理和服務。

3.電子政務的主要內(nèi)容

電子政務是相對于傳統(tǒng)政府而言的,它的核心應用的是政府信息技術、網(wǎng)絡技術和通信技術,使政府存在形式發(fā)生重大改變,塑造進入一個虛擬現(xiàn)實網(wǎng)絡、跨平臺管理相結合[3]。

我們依據(jù)電子政務的服務對象不同,把電子政務主要分為以下三種模式,政府內(nèi)部的電子政務,政府對非政府部門(主要包括企業(yè)、第三部門等)的電子政務,政府對公民的電子政務。

(1)政府內(nèi)部的電子政務

它是指政府上下級之間、政府內(nèi)部、不同職能部門和不同地區(qū)之間實現(xiàn)信息共享、實時通信與電子化與網(wǎng)絡化辦公。政府內(nèi)部的電子政務是電子政務的基本模式。具體的實現(xiàn)方式包括政府內(nèi)部網(wǎng)絡辦公系統(tǒng),電子法規(guī)、政策系統(tǒng),電子公文系統(tǒng),電子財政管理系統(tǒng)等等。政府內(nèi)部的電子政務的主要目的是打破機關組織部門的壟斷與封鎖,加速政府內(nèi)部信息的流轉與處理,克服政府各部門相互推卸,提高政府內(nèi)部的行政效率。

(2)政府對非政府部門電子政務

政府對非政府部門電子政務是指政府與企業(yè)和第三部門等非政府部門之間的電子政務。它是通過網(wǎng)絡系統(tǒng)進行電子采購與招標,確定任務目標,精簡管理業(yè)務流程,快捷、迅速地為企業(yè)和第三部門等提供各種信息服務以促進企業(yè)和第三部門的發(fā)展,提高企業(yè)的市場適應能力和國際競爭力,提高第三部門的服務能力,彌補政府缺陷,減少流程,暢通彼此交流。政府對非政府部門電子政務主要形式有:政府電子化采購,電子稅務系統(tǒng),電子工商行政管理系統(tǒng),電子外經(jīng)貿(mào)管理,中小企業(yè)電子化服務等。

(3)政府對公民的電子政務

政府對公民的電子政務是指政府與公民個人或群體之間的電子政務。它是政府通過電子網(wǎng)絡系統(tǒng)與公眾提供的各種應用便民服務及信息發(fā)布,進行雙向的信息交流并提供包括教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障等在內(nèi)的各種服務。當前,世界各國電子政務的發(fā)展主要是圍繞著上述幾方面展開的。其目的除了不斷地改善政府、企業(yè)與公民三個行為主體之間的互動。

(二)政府管理創(chuàng)新理論及研究綜述

1.政府管理創(chuàng)新背景

80年代以來,政府改革與創(chuàng)新成為一種世界性潮流,越來越多的國家積極開展政府改革與創(chuàng)新。在經(jīng)濟全球化進程加快和中國加入世界貿(mào)易組織對我國政府的管理能力水平的新形勢,提出了新的更高的要求[4]。全球治理研究所呼吁各國政府應加強公共事務的管理,同國際組織合作,保證基層政府的公共管理以及同第三部門的橫向交流。在制訂國際規(guī)則、提供公共產(chǎn)品、以及參與全球性的問題上加強國際合作,全球合作治理機制有利于維護和促進政府國家利益最大化。全球化的發(fā)展不僅僅給全球經(jīng)濟帶來了重大機遇,同時也給全球各國政府帶來了巨大挑戰(zhàn)。

2.政府管理創(chuàng)新概念

政府管理創(chuàng)新是指政府機關不斷根據(jù)經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要以及外部環(huán)境的變化,重新整合各種管理要素,以適應、滿足和引導社會發(fā)展需求,從而達到政府管理水平的最優(yōu)化。政府管理創(chuàng)新是一個持續(xù)不斷的過程,只要政府存在,政府管理的創(chuàng)新就不會停止[5]。國務院總理溫家寶在國家行政學院省部級干部政府管理創(chuàng)新與電子政務專題研究班的講話中明確指出:“利用信息技術重塑政府的組織與管理,提高政府的信息化管理水平,有利于提高政府管理的效率和透明度,也有利于提高政府公共服務的質量和水平,是帶動國民經(jīng)濟發(fā)展和社會信息化的一項重要戰(zhàn)略措施,必須當作一件大事來抓。由此可見,政府管理創(chuàng)新會隨著社會的不斷進步而發(fā)展。”[6]

3.政府管理創(chuàng)新的主要內(nèi)容

20世紀 80年代以來,當今世界行政改革主要圍繞三條主線展開:

一是調整政府與社會、政府與市場的關系,轉變政府職能。

這條主線以公共選擇理論為代表,并且借用新古典經(jīng)濟學的基本假設、原理和方法作為分析工具,來研究和刻畫政治市場上的主體的行為和市場的運行。它的核心是所謂的“市場價值的重新發(fā)現(xiàn)和利用”,并用經(jīng)濟學的觀點對政府部門運行情況進行考察。個人參與政治活動的目的是追求個人利益最大化,也是以成本—收益分析模型為根據(jù)的。公共選擇理論強調個人自由與市場作用,提出打破政府組織壟斷,建立公私機構之間的競爭機制,從而使公眾獲得自由選擇的機會是解決政府困境的根本出路。

二是利用社會力量,實現(xiàn)公共服務社會化,從而達到政府管理創(chuàng)新。

這種觀點的主要代表理論是新公共管理理論。新公共管理理論是當代國外政府管理創(chuàng)新的主要理論基礎。它認為,新一代政治家的思考是如何在以往變革的基礎上,從傳統(tǒng)的官僚體制中解脫出來,不是去完善龐大的政府組織,而是考慮如何改變政府的運作方式。其本質在于相信公共組織與私人組織在本質上的相似性,進而主張政府應該借鑒企業(yè)組織的管理經(jīng)驗、原則、方法和技術,提升政府組織能力,擺脫政府管理過程中的危機。

三是改革政府部門內(nèi)部的管理體制,提高行政效率和效能。

這種理論的集大成者是美國學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒合著的《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營部門》是重塑政府理論的代表作。這一理論認為傳統(tǒng)的官僚主義體制是工業(yè)時代的產(chǎn)物,已不適應信息社會的時代要求。信息時代的政府組織應該按照他們所設計的原則進行重塑。這些原則分別是起催化作用的政府、社區(qū)政府、競爭性的政府、有使命感的政府、結果導向的政府、顧客導向的政府、有事業(yè)心的政府、有預見的政府、分權的政府、市場導向的政府。雖然目前仍對此理論有很大爭議,但是其帶來的影響卻不能忽視。

二、我國傳統(tǒng)政府管理方式存在的問題

我國傳統(tǒng)的政府管理,主要是權力導向功能的管理在計劃經(jīng)濟體制下長期形成的類型,反映了極權主義的意識形態(tài)和權力的政府標準。然而,隨著信息化程度深化和互聯(lián)網(wǎng)技術的飛速發(fā)展,電子政務正日益成為世界各國政府管理創(chuàng)新的重要領域。因此,在我國建立一個完善的社會主義市場經(jīng)濟和加入世貿(mào)組織情況下,傳統(tǒng)的政府管理上暴露出來:很容易導致政府機構膨脹現(xiàn)有的弊端擴張與收縮的社會功能,阻礙市場機制運行和業(yè)務發(fā)展活動,容易滋生腐敗現(xiàn)象和官僚主義,提高經(jīng)濟運行成本。面對新環(huán)境新任務,傳統(tǒng)的政府管理主要有以下幾個方面的缺點:

(一)政府自身缺陷

政府組織結構不合理,政府管理體制,政府運行機制不協(xié)調不完善以及行政成本過高,效益偏低導致政府組織膨脹。

1.政府組織結構不合理,上下級政府之間存在著權力與責任不統(tǒng)一、財權與事權不匹配等問題,管理層次過多,多重多頭執(zhí)法現(xiàn)象。

2.政府管理體制不完善,激勵機制不足,責任約束不夠,自由裁量權過大,辦事程序煩瑣,行政腐敗仍很嚴重,行政效率較低,“政績工程”和“形象工程”屢禁不止。

3.政府運行機制不協(xié)調,決策機制不完善,決策隨意性大盲目性強,政策執(zhí)行中“上有政策、下有對策”,有令不行、有禁不止現(xiàn)象屢見不鮮,不同政府部門之間存在著職責交叉等現(xiàn)象。

(二)政府對非政府部門政務的缺陷

政府職能轉變不到位,政府管理方式陳舊,對非政府部門服務僵化。

1.政府職能轉變不到位,政府對國有企業(yè)的行政以及第三部門干預依然存在,政府的國有資產(chǎn)管理方式需要進一步改進;地方政府仍然扮演著投融資主體角色,將大量精力花費在跑項目、跑資金上。

2.政府管理方式陳舊,許多政府部門仍然習慣于利用審批和取締等行政手段來管理經(jīng)濟和社會事務,重事前審批而輕事后監(jiān)管,同時存在著政府權力部門化、部門權力利益化和部門利益法制化等現(xiàn)象[7]。

(三)政府對公民政務的缺陷

官僚作風蔓延,官僚自身利益和公共利益之間存在著矛盾,官僚傾向于使用他們的公共權力,個人利益最大化。主宰中國的政府的社會職能和包容各方的結構的傳統(tǒng)作用,政府有一個強有力的行政執(zhí)法取向——行政權,行政審批,指示命令,執(zhí)法已成為政府履行自己的意志,以達到國家法律和政策,首選的方法和手段,從而剝奪企業(yè)和公民權利及自由選擇機會。

隨著科學技術的日新月異,人類的生活方式發(fā)生重大變化,在傳統(tǒng)的政府管理模式遇到困境,出現(xiàn)許許多多重大問題的時刻,自然而然,電子政務這種全新的政府管理創(chuàng)新的模式,必然對傳統(tǒng)的政府管理創(chuàng)新帶來重大挑戰(zhàn)。

三、電子政務促進我國政府管理創(chuàng)新的問題思考

我國傳統(tǒng)的政府管理方式必須在信息網(wǎng)絡技術的推動下實現(xiàn)創(chuàng)新,才能適應“開放、透明、互動”的虛擬政務環(huán)境。電子政務的發(fā)展為政府管理創(chuàng)新提供了強勁的動力和技術基礎,給政府帶來了全新的管理理念,但電子政務的發(fā)展是一個建立、發(fā)展和成熟的過程,因此,政府管理創(chuàng)新也一定是循序漸進、不斷完善的。

(一)電子政務促進我國政府管理理論創(chuàng)新

電子政務的高效性和超越性在于政府管理理論創(chuàng)新要以電子政務為主要切入點。隨著電子信息技術的不斷發(fā)展,學科和學科之間的臨界點越來越模糊,而二者交匯的臨界區(qū)域是開辟其政府管理理論創(chuàng)新的研究范圍,尤其是將當前政府管理中帶有全局性的重點及難點等前沿問題置于這一研究范圍中進行理論研究,就有可能形成政府管理網(wǎng)絡化方面的新觀點、新原理及新規(guī)律。同時隨著網(wǎng)絡技術的不斷更新,就要求電子政務的方式必須隨著技術和環(huán)境不斷發(fā)展而變化,這就是電子政務視野中的政府管理理論創(chuàng)新研究不能僅僅滿足于定性分析,而要演變成為定性分析與定量分析相結合的形式,而在運用定性分析方法研究電子政務來推動政府管理理論創(chuàng)新,另一方面運用定量方法研究電子政務視野中的政府管理創(chuàng)新。我們應當注意多學科交叉,因為電子政務本身就是以計算機技術、網(wǎng)絡技術以及統(tǒng)計學等等技術為基礎的,特別要注意遵循統(tǒng)計學規(guī)律,對電子政務在政府管理中的大量實踐進行全方位的邏輯推理與演繹、分類歸納與概括,從而形成具有統(tǒng)計學意義的政府管理網(wǎng)絡化的新理念和新思維。

(二)電子政務促進政府管理制度創(chuàng)新

無論是世界其他各國還是縱觀中國改革開放至今的政府管理制度革新的歷程,提高政府執(zhí)政能力和擴大政府服務職能是絕大多數(shù)國家政府管理制度創(chuàng)新的核心內(nèi)容。這就決定了電子政務推動政府管理制度創(chuàng)新主要從兩個方面進行:一是在政府制度改革中貫徹提高政府執(zhí)政效能的原則,運用現(xiàn)代電子網(wǎng)絡技術改造和影響政府執(zhí)政效能的運行、工作流程及組織結構,構建精干高效政府的管理制度和行為準則,為電子政務環(huán)境下政府管理創(chuàng)新提供政治保障。而電子政務與政府管理不斷交叉發(fā)展的客觀現(xiàn)實和電子網(wǎng)絡技術的不斷發(fā)展,也必然要求其政府管理制度必須形成相應的持續(xù)創(chuàng)新機制。二是要將轉變政府服務職能的理念,利用現(xiàn)代電子網(wǎng)絡技術所提供的條件,將其融入到政府管理規(guī)制之中,在政府管理信息化中探求竭力為社會公眾服務的制度設計,為塑造服務型政府提供數(shù)字化通道。

(三)電子政務促進政府管理技術創(chuàng)新

從本質上分析,電子政務是現(xiàn)代電子信息網(wǎng)絡技術應用于政府管理中的一種高級表現(xiàn)形式,所以利用電子政務推動政府管理創(chuàng)新的過程應遵守現(xiàn)代科學技術發(fā)展的時序規(guī)則。重點開發(fā)與研究符合政府管理創(chuàng)新規(guī)律的現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術,同時為政府管理解決重大疑難和關鍵問題提供新的信息化技術模式;反復測試和考察現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術用于政府管理中的新成果,在全面比較與選擇基礎上進行優(yōu)化設計,為政府管理提供切實可行的數(shù)字化技術方案;周密地策劃人力和物力等多種資源的合理配置,有序地實施所確定的技術方案,為政府管理提供卓有成效的網(wǎng)絡化技術手段;利用多種渠道開拓和擴大現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術應用于政府管理領域的市場,不斷強化政府網(wǎng)站的營運效率與效果,以此實現(xiàn)電子政務在政府管理創(chuàng)新中所追求的多種效益和多種價值。

電子政務建設與政府的管理創(chuàng)新具有極為緊密的互動關系,探索電子政務環(huán)境下政府管理創(chuàng)新的理論和實踐無疑是一項有意義的工作。一方面,經(jīng)濟全球化程度逐步加深,特別是近年的全球性金融危機下,政府行政支出增加迅速,如何縮減成本是政府改革創(chuàng)新的難題之一,而以網(wǎng)絡信息技術為代表的高新科技和知識經(jīng)濟迅猛發(fā)展,給政府運行公共管理帶來了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。促使政府必須順應時代潮流,努力深化改革,轉變自身職能。與此同時,網(wǎng)絡信息在政府改革創(chuàng)新中起到了巨大的技術支撐作用,為政府的改革和創(chuàng)新提供了新的手段,使政府的創(chuàng)新更適應時代發(fā)展的需求。

總之,在發(fā)展電子政務和政府管理創(chuàng)新的實踐中,必須處理好二者的關系,在發(fā)展電子政務的同時,構建具有創(chuàng)新能力的新型政府。我們有理由相信,在可以預測的將來,我國政府必將成為一個廉潔、高效、透明、務實的新型政府,這樣的政府也必將帶領我們的人民走向民主、富強。

[1] 徐曉林,楊蘭蓉.電子政務導[M].武漢:武漢出版社,2002:23-27.

[2] 金太軍.政府職能梳理與重構[M].廣州:廣東人民出版社,2002:24-25.

[3] 劉智峰.第七次革命[M].北京:經(jīng)濟日報版社,1998.

[4] 胡永佳.治理的創(chuàng)新——電子政府的理淪與實施[M].北京:學習出版社,2002:67-69.

[5] 劉靖華.政府創(chuàng)新 [M].北京:中國社會科學出版社,2002:45-47.

[6] 林尚立.國內(nèi)政府問關系 [M].浙江:浙江人民出版社,1998:124-126.

[7] 竺乾威.公共行政學 [M].上海:復旦大學出版社,2000:119-121.

E-government and government management system innovation

QU Chang-qing
(Huaqiao University,Quanzhou362021,China)

Based on the innovative analysis of government administration,the paper explores the concrete methods and means of Chinese government administration innovation in e-government,looking foward to providing realistic instructiveness for the development of our state’s e-government and the innovationof government administration.

E-government;government management innovation;administrative management

D630

A

1009-8976(2010)04-0070-04

2010-10-01

曲長青 (1988—),男 (漢),黑龍江牡丹江,碩士主要研究行政管理理論及發(fā)展。