對我國農(nóng)村建設取土制度化構(gòu)建的探索

王金花

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

對我國農(nóng)村建設取土制度化構(gòu)建的探索

王金花

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

土地資源是國家發(fā)展的基礎，當前我國農(nóng)村建設取土存在著毀田取土屢禁不止，政策法規(guī)宣傳不到位、鄉(xiāng)村干部失職瀆職、河道取土監(jiān)管不力等問題。因此應在堅持保護耕地的原則下，通過各種相關(guān)制度的建設來重塑政府規(guī)制，解決農(nóng)村建設取土制度中的具體問題，并將市場機制引入到農(nóng)村建設取土的管理制度中，從而實現(xiàn)農(nóng)村建設取土的制度化構(gòu)建。

建設取土；政府規(guī)制俘虜；制度構(gòu)建

溫家寶總理在2007年《政府工作報告》中明確指出，一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。保護耕地不僅要保護耕地的數(shù)量，更要保障耕地的質(zhì)量。以往單純依靠政府實現(xiàn)耕地保護的目標是不現(xiàn)實的，我們應當調(diào)動廣大勞動人民的積極性，使耕地保護社會化。同時，還可以借鑒各地方好的經(jīng)驗，將市場引入到耕地保護的機制之中，既滿足農(nóng)村建設取土的需要，又能實現(xiàn)保護耕地的目的。

一、建設取土的含義及農(nóng)村建設取土的特征

《辭海》中“建設”有設置創(chuàng)立的意思，“取”有領(lǐng)取、取得之意；“土”是指地面上的泥沙混合物。［1］所謂“建設取土”可以理解為：行為主體為了實現(xiàn)設置創(chuàng)立建筑物或其他建筑設施的目的，采用各種方式，取的地面上的泥沙混合物。

建設取土最主要的是農(nóng)村建設取土，因此應重點做好我國農(nóng)村建設取土的管理。我國農(nóng)村建設取土具有主體不確定性、對象范圍廣、方式多樣性等特征。

（1）主體不確定性。農(nóng)村建設取土的主體原來是以各自然村村民為主，隨著社會的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，村委會、企業(yè)，甚至政府都加入到了農(nóng)村建設取土主體的行列。（2）對象范圍廣。農(nóng)村建設取土的對象包括：荒地、溝渠、河道、湖泊、荒山等。國家嚴禁在耕地上取土。（3）方式多樣性。目前，農(nóng)村建設所用土壤可以向縣級以上人民政府申請開采，可以向土源公司購買，甚至可以直接向村民或者村民委員會購買；此外采用非法方式偷盜土壤資源的也不在少數(shù)。

二、我國農(nóng)村建設取土管理的現(xiàn)狀與問題

（一）農(nóng)村建設取土的政府規(guī)制俘虜問題

1.政府規(guī)制與政府規(guī)制俘虜?shù)暮x

國內(nèi)外許多學者從不同的學科角度出發(fā)，對規(guī)制的概念進行了廣泛而深入的研究與剖析，因此對政府規(guī)制的理解也會因所站的角度不同而有不同的解釋。在這里從行政法學的角度出發(fā)，我們認為：“政府規(guī)制是行政主體以矯正市場失靈為目的，以憲法和法律為依據(jù)，通過制定和執(zhí)行行政法規(guī)或規(guī)章以直接干預市場配置機制和間接改變消費者或市場主體的供需決策的法律行為?！保?］

政府規(guī)制俘虜理論的最大貢獻者是施蒂格勒。規(guī)制俘虜這一理論的基本思想與公共利益理論完全相左，認為政府規(guī)制是為了滿足產(chǎn)業(yè)對規(guī)制的需要而產(chǎn)生的，規(guī)制的設計和實施主要是為受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的利益服務的。［3］

2.農(nóng)村建設取土的政府規(guī)制俘虜問題

政府從來就不是，且永遠也不可能是全能的，因此政府失靈是顯而易見的，即政府規(guī)則仍然沒有實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化，沒有解決個體理性與集體理性的沖突。從規(guī)制俘虜來看，造成政府失靈的關(guān)鍵原因在于：“所有的行為都不能免受自利動機的影響；在不受市場制約時，由自利驅(qū)動的規(guī)制行為必然會導致腐??；不當?shù)囊?guī)制會瓦解市場。政府之所以會失靈，還因為人的欲望在政治中會變得不受約束以及由此而高度集中起來的公共權(quán)力?！保?］

（二）農(nóng)村建設取土管理存在的具體問題

改革開放以后，我國國民經(jīng)濟發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)建設和人民住房有了飛速的發(fā)展。為此，建設取土的需求量逐年增加，這給農(nóng)村建設取土管理造成了一定的困難，產(chǎn)生了一系列的具體問題。

1.毀田燒磚屢禁不止

據(jù)專家估計，目前每年因燒磚耗用黏土而破壞的耕地相當于一個中等縣。我國耕地保護的嚴峻形勢已經(jīng)容不得毀田燒磚再繼續(xù)蔓延。

2.國情及有關(guān)政策宣傳不到位

一些地方和部門沒有及時與充分地將有關(guān)耕地保護與利用的國情及其政策向廣大農(nóng)民進行宣傳教育，導致廣大農(nóng)民對此知之甚少，充分保護與利用耕地資源的意識相當?shù)　?/p>

3.鄉(xiāng)村干部監(jiān)管不力，失職瀆職

目前，相當多的鄉(xiāng)村干部作風漂浮，工作不深入，對農(nóng)村中存在的一些諸如侵占、破壞耕地和撂荒等問題不能及時發(fā)現(xiàn)、處理和上報。

4.各地亂取土行為帶來的負面影響大

一是造成水土嚴重流失，嚴重破壞了本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境；二是破壞植被，造成土質(zhì)沙化，引發(fā)沙塵暴；三是嚴重威脅電力線路、通訊光纜、地下電纜運行安全。四是嚴重破壞交通道路，甚至嚴重威脅到行人行車的安全。

5.河道取土監(jiān)管工作中存在諸多不足

一是職能部門對河道取土管理重視不夠；二是施工監(jiān)督檢查不及時。

三、形成我國農(nóng)村建設取土管理現(xiàn)狀與問題的原因

（一）我國農(nóng)村建設取土政府規(guī)制俘虜問題的原因分析

第一，政府行動的無限增長會帶來規(guī)則執(zhí)行的低效率的原因。政府行動和規(guī)制的實現(xiàn)必須有充分的資源支持。我國的土資源并不寬裕，隨著政府行動的不斷擴張和規(guī)制范圍的逐漸擴展，政府對土資源的需求也在不斷增長。當政府所汲取的社會資源超過社會承受限度之時，政府行動的整體效益就會開始下降，政府規(guī)制對農(nóng)村建設取土的管理以及相關(guān)公共利益的維護、實現(xiàn)和延續(xù)能力就會逐步削弱。

第二，政府行動的無限增長會帶來與尋租相關(guān)的腐敗現(xiàn)象的原因。政府規(guī)制行動容易造成任意的或人為的資源稀缺，“這種稀缺意味著租金的潛在表現(xiàn)，而后者又意味著尋求租金的活動”。［5］加上權(quán)力本身的腐蝕性，獲取既得利益的腐敗也就在所難免了。

第三，政府行動的無限增長會導致社會能力萎縮的原因。土資源的稀缺性越來越突出，政府對各行為主體的取土行為進行的嚴格限制使個人、企業(yè)甚至是部分基層政府單位在取土方面的自主決定權(quán)喪失，因此農(nóng)村建設取土的社會自主管理能力隨之萎縮。

（二）路徑依賴理論及路徑依賴形成的原因

1.路徑依賴理論

諾斯是第一個將路徑依賴理論引入制度分析的經(jīng)濟學家。他認為路徑依賴類似于物理學中的“慣性”，一旦進入某一路徑就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。諾斯說過：“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”。沿著既定的路徑，經(jīng)濟和政治制度的變遷可能進入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化；也可能順著原來錯誤的路徑往下滑。

2.路徑依賴形成的原因

目前，不合理農(nóng)村建設取土制度在路徑依賴中不斷被強化，導致農(nóng)村建設取土制度變遷的困難，路徑依賴形成的原因有以下幾個：

（1）漸進性制度變遷的必然體現(xiàn)。1978年以后，我國經(jīng)濟體制改革的一大特點就是漸進性制度變遷。由于漸進性制度變遷比較緩慢，為了克服“外部性”①薩繆爾森認為外部性是：“當生產(chǎn)或消費對其他人產(chǎn)生附帶的成本或效益時，外部經(jīng)濟效果便產(chǎn)生了；更確切的說，外部經(jīng)濟效果是一個經(jīng)濟主體的行為對另一個經(jīng)濟主體的福利所產(chǎn)生的效果，而這種效果并沒有從貨幣或市場交易中反映出來。”和“搭便車”行為，要付出很大的交易成本，所以很容易出現(xiàn)“路徑依賴”現(xiàn)象。

（2）既得利益集團對農(nóng)村建設取土制度的堅持。農(nóng)村建設取土制度中主要的既得利益集團是村民委員會、取土企業(yè)及各地方政府。目前，農(nóng)村土資源由村民委員會代表村民集體管理，部分村民委員會出售村集體的荒地甚至是耕地上的土資源，其中的巨大利益歸村民委員會所有。

（3）非正式制度安排強化了農(nóng)村建設取土制度的鎖定。一是政府對社會和政治穩(wěn)定的偏好，由于農(nóng)村缺乏發(fā)展經(jīng)濟的項目等，農(nóng)村土地被過多地賦予了社會發(fā)展功能；二是政府的有限理性及官僚政治；三是現(xiàn)有農(nóng)村建設取土制度所形成的既得利益集團，必然維護已有的制度安排。

四、我國農(nóng)村建設取土管理制度化構(gòu)建

（一）堅持保護耕地的原則不動搖

堅持保護耕地原則是我國土地利用的基本原則，也是構(gòu)建農(nóng)村建設取土管理制度的基礎。

1.建立農(nóng)民自己保護自己耕地的機制

國家應該在每年的農(nóng)業(yè)預算資金中，劃出一部分資金設置耕地保護費。凡是領(lǐng)有《集體土地耕地使用權(quán)證》、負有保護耕地責任的農(nóng)戶和承包者，每年每畝地給予一定補助，刺激他們保護耕地的積極性。

2.政府要認真落實各項保護措施

政府應盡快出臺有利于調(diào)動農(nóng)民保護耕地積極性的各項經(jīng)濟政策和耕地保護責任制規(guī)定，并抓好落實，加強檢查、指導和督促的力度。

3.對破壞耕地的行為加大處罰力度。嚴格執(zhí)行土地用途管制、基本農(nóng)田保護、耕地占補平衡、土地復墾開發(fā)整理等政策，促進耕地保護政策的規(guī)范化、法制化，這是控制耕地減少的根本保證。承包耕地的農(nóng)民和其他承包經(jīng)營者，凡是因保護不理智使耕地遭到破壞，或擅自改變用地性質(zhì)的，都要受到懲罰。

4.嚴格控制城鎮(zhèn)對耕地的侵占

和其他國家一樣，城鎮(zhèn)（含工業(yè)園區(qū)）建設是中國耕地保護最大的威脅，不少國家的耕地保護就是從嚴格城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、防止城鎮(zhèn)四處擴張來保護耕地的。必須完善中國城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，使之服從于區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，嚴格控制城鎮(zhèn)對耕地的侵占。

（二）政府規(guī)制的重塑

規(guī)制俘虜理論論證了政府規(guī)制的限度問題。作為解決這一問題的放松規(guī)制的出現(xiàn)已受到現(xiàn)代社會的廣泛關(guān)注并予以積極推動。然而，支持放松規(guī)制的主張同樣無法證明全面解除政府規(guī)制是合理的。因此要重塑農(nóng)村建設取土的政府規(guī)制制度。

第一，通過信息公開制度的建設，體現(xiàn)政府規(guī)制的公開性，維持政府規(guī)制的合法化能力。首先，政府在制定和頒布有關(guān)農(nóng)村建設取土規(guī)制性文件之前，必須擬定規(guī)制計劃。其次，行政主體就農(nóng)村建設取土規(guī)制活動發(fā)布通知時，還應準備一份規(guī)制活動初步分析報告。

第二，通過行政程序制度的建設，彰顯政府規(guī)制的公正性，推進政府規(guī)制的合法化努力。一套完整的、科學的政府規(guī)制的程序制度應該包括：情報公開制度、告知制度、聽取陳述和申辯制度、記錄和決定制度、說明理由制度、時效制度和救濟制度等。

第三，通過公眾參與機制的建設，展示政府規(guī)制的民主性，鞏固政府規(guī)制的合法化誠意。聽證機制是現(xiàn)代行政程序的核心，也是公眾參與規(guī)制決策的最正式、最嚴格的機制。

第四，通過成本——收益分析制度的建設，顯示政府規(guī)制的合理性，提升政府規(guī)制的合法化能力。農(nóng)村土地分布廣泛，因此農(nóng)村建設取土的管理成本相當高。為了轉(zhuǎn)變政府的被動局面，應當將成本優(yōu)勢考慮到政府決策中來。堅持政府指導，將農(nóng)村建設取土的管理權(quán)讓渡給社會，實現(xiàn)耕地保護的社會化。

（三）市場機制的介入

我國河流眾多，河道內(nèi)蘊含著豐富的土資源，可以滿足部分地區(qū)的用土需求。然而，我國的河道取土管理并不規(guī)范，許多地方出現(xiàn)了“假清淤，真取土”現(xiàn)象。因此，可以成立土地資源公司取河底土，清干后賣給需要的公司，既能疏浚河道又能滿足建設取土，還便于抗旱排澇，維護居民飲水衛(wèi)生。

首先，采用聽證會的方式，選取資質(zhì)優(yōu)秀的企業(yè)來承擔河流的清淤責任，同時享有賣土的權(quán)利，該企業(yè)受水政管理部門的監(jiān)管。其次，科學評估取土對河道生態(tài)環(huán)境的影響，提出保護對策，落實保護措施：（1）編制統(tǒng)一的清淤取土規(guī)劃。（2）控制河道取土合理深度，杜絕深挖濫采。（3）規(guī)范施工方式，盡量減免對生態(tài)環(huán)境的影響。（4）明確生態(tài)環(huán)境保護及修復的技術(shù)要求，確保取土后河流的生態(tài)系統(tǒng)能夠得到良好恢復。再次，為加強對河流生態(tài)環(huán)境的保護，合理利用河流資源，規(guī)范取土行為，除應遵守已有的防洪法、河道管理條例、取水許可制度等相關(guān)法規(guī)規(guī)定外，各地還應制定河流取土管理辦法，以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會建設與環(huán)境的和諧發(fā)展。總之，各地應因地制宜，將政府監(jiān)管與市場調(diào)節(jié)結(jié)合起來，共同構(gòu)建良好的土資源利用模式。

（四）應對農(nóng)村建設取土管理具體問題的策略

1.應對毀田燒磚要進一步推進墻材革新工作

一是加速墻體材料革新。要按照國家墻改的規(guī)劃，根據(jù)本地區(qū)的原材料和燃材料、交通、市場、氣候、生活習慣、經(jīng)濟水平，因地制宜地多品種發(fā)展。二是不準挖田生產(chǎn)磚瓦，已經(jīng)挖田的要停產(chǎn)并做好還田工作。三是嚴禁占用耕地建磚廠。四是，大力生產(chǎn)空心磚，節(jié)土、節(jié)能，要生產(chǎn)高質(zhì)量、多排孔、高孔洞率的空心磚和模數(shù)磚。

2.加強對廣大農(nóng)民基本國情和有關(guān)政策的宣傳教育

要利用電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡等各種媒介，全方位、多層次、立體化地對廣大農(nóng)民進行基本國情和有關(guān)政策的宣傳教育。只有進一步加強對廣大農(nóng)民基本國情和有關(guān)政策的宣傳教育，才能使廣大農(nóng)民增強保護和充分利用耕地資源的意識，才能使他們自覺地、主動地投入到耕地資源保護和利用的實際行動中去，為推動中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程起促進作用。

3.鄉(xiāng)村干部要加強對耕地保護和利用的有效監(jiān)管

鄉(xiāng)村干部要經(jīng)常深入實際了解實情，及時掌握亂取土等破壞耕地的現(xiàn)況，要發(fā)現(xiàn)一起糾正一起，情節(jié)嚴重的要嚴肅處理。對寶貴的耕地資源的保護和利用，不僅關(guān)系著我國包括農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在內(nèi)的各項現(xiàn)代化事業(yè)的成敗，更是關(guān)系著國家糧食的安全、人民政權(quán)的穩(wěn)定和發(fā)展，我們務必予以高度重視。

4.其他配套制度的改革與完善

一是應通過法規(guī)的形式明確農(nóng)村土地所有權(quán)，保障農(nóng)民對于土地的最終所有權(quán)，以及依此獲得土地收益的權(quán)利。二是要通過法律的形式明確土地承包期的較長時限，不能隨意調(diào)整。三是建立社區(qū)民主自治為主的農(nóng)村管理體制，對劃清國家、集體、農(nóng)民三者的權(quán)利和義務給以一個具有政治合理性的組織結(jié)構(gòu)。四是對農(nóng)村財稅制度進行改革，沒有完善健全的財稅制度，就不可能把土地制度搞好。五是完善農(nóng)村社會保障制度，以解決單一的土地保障的缺陷。

耕地保護是功在當代、利在千秋的大事，不是我們喊幾句口號，搞幾次活動就能實現(xiàn)的。它不僅需要我們?nèi)鐣餐呐?，更需要我們持之以恒地做下去?/p>

［1］ 夏征農(nóng)等.辭海［M］.上海：上海辭書出版社.2002.

［2］［3］［4］ 潘偉杰.制度制度變遷與政府規(guī)則研究［M］.上海：三聯(lián)書店，2005.

［5］ 經(jīng)濟社會體制比較編輯部.腐?。簷?quán)力與金錢的交換［M］.

北京：中國經(jīng)濟出版社，1993.

Key-words:construction-borrow-earth;government-regulation-prisoners;system-building

〔責任編輯：楊曉丹〕

On-the-System-Building-of-Construction-Borrow-Earth-in-Current-Rural-Development-in-China

WANG-Jin-hua
(College-of-Administration,Jilin-University,Changchun-130012,China)

Land-resources-are-the-foundational-of-national-development,there-are-some-problems-in-current-rural-development-in-China,such-as-sacrifice-fields-to-construct,no-enough-propagandize-of-policies-and-regulations,rural cadre's-derelictionofduty,lackofsupervisionofborrowingearthfromchannel,andetc.Therefore,weshouldadhere to-the-principle-of-protecting-cultivated-land,by-founding-a-variety-of-related-systems-to-reshape-government-regulation-and-to-solve-specific-issues-of-rural-development,at-the-same-time,bring-market-mechanisms-in-the-management-of-earth,in-order-to-achieve-the-institutionalization-of-the-rural-building-construction.

F205

A

201009-10

16716671（2010）04-0050-04

王金花（1987），女，山東臨沂人，吉林大學行政學院行政管理專業(yè)研士研究生。