試論我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律問(wèn)題

周 柳

(中南民族大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢430074)

試論我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律問(wèn)題

周 柳

(中南民族大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢430074)

我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法雖然在2007年的《破產(chǎn)法》中得到了重大突破,但事實(shí)上,仍然有很多不足之處,主要缺乏具體的行為規(guī)則和可操作性標(biāo)準(zhǔn),這使得金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)實(shí)施起來(lái)有一定難度。因此,應(yīng)該建立金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的相關(guān)法律制度,制定和完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)的具體規(guī)則。

金融機(jī)構(gòu);破產(chǎn);法律

一、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的立法現(xiàn)狀

我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的相關(guān)制度主要通過(guò)《商業(yè)銀行法》、《中國(guó)人民銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》以及2007年6月開(kāi)始施行的《破產(chǎn)法》等法律法規(guī)加以規(guī)定。這些規(guī)范性法律文件對(duì)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)起到了一定程度上的規(guī)范作用,尤其是《破產(chǎn)法》首次將金融機(jī)構(gòu)納入其調(diào)整范圍,既提醒了公眾金融機(jī)構(gòu)也有可能面對(duì)破產(chǎn)問(wèn)題,提高金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),又為金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案件起到了指導(dǎo)原則作用,具有十分重要的意義。

金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)相對(duì)于普通企業(yè)破產(chǎn),具有一定的特殊性。金融機(jī)構(gòu)不同于普通企業(yè),其業(yè)務(wù)涉及的債權(quán)人范圍比較廣泛,尤其是包括了普通民眾的存款儲(chǔ)蓄、購(gòu)買的有價(jià)證券、投保的保險(xiǎn)等個(gè)人債權(quán),所以其破產(chǎn)涉及廣泛的主體,程序十分復(fù)雜。金融機(jī)構(gòu)一旦破產(chǎn),如若處理不善,必將威脅到整個(gè)國(guó)家的金融安全和社會(huì)穩(wěn)定。此外,金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的申請(qǐng)人、破產(chǎn)的條件、破產(chǎn)的管理人制度、重整中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方面的問(wèn)題、對(duì)個(gè)人債權(quán)的申報(bào)和優(yōu)先性保護(hù)問(wèn)題、破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)的變現(xiàn)和清償順序等,都與普通企業(yè)的破產(chǎn)存在著很大的不同之處。這些特殊性決定了金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)退出不能完全依照普通企業(yè)破產(chǎn)的程序和相關(guān)規(guī)則來(lái)進(jìn)行,而是需要在破產(chǎn)法的原則下逐步建設(shè)和完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律制度。

二、中國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律制度存在的問(wèn)題

《破產(chǎn)法》雖然確定了金融機(jī)構(gòu)可以破產(chǎn)的法律資格,認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)作為一個(gè)企業(yè),也有可能會(huì)面對(duì)破產(chǎn)的問(wèn)題。但是該法第一百三十四條的規(guī)定具有很強(qiáng)的原則性,只能作為金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的指導(dǎo)性、概括性規(guī)范。而對(duì)具體的操作規(guī)范卻無(wú)明確的規(guī)定,這使得金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)退出機(jī)制在一定程度上依舊無(wú)法可依。

(一)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的立法零散、雜亂,缺乏統(tǒng)一的體系

雖然《破產(chǎn)法》原則上確認(rèn)了金融機(jī)構(gòu)與其他一般企業(yè)一樣在不能清償?shù)狡趥鶆?wù)和資不抵債的情況下可以依申請(qǐng)而破產(chǎn)。但并無(wú)對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊問(wèn)題和實(shí)施程序作出專門規(guī)定,而是授予了國(guó)務(wù)院指定實(shí)施細(xì)則的權(quán)力,但是國(guó)務(wù)院一直未有頒布實(shí)施細(xì)則,所以金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律規(guī)范始終沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)實(shí)中依然繼續(xù)適用《破產(chǎn)法》頒布之前散見(jiàn)于各個(gè)法律法規(guī)中的法律規(guī)范。而這些不同時(shí)間頒布、屬于不同效力層次、不同部門的法律規(guī)范之間存在著不統(tǒng)一性,使用時(shí)經(jīng)常產(chǎn)生沖突[1]。

(二)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的條件不明確

金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的條件又被稱為金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)?！镀飘a(chǎn)法》第一百三十四條規(guī)定以該法第二條的情形作為金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)向法院提出破產(chǎn)申請(qǐng)的條件,即不能清償?shù)狡趥鶆?wù),并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力。也就是說(shuō),破產(chǎn)法規(guī)定以普通企業(yè)破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)為金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。而金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)通常是負(fù)債經(jīng)營(yíng)的,在資產(chǎn)負(fù)債表中,負(fù)債通常是主要部分,即使在資不抵債的情況下,也能夠另行借貸還債[2],在這樣的情況下,支付不能和資不抵債這兩種標(biāo)準(zhǔn)并不能達(dá)到統(tǒng)一。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)金融機(jī)構(gòu)是否需要進(jìn)行重組或者申請(qǐng)破產(chǎn)清算進(jìn)行考察審核時(shí),仍然缺乏具備可操作性和高透明度的標(biāo)準(zhǔn)。

(三)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的申請(qǐng)人不明確

根據(jù)破產(chǎn)法的第七條的一般規(guī)定,出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)自身、企業(yè)的債權(quán)人以及對(duì)企業(yè)負(fù)有清算責(zé)任的人,都可以向人民法院申請(qǐng)破產(chǎn)。又在第一百三十四條中規(guī)定,國(guó)務(wù)院金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以提出金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的申請(qǐng)。由于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)存在著與普通企業(yè)不同的特點(diǎn),是否可以依照破產(chǎn)法的一般規(guī)定來(lái)確定破產(chǎn)申請(qǐng)人,金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的申請(qǐng)人是僅限于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),還是包括了金融機(jī)構(gòu)自身及其債權(quán)人,法律上的規(guī)定還很模糊。

(四)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的管理人制度不完備

《破產(chǎn)法》第二十四條規(guī)定,管理人可以由有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的人員組成的清算組或者依法設(shè)立的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任。人民法院根據(jù)債務(wù)人的實(shí)際情況,可以在詢問(wèn)有關(guān)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)后,指定該機(jī)構(gòu)具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)并取得執(zhí)業(yè)資格的人員擔(dān)任管理人。并且在第二十二條規(guī)定了管理人由人民法院指定。因此,我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)的管理人應(yīng)該是由法院指定的清算組、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或者專業(yè)個(gè)人。但是由于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊性,一般的管理人機(jī)構(gòu)和個(gè)人,并無(wú)金融方面的專業(yè)性知識(shí),也不具備控制和處理金融風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn),在擔(dān)任管理人的過(guò)程中難免力有不逮。但是,金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的管理人由誰(shuí)擔(dān)任,法律上并無(wú)授權(quán)規(guī)定,這需要制度的進(jìn)一步完善。

(五)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的重整程序存在缺陷

就破產(chǎn)機(jī)制而言,如果挽救、重整的效益價(jià)值高于進(jìn)入破產(chǎn)清算程序的效益價(jià)值,那么為了更好地保護(hù)各方利益,追求最大的價(jià)值,法律允許和鼓勵(lì)對(duì)產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整[3]。但是,《破產(chǎn)法》并沒(méi)有對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的重整程序作出針對(duì)性規(guī)定,而《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律性文件盡管對(duì)金融機(jī)構(gòu)的重整程序作出了確認(rèn),但在具體操作規(guī)則上仍然十分空白,法律中缺少對(duì)重整措施的規(guī)定。

(六)個(gè)人債權(quán)的申報(bào)和保護(hù)方面仍然存在問(wèn)題

第一,根據(jù)《破產(chǎn)法》第四十四至五十七條的規(guī)定,法院受理破產(chǎn)申請(qǐng)之后,債權(quán)人應(yīng)當(dāng)在申報(bào)期限內(nèi)申報(bào)債權(quán),債權(quán)人未申報(bào)債權(quán)的,不得依照破產(chǎn)法規(guī)定的程序行使。但是金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人范圍廣泛,金融債權(quán)的種類多種多樣,具有孳息能力,債權(quán)關(guān)系復(fù)雜,數(shù)額難以確定,申報(bào)債權(quán)具有現(xiàn)實(shí)上的困難[4]。第二,金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人包括儲(chǔ)戶、有價(jià)證券持有者、投保人等個(gè)人債權(quán)人,在破產(chǎn)法規(guī)定的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)清償順序中,這些個(gè)人債權(quán)歸于普通破產(chǎn)債權(quán),并無(wú)特殊保護(hù)。雖然在《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》等法律文件中,規(guī)定了居民個(gè)人債權(quán)享有一定程度上的優(yōu)先權(quán),但是由于缺乏保護(hù)方式的具體規(guī)定,使得個(gè)人債權(quán)的保護(hù)沒(méi)有具體的行為規(guī)范和指引。這些方面都需要法律制度的進(jìn)一步完善。此外,破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)變現(xiàn)方面的法律制度有待完善。

三、完善我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律制度的建議

(一)構(gòu)建統(tǒng)一的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律體系

金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的諸多具體法律事項(xiàng)和實(shí)施細(xì)則都需要統(tǒng)一立法,構(gòu)建一個(gè)至上而下的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律體系。有人主張借鑒國(guó)外做法,在《破產(chǎn)法》之外制定專門的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法,但是可以認(rèn)為,既然《破產(chǎn)法》已經(jīng)賦予了國(guó)務(wù)院制定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施辦法的權(quán)力,那么我國(guó)適宜在《破產(chǎn)法》的原則性指導(dǎo)下,以規(guī)定實(shí)施辦法為主要方式,構(gòu)建自己的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律體制。該實(shí)施辦法需要在確定金融機(jī)構(gòu)的范圍、破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、破產(chǎn)申請(qǐng)人、破產(chǎn)管理人、個(gè)人債權(quán)保護(hù)、重整程序、變現(xiàn)程序等方面做出具體的細(xì)節(jié)性規(guī)定,使金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)真正達(dá)到程序清晰、有法可依。實(shí)施時(shí)有兩方面的問(wèn)題需要注意,一方面,由于銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司以及其他類型的金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等方面存在差異,所以在涉及到不同類型的金融機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)時(shí)存在的專業(yè)性特殊事項(xiàng)時(shí),應(yīng)該在制定實(shí)施辦法時(shí)有所區(qū)分,分別加以規(guī)定。另一方面,我國(guó)金融機(jī)構(gòu)分為市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性的金融機(jī)構(gòu)和帶有政府宏觀調(diào)控職能的政策性金融機(jī)構(gòu),如果將承擔(dān)一部分政府職能的金融機(jī)構(gòu)與一般經(jīng)營(yíng)性的金融機(jī)構(gòu)同一而論,會(huì)在一定程度上不利于國(guó)家的宏觀調(diào)控管理,因此,對(duì)這類金融機(jī)構(gòu)加以特殊保護(hù)和支持是很必要的。

(二)細(xì)化金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)

與普通企業(yè)破產(chǎn)所普遍采用的“流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)”和“資產(chǎn)負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)”不同,《破產(chǎn)法》規(guī)定由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依職權(quán)向人民法院提出破產(chǎn)申請(qǐng),因此,需要建立一個(gè)“監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)”。監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)由美國(guó)1991年的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)改進(jìn)法案》首次引入,規(guī)定資本充足率在2%以下的銀行,已處于資本嚴(yán)重不足狀態(tài),在其進(jìn)入資本嚴(yán)重不足狀態(tài)90天內(nèi)就可以采取接管措施[5]。在國(guó)務(wù)院制定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施辦法時(shí),應(yīng)當(dāng)具體細(xì)化監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn),對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資本充足率、不良貸款率、資產(chǎn)負(fù)債率等數(shù)據(jù)作出具體量化的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定,確保破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)具有可操作性。另外,還應(yīng)注意在各個(gè)不同的金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)上即注意到差異,又要保證平等,避免造成不同金融機(jī)構(gòu)不同對(duì)待的情況。

(三)明確金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)申請(qǐng)人

關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)申請(qǐng)人,世界各國(guó)有著不同的規(guī)定。有的國(guó)家規(guī)定金融機(jī)構(gòu)自身及其債務(wù)人以及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)都可以作為破產(chǎn)申請(qǐng)人,而有的國(guó)家則把金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)申請(qǐng)人僅限于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。一方面,金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人包括眾多的個(gè)人債權(quán)人,例如在銀行進(jìn)行個(gè)人儲(chǔ)蓄,在證券公司購(gòu)買證券,在保險(xiǎn)公司投保的自然人債權(quán)人,如果按照破產(chǎn)法的一般規(guī)定,認(rèn)為個(gè)人債權(quán)人也可以申請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn),則難免會(huì)出現(xiàn)惡意申請(qǐng)破產(chǎn)的情況,不利于金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和整個(gè)金融界的穩(wěn)定。同時(shí),金融機(jī)構(gòu)自身在發(fā)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),需要破產(chǎn)的情況下,通常不會(huì)主動(dòng)提出破產(chǎn)申請(qǐng),這樣會(huì)造成債務(wù)的累積、風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大,同樣不利于金融市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展。另一方面,金融機(jī)構(gòu)自身應(yīng)了解其經(jīng)營(yíng)狀況和風(fēng)險(xiǎn)情況,而債權(quán)人的利益也不能忽視,完全剝奪金融機(jī)構(gòu)自愿破產(chǎn)和債權(quán)人申請(qǐng)破產(chǎn)也是不適宜的。

(四)完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的管理人制度

由于金融業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)存在著極強(qiáng)的專業(yè)性,金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)也不能由普通的中介機(jī)構(gòu)和個(gè)人來(lái)?yè)?dān)任,因此需要對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的管理人予以法律上的特別規(guī)定。本人傾向于制定概括和列舉相結(jié)合的方式對(duì)管理人加以限定,規(guī)定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的管理人應(yīng)該由法院聽(tīng)取金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)來(lái)決定,著重考慮擔(dān)任管理人職責(zé)的清算組、社會(huì)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的金融專業(yè)知識(shí),處理金融風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)和能力,制定一系列管理人的資格條件、選任方法、權(quán)責(zé)范圍和監(jiān)督事宜等規(guī)則。同時(shí),建立一個(gè)具有金融機(jī)構(gòu)管理人資格的名單,在具體的案件中,法院和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以根據(jù)具體情況在名單中選擇最適合的社會(huì)機(jī)構(gòu)或者個(gè)人作為金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案件的管理人。

(五)創(chuàng)新和完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中的重整程序

世界各國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的重整措施主要有政府注資、政府接管、托管以及中央銀行的再貸款等[6],而我國(guó)在多年的實(shí)踐中,主要采取的是政府行政性接管和關(guān)閉的措施。雖然政府直接進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助和干預(yù)可以短時(shí)間內(nèi)達(dá)到救助作用,緩解金融機(jī)構(gòu)的危機(jī),但是重整程序的目的是為了減少風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)因?yàn)槠飘a(chǎn)清算而引起的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)損失,使其起死回生,重新創(chuàng)造價(jià)值。因此在制定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律法規(guī)時(shí),應(yīng)當(dāng)放棄行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的模式,在法院的司法程序的保障下,使陷入困境的金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)中重整,尋找脫離風(fēng)險(xiǎn)的方式和途徑。法律上應(yīng)當(dāng)制定具體規(guī)范以保障重整程序的順利的進(jìn)行,在接管機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)管理、管理權(quán)限、重整方案制定、重整過(guò)程中的監(jiān)督等方面做出規(guī)定。

(六)注重個(gè)人債權(quán)的申報(bào)和特殊保護(hù)方面的法制建設(shè)

在個(gè)人債權(quán)的申報(bào)方面,由于金融機(jī)構(gòu)債權(quán)的特殊性,不適宜要求每個(gè)債權(quán)人都必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的申報(bào)程序。個(gè)人認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)劃定標(biāo)準(zhǔn),這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不僅包括債權(quán)具體數(shù)額,還有債權(quán)的種類等其他方面,達(dá)到這個(gè)數(shù)額至上的個(gè)人債權(quán)人應(yīng)當(dāng)向人民法院申報(bào)債權(quán),而其他個(gè)人債權(quán)人的儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)、所持有價(jià)證券等債權(quán),只需要法院和金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的主動(dòng)審查和認(rèn)定,無(wú)需申報(bào)。法院應(yīng)當(dāng)保護(hù)債權(quán)人的合法利益,而對(duì)于金融機(jī)構(gòu)與債權(quán)人約定的非法債權(quán)則不予以保護(hù)。此外,應(yīng)制定和完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)的具體規(guī)則。

[1]吳軍梅,李良雄.我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究[J].福建金融, 2009(3).

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責(zé)任編輯 胡號(hào)寰 E2mail:huhaohuan2@126.com

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1673-1395(2010)03-0195-03

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周柳(1986—),女,湖北荊州人,學(xué)生。