論我國農村社會養(yǎng)老保險法律制度的完善

王春英

論我國農村社會養(yǎng)老保險法律制度的完善

王春英

從法律視角分析中國當前農村社會養(yǎng)老保險制度，結合中國農村社會養(yǎng)老保險法律制度現(xiàn)狀，提出完善該項制度的總體思路，為中國新型農村社會養(yǎng)老保險法律制度的完善提供理論依據(jù)和政策參考。

農村養(yǎng)老；養(yǎng)老保險；法律制度

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國8.08億農村人口中，65周歲以上的老年人為7.36%，城鎮(zhèn)的比重為6.29%，這說明我國農村老齡化的程度已經遠遠高于城鎮(zhèn)。據(jù)專家預測，在未來的很長一段時間內，這種差距還將進一步拉大，這意味著我國農村已經進入了急劇老年化的時期。隨著老齡化浪潮的洶涌而來，農村養(yǎng)老問題將會變得日益突出和嚴峻，問題能否得到妥善的解決，不僅關系到占全國總人口60%左右的農村人口現(xiàn)在和將來的生存利益，而且關系到整個社會的和諧和穩(wěn)定。

一、我國農村社會養(yǎng)老保險法律制度的現(xiàn)狀分析

農村養(yǎng)老保險保險法律制度是農村社會保險制度的核心，也是政府的一項重要的社會政策。1954年憲法首先確立了社會救災、救濟、勞動保險等為基本內容的社會保障制度，1956年頒布了《高級農業(yè)合作社示范章程》，中國農村以“五?！睘閮热荩陨鐣葷鸀樘卣鞯纳鐣Ｕ现贫戎饾u形成。從1980年到1990年，民政部在農村進行了社會養(yǎng)老保險試點工作。1992年民政部下發(fā) 《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（以下簡稱為《基本方案》），這是我國當前較完全意義上的關于農村社會養(yǎng)老保險一個部門規(guī)章。從《基本方案》頒布至今，我國近20年的農村養(yǎng)老保險制度的改革與實踐，取得了初步的成果。但在制度構建和體制問題上突出地表現(xiàn)為立法層次低、內容滯后和地方差異明顯三個方面。

首先，就目前我國農村養(yǎng)老保險的立法現(xiàn)狀而言，至今為止，我國沒有一部從整體上規(guī)范全國農村養(yǎng)老保險的法律，在國務院制定的條例中，也沒有屬于專門規(guī)范農村社會保障制度的法規(guī)。目前，對農村養(yǎng)老保險進行調整的主要還是《基本方案》，但是其法律位階較低，是一部行政規(guī)章，單靠一部行政規(guī)章來調整農村社會養(yǎng)老保險這樣一個涉及多部門、關系重大的特別社會保障項目，難以協(xié)調多部門的利益。除此之外，雖然先后頒布過很多相關的文件，但是這些都不是立法，缺乏具體的可操作性。

此外，由于《基本方案》的制定時間在1992年，當時的農村經濟狀況和現(xiàn)在的現(xiàn)實情況相比，有的已經發(fā)生了明顯的變化，原有的規(guī)定嚴重滯后甚至存在諸多明顯缺陷。譬如，按照《基本方案》的規(guī)定，農民繳納保險費時，可以根據(jù)自己的實際情況，分2元、4元和6元等10個檔次，可是繳納這點錢可以領取的保險金對于現(xiàn)在的農民來說根本起不到保障作用。為了解決農民的后顧之憂，迫切需要通過新的立法建立健全符合農村特點的農村社會養(yǎng)老保險制度。

最后，由于我國各地農村經濟發(fā)展水平差異較大，農村就各地推行農村社會養(yǎng)老保險的實踐來看，也大多是自行摸索，一些本該統(tǒng)一的制度也形式各異。由于沒有專門的法規(guī)，加之實踐中存在許多困惑，各地在制定本地農村社會養(yǎng)老保險方法時找不到比較有力的立法根據(jù)，只好各自為政，暫行實施。這種缺乏權威性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的立法現(xiàn)狀不僅與農村社會保障法的地位嚴重不符，而且無論對于政府還是農民本身都缺乏強制性、沒有嚴肅性。

二、加快構建農村社會養(yǎng)老保險法律制度的必要性

（一）農村社會養(yǎng)老保險法律制度關系到中國八億農民生存權的實現(xiàn)

生存權是第一人權，作為第一人權，它是貫穿著基本人權發(fā)展始終的人權。1945年聯(lián)合國大會通過的《世界人權宣言》規(guī)定：“所有公民，作為社會成員之一，都享有社會保障權。人人有權享受其本人及其家屬所需的生活水平，舉凡衣、食、住、醫(yī)療及必要的社會服務均包括其內，于失業(yè)、患病、殘疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使生活能力喪失時，有權享受保障?！蔽覈鴳椃ㄒ惨?guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利?！憋@然，憲法中所說的公民也包括農民。

我國農村過去主要靠家庭養(yǎng)老，而隨著計劃生育政策的執(zhí)行及農村進城務工人員的不斷增多，家庭規(guī)模的小型化和農村勞動力的轉移，使得家庭的養(yǎng)老功能不斷弱化。因此，加快構立、完善以保障生存權為基礎的中國農村養(yǎng)老保障法律制度，給予農民以法律上的特殊的扶持和保護，是生存權理念之要求。

（二）建立和完善農村社會養(yǎng)老保險法律制度是加快農村城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求

推進農村城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差別、促進城鄉(xiāng)經濟一體化、實現(xiàn)全面建設小康社會目標的重要途徑。在推進農村城鎮(zhèn)化的過程中，必須要使農村富余勞動力向城市轉移，使更多的農業(yè)富余勞動力和和農村居民轉入城鎮(zhèn)就業(yè)和定居。而目前城鄉(xiāng)分治的二元體制結構，使農民在就業(yè)、社會保障等方面仍然是不同身份不同待遇，嚴重制約了農村城市化進程。只有通過建立和完善新型的農村社會養(yǎng)老保險制度，用現(xiàn)代社會保障制度替代傳統(tǒng)的、現(xiàn)行的養(yǎng)老保障方式，為農民進入城鎮(zhèn)保障體系做好充分準備，才能進一步促進農村城鎮(zhèn)化進程。

（三）建立和完善農村社會保險法律制度是同國際接軌的需要

從其他國家的立法情況看，目前很多國家都為農民建立起了農村養(yǎng)老保險法律制度。德國是世界上最早建立社會保險體系的國家，早在19世紀80年代，德國政府就頒布了保險法規(guī)，后來逐漸完善，為德國公民建立了比較完善的“從搖籃到墳墓”的社會福利保險制度。在立法方式方面，大多數(shù)國家，即使是在農業(yè)人口不多的資本主義發(fā)達國家，都采取了城鄉(xiāng)有別的立法方式，對農民養(yǎng)老保險單獨立法。另外，發(fā)展中國家如波蘭、印度、阿爾巴尼亞，都有針對農村養(yǎng)老保險的專門立法。這些國家的經驗證明，健全的社會保障立法，不但是構筑其完整的法律體系的基礎，而且也是社會保障制度發(fā)展的堅強后盾。

三、我國農村養(yǎng)老保險法律制度的構建

（一）構建農村社會養(yǎng)老保險法律制度的基本原則

保障標準與農村經濟發(fā)展水平相適應原則。在制定保障標準時，一方面，不能高于農村實際生活水平，加重農民負擔，導致農民抵觸農村社會保障制度；另一方面，不能把標準定的過低，以致無法起到保障農民生活的作用。

公平和效率兼顧原則。養(yǎng)老保險待遇水平既要體現(xiàn)社會公平，又要體現(xiàn)個體之間的差異，在維護社會公平的同時，還要強調其效率，忽視任何一方面其后果都是不堪設想的。

權利與義務和諧原則。在進行農村社會養(yǎng)老保險立法時，必須考慮到國家、集體、個人三方面的利益。根據(jù)我們的國情、國民的素質、企業(yè)經營狀況，合理分配權利和義務，并且在農村社會養(yǎng)老保險制度中，權利和義務的搭配并不要求整齊化一，而是和諧搭配。

自愿為主、強制為輔的原則?？紤]到我國農村地區(qū)間經濟發(fā)展水平差異大、農民對農村社會保障制度的認識程度和接受程度存在差異等因素，在是否繳納、繳納基金數(shù)額多少等問題上，應取決于當?shù)剞r民自愿，不應該由法律進行強制性規(guī)范。

（二）構建和完善農村社會養(yǎng)老保險法律法規(guī)

首先，修改憲法，進一步明確農村社會保障制度的法律地位。憲法對農民這一弱勢群體負有義不容辭的保護責任。我國憲法雖然規(guī)定了公民有從國家和社會獲得物質幫助的基礎權利，但也只是一些原則性的規(guī)定。從實際來看，城鎮(zhèn)已建立了比較完善的社會養(yǎng)老保險制度，而在廣大的農村，大部分的農民還沒有真正享受到這項權利。鑒于農民的生存狀況和我國法治建設的現(xiàn)狀，應當通過修改憲法，增加保護包含農民在內的弱勢群體的根本性原則，使憲法真正成為農民的“權利保障法”，使憲法成為農民社會保險的母法，從而使農民的社會保險制度有較高的法律起點，通過加強農民社會保險上位法的保護，使農民社會保險立法有足夠的法律權威。

第二，盡快制定與實施《農村社會養(yǎng)老保險法》，使農村養(yǎng)老保險有法可依。我國《社會保險法》經歷了漫長的立法進程，該法從1992年著手起草，到2009年12月進行草案的第3次審理，歷時18年。2010年，草案的修改再次成為“兩會”代表、委員們熱議的一個話題。我們迫切需要出臺一個具體、可供執(zhí)行的農村社會養(yǎng)老保險法律制度。

從國外的立法經驗看，很多國家都是采用城鄉(xiāng)有別的立法方式來確定農村養(yǎng)老保險法律制度的。因此，我國也應該加快立法進程，盡快制定、實施《農村社會養(yǎng)老保險法》，以法律的形式規(guī)定農村養(yǎng)老保險的對象、模式、基金繳納與支付、基金的管理體制以及法律責任等，使農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)早日在法制的軌道上健康發(fā)展。

第三，制定專門的保護農民權益的綜合性法律。我國在立法實踐中一直非常重視和強調對弱勢群體的權益保護，如全國人大頒布了《未成年人保護法》、《婦女權益保護法》、《老年人權益保障法》等多部特殊保護的法律。但由于城鄉(xiāng)差距的存在和受教育的程度不同，農民在就業(yè)競爭、基礎生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等方面面臨著許多突出的問題，明顯處于弱者的地位。因此，筆者建議，要盡快制定和出臺保護我國全體農民的法律《中華人民共和國農民權益保護法》，用法律確定農民的基礎權利，規(guī)定包含農村養(yǎng)老保險在內的農民社會保障問題。

四、結語

加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，探索建立農村社會養(yǎng)老保險制度，是黨的十七大提出的明確要求。在當前構建社會主義和諧社會和建設更高水平的小康社會進程中，農村居民的養(yǎng)老保障是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設的難題之一，也是社會主義新農村建設的薄弱環(huán)節(jié)。構建一個完善的農村社會養(yǎng)老保險法律制度體系，是解決問題的根本所在。農村養(yǎng)老保險法律制度的構建是一個漫長的過程，它需要我們在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題解決問題，并在實踐中加以檢驗。

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D922.182.3

A

1673-1999（2010）22-0051-02

王春英（1978-），女，山東威海人，碩士，福建交通職業(yè)技術學院（福建福州350007）管理系講師，研究方向為經濟法律。

2010-09-15