比較視角下的反壟斷法之寬恕制度

徐 超

比較視角下的反壟斷法之寬恕制度

徐 超

從適用條件、適用程序和適用結(jié)果等方面，對(duì)美國(guó)、歐盟和日本三個(gè)典型國(guó)家或地區(qū)的反壟斷寬恕制度進(jìn)行了分析比較，提出借鑒其經(jīng)驗(yàn)、吸取其教訓(xùn)，以此來(lái)完善我國(guó)的反壟斷寬恕制度。

反壟斷法；寬恕制度；比較研究

寬恕制度自1978年在美國(guó)建立以來(lái)，取得了巨大成就，各國(guó)也相繼建立了寬恕制度。我國(guó)在2008年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）中雖然也規(guī)定了寬恕制度，但比較籠統(tǒng)和原則，適用起來(lái)仍很困難。為了更好地完善我國(guó)的反壟斷寬恕制度，以美國(guó)、歐盟和日本三個(gè)典型國(guó)家或地區(qū)的反壟斷寬恕制度為分析對(duì)象，將經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)寬恕的整個(gè)發(fā)展過(guò)程貫穿其中，在比較中分析其優(yōu)劣，從而為我國(guó)的反壟斷寬恕制度提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、寬恕制度的適用條件

（一）主體資格

申請(qǐng)寬恕的主體必須首先是卡特爾成員，因?yàn)閷捤≈贫仍O(shè)計(jì)的目的就是鼓勵(lì)卡特爾成員內(nèi)部背叛，主動(dòng)揭發(fā)其違法行為，從而瓦解卡特爾。其次，不能是發(fā)起人或領(lǐng)導(dǎo)者，并且未有強(qiáng)迫其他經(jīng)營(yíng)者參加卡特爾的行為。美國(guó)在1993年發(fā)布的《公司寬恕政策》A款第6項(xiàng)規(guī)定：“公司沒(méi)有強(qiáng)迫其他公司參與該非法行為，并且很明顯該公司不是領(lǐng)導(dǎo)者或創(chuàng)始人?！泵绹?guó)在1994年發(fā)布的《個(gè)人寬恕政策》中規(guī)定：“個(gè)人沒(méi)有強(qiáng)迫其他人參加非法行為，并且明顯不是領(lǐng)導(dǎo)者或組織者?！睔W盟在2006年發(fā)布的《關(guān)于卡特爾處罰減免的告示》第13條規(guī)定：“不得有強(qiáng)迫其他經(jīng)營(yíng)者參加卡特爾的行為”；日本在2005年修訂的《禁止私人壟斷及確保公正交易法》（以下簡(jiǎn)稱《禁止壟斷法》）修正案中規(guī)定：“不得有強(qiáng)迫其他經(jīng)營(yíng)者參加卡特爾的行為”和“不得有妨礙他人退出卡特爾的行為”；對(duì)是否包括發(fā)起人或領(lǐng)導(dǎo)者，歐盟和日本均未作明確規(guī)定。

（二）申請(qǐng)時(shí)間

寬恕制度的自身特性決定了時(shí)間因素具有至關(guān)重要的作用，申請(qǐng)時(shí)間成為能否申請(qǐng)寬恕成功的決定性因素。申請(qǐng)者在申請(qǐng)寬恕時(shí)雖然只有幾天或幾小時(shí)之差，但可能會(huì)有天壤之別，前者可能免于處罰，后者可能遭受巨額罰款。從某種意義上說(shuō)，這似乎不公平，但為了盡快瓦解卡特爾使得競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)及時(shí)查處違法活動(dòng)，這樣的設(shè)計(jì)是必要的［1］。

時(shí)間條件可以分為兩方面：一方面是申請(qǐng)者申請(qǐng)的先后順序；另一方面是競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)是否開(kāi)始調(diào)查。這兩方面的不同也就決定了獲得寬恕待遇的不同。各個(gè)國(guó)家對(duì)此的規(guī)定也不相同。

（三）提供的證據(jù)

具備卡特爾違法的證據(jù)是競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)有效查處卡特爾的必要前提，因此各國(guó)寬恕制度都不同程度規(guī)定了申請(qǐng)者申請(qǐng)寬恕所應(yīng)具備的證據(jù)。

美國(guó)寬恕制度中只有免除處罰并沒(méi)有具體減輕處罰的幅度，所以對(duì)調(diào)查開(kāi)始前后的申請(qǐng)人采用相同的證明標(biāo)準(zhǔn)。1993年美國(guó) 《公司寬恕政策》A款第3項(xiàng)和B款第4項(xiàng)有相同規(guī)定：“公司必須誠(chéng)實(shí)、完整地報(bào)告其所從事的違法行為，并在反托拉斯局整個(gè)調(diào)查中，提供全面、持續(xù)的合作?！痹?994年的《個(gè)人寬恕政策》中也有類似規(guī)定。其中，對(duì)申請(qǐng)者的初步證據(jù)進(jìn)行了規(guī)定，主要包括：（1）能夠證明行為性質(zhì)的證據(jù)或信息；（2）足以證明公司或管理者參與違法行為的證據(jù)或信息；（3）可以證明卡特爾所涉及的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和服務(wù)的證據(jù)或信息［2］。

歐盟對(duì)調(diào)查開(kāi)始前后的申請(qǐng)者規(guī)定了不同的寬恕待遇，因此在證據(jù)的證明力方面也規(guī)定了不同的標(biāo)準(zhǔn)。在2006年修訂后的《關(guān)于在卡特爾案件中免除或減輕罰款的通告》中規(guī)定：免除罰款條件下所需具備的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)為：“申請(qǐng)者申請(qǐng)時(shí)所提供的信息和證據(jù)能夠促使委員會(huì)開(kāi)展對(duì)違法卡特爾的實(shí)質(zhì)性調(diào)查，或者可以發(fā)現(xiàn)違法《歐共體條約》第81條所列行為”；減輕罰款所需具備的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)為：“申請(qǐng)者必須提供關(guān)于違法卡特爾的具有‘附加價(jià)值’的證據(jù)?！保?］日本僅要求申請(qǐng)者提供相關(guān)資料，對(duì)于能否達(dá)到查處的要求未作規(guī)定。在2006年實(shí)施的《禁止壟斷法》第7條之二中規(guī)定：“申請(qǐng)者提交的申請(qǐng)材料必須真實(shí)，如包括虛假內(nèi)容將不得申請(qǐng)課征金的減免；公正交易委員會(huì)要求追加提供資料，申請(qǐng)者不得拒絕或提供虛假資料。”

（四）主體行為的狀態(tài)

出于公平正義的考慮，寬恕制度要求申請(qǐng)者必須于一定的時(shí)點(diǎn)停止其卡特爾違法行為。這既是為了防止其繼續(xù)對(duì)正常的競(jìng)爭(zhēng)秩序和其他經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者造成損害，也是為了表明申請(qǐng)者確實(shí)具有真誠(chéng)悔改的主觀意愿。但各國(guó)對(duì)停止違法行為的時(shí)點(diǎn)也有不同規(guī)定。

二、寬恕制度的適用程序

程序正義是程序規(guī)則的首要目標(biāo)，而程序的公開(kāi)透明、便捷高效是實(shí)現(xiàn)程序規(guī)則的關(guān)鍵因素。因此，公開(kāi)透明、便捷高效的寬恕程序有利于企業(yè)和個(gè)人提出寬恕申請(qǐng)，從而促進(jìn)寬恕制度的實(shí)施。各國(guó)一般都是以公開(kāi)的形式對(duì)外公布本國(guó)的寬恕制度。從申請(qǐng)形式來(lái)看，美國(guó)和歐盟都允許以口頭方式提出申請(qǐng)。具體的受理程序各國(guó)并不一樣。

美國(guó)在1993年實(shí)施的《公司寬恕政策》中規(guī)定，申請(qǐng)寬恕的公司要先完成司法部提供的寬恕申請(qǐng)書(shū)范本，再提供一些初步證據(jù)就可以獲得一個(gè)標(biāo)簽，標(biāo)簽期一般為30天，在此期間內(nèi)只有提供正式證據(jù)才能獲得寬恕。當(dāng)反壟斷局受理部門(mén)收到寬恕申請(qǐng)后認(rèn)為符合寬恕條件，將提交給部門(mén)主管審核，最后由主管反壟斷的副部長(zhǎng)決定是否授予寬?。?］。

歐盟與美國(guó)相類似，在2006年實(shí)施的《關(guān)于在卡特爾案件中免除或減輕罰款的通告》中采用“機(jī)動(dòng)標(biāo)簽制度”，經(jīng)營(yíng)者在提供少量證據(jù)后不需要提交正式申請(qǐng)就可以申請(qǐng)一個(gè)標(biāo)簽，如果經(jīng)營(yíng)者能在委員會(huì)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完善標(biāo)簽內(nèi)容并提供相關(guān)證據(jù)，以被授予標(biāo)簽的時(shí)間為寬恕申請(qǐng)的時(shí)間［5］。這一制度有利于不能或不愿立即提供充分證據(jù)的經(jīng)營(yíng)者盡快提出寬恕申請(qǐng)，從而更好地查處卡特爾。

三、寬恕制度的適用結(jié)果

經(jīng)營(yíng)者提出寬恕申請(qǐng)后能否得到寬恕，有兩種適用機(jī)制可以判斷：一種是自動(dòng)適用機(jī)制；另一種是決定機(jī)制。自動(dòng)適用機(jī)制就是在調(diào)查開(kāi)始前，經(jīng)營(yíng)者在符合寬恕條件的情況下向競(jìng)爭(zhēng)主管當(dāng)局申請(qǐng)寬恕后能夠自動(dòng)獲得寬恕的制度。美國(guó)和歐盟分別于1993年和2002年引入寬恕自動(dòng)適用機(jī)制，并取得明顯效果，寬恕申請(qǐng)數(shù)量在引入寬恕自動(dòng)適用機(jī)制后快速增加。決定機(jī)制就是在經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)寬恕后能否獲得寬恕由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況決定是否給予寬恕的機(jī)制。日本采用的是決定機(jī)制，經(jīng)營(yíng)者在符合一定條件的情況下申請(qǐng)寬恕，由日本的公正交易委員會(huì)（FTC）決定是否給予寬恕。另外，對(duì)寬恕的減免幅度應(yīng)具體規(guī)定（參見(jiàn)表1和表2），這也更利于寬恕結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。

四、對(duì)我國(guó)寬恕制度的借鑒意義

我國(guó)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在《反壟斷法》第46條中規(guī)定了寬恕制度：“經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營(yíng)者的處罰?！钡谶m用條件、適用程序及適用結(jié)果等方面還不夠明確和具體，適用起來(lái)仍很困難，尚待完善。

在主體資格方面，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際通行做法，對(duì)強(qiáng)迫其他經(jīng)營(yíng)者參加卡特爾的經(jīng)營(yíng)者，或者在卡特爾組織中處于創(chuàng)始人或領(lǐng)導(dǎo)者地位的經(jīng)營(yíng)者排除其享受寬恕的待遇。因?yàn)樵O(shè)計(jì)寬恕制度的最初目的就是為了遏制和打擊卡特爾行為，如果不區(qū)分創(chuàng)始人或領(lǐng)導(dǎo)者與普通成員的差別待遇，只要卡特爾成員符合寬恕條件就給予寬恕，那么卡特爾行為的創(chuàng)始人或領(lǐng)導(dǎo)者不僅僅沒(méi)有因其組織和領(lǐng)導(dǎo)卡特爾行為受到應(yīng)有的處罰，反而卻因?qū)捤≈贫全@得了減免，將違法成本轉(zhuǎn)嫁到其他成員身上，有悖于寬恕制度的宗旨。

在申請(qǐng)時(shí)間方面，對(duì)于調(diào)查開(kāi)始前申請(qǐng)與調(diào)查開(kāi)始后申請(qǐng)均予以具體規(guī)定，并規(guī)定不同的減免幅度。這樣不僅能使不同階段的經(jīng)營(yíng)者獲得寬恕，而且激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者盡快申請(qǐng)寬恕，節(jié)約反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查成本。

在提供的證據(jù)方面，首先在立法層面對(duì)證據(jù)進(jìn)行劃分，區(qū)分核心證據(jù)和普通證據(jù)，核心證據(jù)就是對(duì)卡特爾行為定性和處罰起決定性作用的證據(jù)。其次，經(jīng)營(yíng)者所提供的證據(jù)應(yīng)當(dāng)能夠使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提起調(diào)查，這里的證據(jù)既包括核心證據(jù)也包括普通證據(jù)。這樣一方面可以限制反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，另一方面可以提高案件的查處成功率。

在主體行為狀態(tài)方面，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)至少在申請(qǐng)寬恕時(shí)已經(jīng)停止其違法行為。如果經(jīng)營(yíng)者一方面告發(fā)，另一方面又繼續(xù)其違法行為，就不能表明其悔改之意。這樣，寬恕制度的阻止違法行為、保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者合法權(quán)益的功效就很難實(shí)現(xiàn)，給予經(jīng)營(yíng)者寬恕的基礎(chǔ)也將不復(fù)存在，故此情形下對(duì)經(jīng)營(yíng)者不能予以寬恕［6］。

在適用程序上，我國(guó)應(yīng)該制定公開(kāi)、便捷的申請(qǐng)受理程序。在申請(qǐng)形式上，不僅鼓勵(lì)書(shū)面形式的申請(qǐng)，也應(yīng)允許口頭形式的申請(qǐng)。在受理機(jī)構(gòu)上，對(duì)于壟斷協(xié)議而言，我國(guó)是國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家工商總局并存的執(zhí)法模式，又由于壟斷協(xié)議的內(nèi)容可能包括不同類型的壟斷行為，因此兩機(jī)關(guān)應(yīng)該建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，從而更快、更徹底查處卡特爾。在登記方面，我國(guó)應(yīng)該借鑒美國(guó)和歐盟的“機(jī)動(dòng)標(biāo)簽制度”，對(duì)于第一個(gè)申請(qǐng)者在未提供充分證據(jù)的情況下仍保留一段時(shí)間其第一的位置，在指定期間內(nèi)如能提供充分證據(jù)則享受第一個(gè)申請(qǐng)者的寬恕待遇。同時(shí)應(yīng)該允許順位前移，在第一個(gè)申請(qǐng)者不符合相應(yīng)條件的情況下則喪失該位置的寬恕待遇，以后各位依次前移，從而避免壟斷第一的位置。

我國(guó)《反壟斷法》第46條第2款規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營(yíng)者的處罰。這說(shuō)明我國(guó)采用的是決定機(jī)制而非自動(dòng)適用機(jī)制，這樣就給予行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，在一定程度上增加了寬恕的不確定性。采用寬恕自動(dòng)適用機(jī)制是國(guó)外寬恕政策實(shí)施的重要經(jīng)驗(yàn)，它對(duì)于提高寬恕政策的確定性和鼓勵(lì)企業(yè)提出寬恕申請(qǐng)具有重要意義［7］。因此，我國(guó)應(yīng)該引進(jìn)寬恕自動(dòng)適用機(jī)制，同時(shí)對(duì)減輕處罰的幅度詳細(xì)規(guī)定，在符合條件的情況下能夠給予明確的寬恕減免待遇，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)寬恕的積極性。

為了保證法律的穩(wěn)定性，在近期內(nèi)通過(guò)修改《反壟斷法》來(lái)完善我國(guó)的反壟斷寬恕制度似乎不大可能。在這種情況下，更為穩(wěn)妥和現(xiàn)實(shí)的做法是在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)制定實(shí)施細(xì)則或操作指引，改進(jìn)寬恕制度內(nèi)容設(shè)計(jì)上的不合理之處，補(bǔ)充和細(xì)化程序性規(guī)定，以此增強(qiáng)我國(guó)寬恕制度的實(shí)用性和可操作性，真正建立一套適合我國(guó)國(guó)情并能有效發(fā)揮作用的寬恕制度。

[1]Peter Taylor.Commerce Commission Leniency Policy[G]//paper to the Competition Law and Policy Institute of New Zealand Conference,2005.

[2]Scott D Hammond,Belinda A Barnett.Frequently Asked Questions Regarding The Antitrust Division’s Leniency Program and Model Leniency Letters (November 19,2008)[EB/OL].http://www.usdoj.gov/atr/public/criminal/239583.htm,2009-10-10.

[3]時(shí)建中.反壟斷法：法典釋評(píng)與學(xué)理探源[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版杜，2008：437.

[4]Donald Baker.The Use of Criminal Law Remedies to Deter and Punish Cartels and Bid–Rigging[J].George Washington Law Review,2001(10-11).

[5]Jason D Medinger．Antitrust Leniency Programs：A Call For Increased HarmonizationAsProliferatingProgramsUndermine Deterrence[DB/OL]．http://heinonline.org/HOL/LandingPage?collection=journals&handle=hein.journals/emlj52&div=53.

[6]婁丙錄.論反壟斷法之寬恕制度[J].政法論壇，2009（3）.

[7]游鈺.反壟斷寬恕政策的理論分析與實(shí)證考察[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2008（6）.

D908

A

1673-1999（2010）09-0066-03

徐超（1984-），男，山東棗莊人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)（安徽蚌埠233041）法學(xué)院2008級(jí)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)槭袌?chǎng)規(guī)制法。

2009-12-31

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金資助課題。