關(guān)于我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考

趙鴻雁

關(guān)于我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考

趙鴻雁

適應(yīng)城市化、工業(yè)化發(fā)展需要，解決農(nóng)村農(nóng)民及城市農(nóng)民工社會(huì)保障問題，需建立規(guī)范科學(xué)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。分析了我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題，就“新農(nóng)?！钡耐菩泻椭贫韧晟铺岢隽私ㄗh。

農(nóng)村；養(yǎng)老方式；社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；“新農(nóng)?！?/p>

始于20世紀(jì)90年代的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱“老農(nóng)保”），是我國社會(huì)保障體系中的重要一環(huán)，關(guān)系億萬農(nóng)民的生活質(zhì)量。隨著農(nóng)村社會(huì)老齡化程度的加劇、城鎮(zhèn)化水平的提高以及農(nóng)村家庭的小型化，農(nóng)村養(yǎng)老需求在加速增長。2009年，我國又開始在全國10%的縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱“新農(nóng)?！保┰圏c(diǎn)工作。“新農(nóng)?！辈扇€(gè)人繳費(fèi)與集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資結(jié)構(gòu)，社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的待遇方式，對于農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展必將產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)

美國在1935年通過的《社會(huì)保障法》規(guī)定：對在職職工實(shí)行聯(lián)邦統(tǒng)一的老年保險(xiǎn)。1954年美國國會(huì)通過《社會(huì)保障法修正案》，把老年保險(xiǎn)擴(kuò)大到農(nóng)場主、農(nóng)場雇員、家庭服務(wù)員、自由職業(yè)者以及州和地方政府的雇員。韓國政府于1960年開始實(shí)行政府行政公務(wù)人員養(yǎng)老金制度，到1999年韓國國民養(yǎng)老金制度覆蓋了全部勞動(dòng)者。新加坡養(yǎng)老金制度的核心是中央公積金制度，利用一種獨(dú)具特色的“儲(chǔ)蓄金制”即準(zhǔn)保險(xiǎn)方式構(gòu)成了新加坡的養(yǎng)老模式。美國、韓國和新加坡農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)保障制度的共同特征是強(qiáng)制性和全民性，要求全民參與保險(xiǎn)統(tǒng)一制度，具有很強(qiáng)的強(qiáng)制性。

德國、法國和波蘭則制定了針對農(nóng)村人口的特殊保險(xiǎn)制度，主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)和意外傷害保險(xiǎn)等，主要滿足農(nóng)村老年人、主要?jiǎng)趧?dòng)力亡故、疾病，孕婦和意外事故等不同人群在保險(xiǎn)方面的需求。養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集采取個(gè)人繳納與政府財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的方式。

日本和加拿大采用的是農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)分結(jié)合制度，既把農(nóng)民納入一般社會(huì)保障制度之中，又建立了獨(dú)立的農(nóng)民社會(huì)保障制度。

我國于20世紀(jì)80年代中期在國家“七五計(jì)劃”中提出抓緊研究建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，通過試點(diǎn)，逐步實(shí)行。民政部在1986年開始建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索，1991年國務(wù)院批準(zhǔn)在山東煙臺(tái)市牟平縣等地進(jìn)行試點(diǎn)，并取得成功。1992年在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定《縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，在全國有條件的地區(qū)逐步推廣。1999年進(jìn)行了整頓規(guī)范，“老農(nóng)?！钡墓ぷ骰就?。實(shí)行“新農(nóng)?！焙?，農(nóng)民養(yǎng)老將不再靠自我儲(chǔ)蓄和子女養(yǎng)老，60歲以后都將享受到國家普惠式的養(yǎng)老金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005-2007年我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入分別是46億元、74億元和98億元，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)收入以年均46.7%的速度增長。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金三年的平均水平分別是695元、845元和1020元，年均增長21.1%。領(lǐng)取人數(shù)和支付金額不斷增加，覆蓋范圍則逐年減少。

國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力水平對養(yǎng)老保障水平有直接影響。但無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何，都應(yīng)有一個(gè)最低的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來保障所有居民的基本生活需要。多支柱的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式是世界銀行等一些國際機(jī)構(gòu)認(rèn)可和倡導(dǎo)的保障模式，也是我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展方向。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的主要問題

（一）非強(qiáng)制性的養(yǎng)老方式已難適應(yīng)需要

據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)，我國在2000年就已進(jìn)入老齡化社會(huì)，而且老齡化程度正呈不斷加劇態(tài)勢。受城市化進(jìn)程的加快及農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)的加快的影響，我國農(nóng)村老齡化程度高于城鎮(zhèn)，并有逐步擴(kuò)大的趨勢。因此，失去土地的農(nóng)民的養(yǎng)老問題日益突出，原先存在的土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老等傳統(tǒng)養(yǎng)老方式是非強(qiáng)制性的養(yǎng)老方式，已經(jīng)難以適應(yīng)這種沖擊和影響。加快推進(jìn)我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建，應(yīng)對老齡化，解決城市化、工業(yè)化發(fā)展中所產(chǎn)生的農(nóng)民及農(nóng)民工社會(huì)保障問題，建立規(guī)范科學(xué)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為必然。

（二）參保的覆蓋面非常低

據(jù)測算，在我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，農(nóng)村參保人數(shù)僅占全國農(nóng)業(yè)人口比重的7%，占從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口的15%左右。日本、韓國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率分別達(dá)到93%和97%以上，印度也占全國農(nóng)村人口的25%左右。我國農(nóng)村參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率偏低，難以滿足農(nóng)村居民的參保需要。

（三）農(nóng)保標(biāo)準(zhǔn)較低，難以滿足老年人生活需要

我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本是完全積累型的個(gè)人賬戶制，養(yǎng)老金水平完全取決于賬戶積累期限和積累規(guī)模，投保期限越長、繳費(fèi)金額越多，收益越多，實(shí)質(zhì)類似于一個(gè)低保障、低繳費(fèi)水平的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃。如大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時(shí)都選擇了保費(fèi)最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費(fèi)10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月只能領(lǐng)取4.7元。如果一次性繳費(fèi)100元，對于現(xiàn)在20歲的人來說，到60歲時(shí)開始領(lǐng)養(yǎng)老保險(xiǎn)金，每月也只能拿到104元。這種保障水平顯然難以滿足農(nóng)村老年人的生活需求，難以真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的功能。

（四）籌資渠道狹窄，籌資能力較弱

目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金主要來源于三個(gè)方面：一是國家財(cái)政投入；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；三是農(nóng)民自身收入。在當(dāng)前，國家財(cái)政投入少，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)給予補(bǔ)助的政策落實(shí)出現(xiàn)困難的情況下，農(nóng)民收入水平低、收入增長緩慢更加大了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集難度。2003-2007年，農(nóng)民總收入的年均增長率只有10.36%，落后于同期我國GDP年均10.6%的增長幅度，也大大低于城鎮(zhèn)居民收入水平。這直接制約了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資渠道。

（五）保險(xiǎn)基金保值增值困難

根據(jù)規(guī)定，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值途徑主要是購買國債和存入銀行，不得直接用于投資。這種投資方式的規(guī)定雖然保證了資金的安全性與增值性，但卻限制了資金的靈活使用與擴(kuò)充增值。從2003-2007年銀行存款利率與全國零售物價(jià)指數(shù)的對比看，即使銀行長達(dá)5年期的存款利率也難以完全抵消農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格上漲幅度。銀行利率大幅下調(diào)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增值機(jī)制卻無法應(yīng)變。

（六）農(nóng)?；鸸芾硭接写岣?/p>

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金一般采用屬地化管理方式，并下放到縣級。而我國很多縣級財(cái)政為“吃飯財(cái)政”，不僅難為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)提高財(cái)政補(bǔ)貼，而且資金擠占挪用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在此情況下，公共財(cái)政難以執(zhí)行統(tǒng)一的管理監(jiān)督，無法及時(shí)化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，存在極大的財(cái)政隱患。在1999年農(nóng)村養(yǎng)老金移交勞動(dòng)部門之前，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)靠提取3%的管理費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)村養(yǎng)老金被挪用和違規(guī)拆借所造成的損失也難以估量。

三、解決農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的應(yīng)對策略

現(xiàn)在，農(nóng)村低保制度、新農(nóng)合等從無到有，擴(kuò)展面迅速增大，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)已進(jìn)入發(fā)展的春天，如何進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，成為農(nóng)民群眾關(guān)注的新熱點(diǎn)。為此，作者深入農(nóng)村地區(qū)，調(diào)查農(nóng)村社會(huì)日益增加的養(yǎng)老新壓力、新需求，發(fā)掘農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)中出現(xiàn)的新形式、新探索，求解新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展中的新困惑、新課題，希望求解農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展路徑。

（一）加強(qiáng)宣傳教育，提高對社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)

對于我國農(nóng)村來說，在繼取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等一系列惠農(nóng)政策之后，即將進(jìn)行的普惠式新型農(nóng)保試點(diǎn)是一項(xiàng)重大的惠農(nóng)政策。按照“新農(nóng)保”，我國農(nóng)民60歲以后都將享受到國家普惠式的養(yǎng)老金，凡年滿16周歲、不是在校學(xué)生、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，均可參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。年滿60歲、符合相關(guān)條件的參保農(nóng)民可領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。各級政府要充分認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展是手段，人的生存發(fā)展才是最終目的，不能僅僅把經(jīng)濟(jì)工作當(dāng)作政府工作的全部，要改變觀念，提高認(rèn)識(shí)，把農(nóng)村社會(huì)保障當(dāng)作一項(xiàng)重要工作來抓。各級政府要通過各種方式向農(nóng)民宣傳農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，使農(nóng)民能主動(dòng)接受。提高各級政府和農(nóng)民對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。

（二）政府要積極參與，健全保障體系

從國外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展模式來看，無論實(shí)行哪種模式，各國政府都發(fā)揮了重要作用。如法國和日本等國，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金供給中，國家財(cái)政的支持都占到養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的一半以上。同時(shí)也表明，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是由政府生產(chǎn)和提供的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的理論定位。在我國，政府除了直接出資參與公共社會(huì)保障制度的建設(shè)外，還應(yīng)該健全完備的法律框架、制度規(guī)則及監(jiān)督體系等。

（三）多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式是發(fā)展方向

幾千年來，中國農(nóng)民一直都是“養(yǎng)兒防老，靠土地保障”，實(shí)行的是非強(qiáng)制性保障措施?！靶罗r(nóng)保”實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，是三個(gè)資金供應(yīng)渠道，決定了農(nóng)民養(yǎng)老獲得了制度性強(qiáng)制保障的開啟。在我國擁有特殊的人口結(jié)構(gòu)的情況下，農(nóng)民難以承受相對較高的實(shí)施成本。在土地尚具備部分養(yǎng)老保障功能的現(xiàn)實(shí)情境之下，建立土地、家庭及社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的多支柱的、具有中國特色的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，應(yīng)是目前我國農(nóng)村社會(huì)的最佳選擇。

（四）逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老制度農(nóng)村和城市的銜接

2006年，我國城市老年人領(lǐng)取養(yǎng)老金（退休金）的比例為78%，在農(nóng)村這一比例僅為4.8%。在許多城里老人忙于習(xí)書作畫、健身養(yǎng)生的時(shí)候，不少農(nóng)村老人的晚年卻是在貧病中掙扎度過?！俺抢锢先藶殚L壽忙，農(nóng)村老人為活命愁”的強(qiáng)烈反差，凸顯破解農(nóng)村養(yǎng)老難題迫在眉睫。多年來，家庭養(yǎng)老一直是中國農(nóng)村最普遍的養(yǎng)老方式。在目前養(yǎng)兒防老受到多方面的沖擊的情況下，社會(huì)保障程度在下降，亟須社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代、補(bǔ)充。隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，應(yīng)該把農(nóng)村養(yǎng)老和城市養(yǎng)老相互銜接，而不是把二者割裂開來。

農(nóng)?；鹕婕皟|萬農(nóng)民未來的生活來源問題，如何確保這筆資金安全運(yùn)作、保值增值，是“新農(nóng)保”面臨的一大挑戰(zhàn)。目前，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本由各市縣自行管理，基金在保值增值和資金安全上存在隱患。這主要還是當(dāng)初制度設(shè)計(jì)存在缺陷，即規(guī)定農(nóng)?；鹨钥h為單位統(tǒng)一管理?？h里的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)缺乏投資經(jīng)驗(yàn)、相關(guān)技術(shù)及人才，管理這么大一筆資金，投資風(fēng)險(xiǎn)很大?？梢钥紤]把基金上調(diào)到省一級管理，或者交由專門金融機(jī)構(gòu)代辦，同時(shí)規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)程序。

（五）逐步緩解農(nóng)民工養(yǎng)老問題

除了各地農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也需要統(tǒng)籌。農(nóng)民變成市民后，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)如何轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，需要政府統(tǒng)籌考慮。如何解決外出打工農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，如何與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)相銜接，諸多問題都需要統(tǒng)籌解決。國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查顯示，截至2008年12月31日，全國農(nóng)民工總量為22 542萬人。據(jù)農(nóng)業(yè)部預(yù)測，未來10年，中國農(nóng)民還將以每年850萬的速度向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，預(yù)計(jì)今后20年從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口將達(dá)3億。隨著我國人口的老齡化，農(nóng)民工群體中也會(huì)有一部分人逐步進(jìn)入老齡，工作能力下降，養(yǎng)老需求迫切。這個(gè)問題不解決好，會(huì)成為一個(gè)很大的社會(huì)問題。因此，為農(nóng)民工建立養(yǎng)老保險(xiǎn)是一件具有重大意義的事情，如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和政策制定，是緩解農(nóng)民工養(yǎng)老問題的關(guān)鍵所在。

（六）逐步縮小城鄉(xiāng)差距，擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍

在當(dāng)前城市養(yǎng)老保險(xiǎn)比例逐步擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，如何做好試點(diǎn)工作，推動(dòng)統(tǒng)一制度的實(shí)行尤為重要。據(jù)了解，目前全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的1900多個(gè)縣都實(shí)行的是以農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為主、個(gè)人賬戶基金儲(chǔ)備積累的農(nóng)保模式。應(yīng)該根據(jù)實(shí)際試點(diǎn)情況，在各地探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成一個(gè)統(tǒng)籌辦法，逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面存在的差距，擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍，形成各自特色?！靶罗r(nóng)?！备鞯卦圏c(diǎn)的方式可以有區(qū)別，但不能割裂；對農(nóng)保模式可以碎片化管理，但必須要有一體化的制度。各地自行其是制定標(biāo)準(zhǔn)，一來會(huì)給將來國家整合農(nóng)保模式造成沉重的成本負(fù)擔(dān)，二來可能會(huì)使很多縣、區(qū)盲目照搬別人的成功模式，但自己的條件、技術(shù)或財(cái)力又達(dá)不到相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)而令探索失敗。

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book=87,ebook=664

F323.89

A

1673-1999（2010）15-0087-03

趙鴻雁（1964-），女，蚌埠學(xué)院（安徽蚌埠233030）經(jīng)濟(jì)與管理系副教授，研究方向?yàn)樨?cái)務(wù)會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)管理。

2010-05-11

安徽省教育廳人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目“基于管理視角的高校內(nèi)部控制研究”（2010sk524zd）資助。