淺議基本公共服務(wù)供給均等化

熊威

淺議基本公共服務(wù)供給均等化

熊威

我國(guó)基本公共服務(wù)供給的非均等化問(wèn)題比較突出，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同群體間的基本公共服務(wù)供給差距逐步拉大。分析了我國(guó)基本公共服務(wù)供給存在的問(wèn)題，闡述了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給均等化的途徑。

基本公共服務(wù)供給；區(qū)域均等化；城鄉(xiāng)均等化；群體均等化

一、基本公共服務(wù)供給均等化的重要性

社會(huì)產(chǎn)品劃分為公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品兩大類。公共產(chǎn)品，是指那些在消費(fèi)方式上具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的產(chǎn)品和服務(wù)。現(xiàn)實(shí)生活中，每個(gè)人的需求具有多樣性，但有一些需求是每個(gè)人能得以正常發(fā)展的不可替代的基礎(chǔ)性需求，因而具有普遍性、同質(zhì)性。例如：基本的衣食住行需求，基本的醫(yī)療、教育需求，在年老、傷殘、失業(yè)等狀態(tài)下獲得救助的需求等。如果一些地區(qū)的財(cái)政收入難以提供最基本的公共服務(wù)，如社會(huì)治安、行政服務(wù)等，社會(huì)局勢(shì)將難以控制，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及效率必然受到破壞。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給均等化，可以形成社會(huì)公正的價(jià)值觀念，有利于增強(qiáng)國(guó)家凝聚力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)健康發(fā)展。

建立多元主體的供給機(jī)制，推進(jìn)基本公共服務(wù)供給均等化，一方面能減輕政府負(fù)擔(dān)，另一方面將更大程度的滿足公眾的公共需求。民營(yíng)化的核心是更多的依賴民間機(jī)構(gòu)，更少的依賴政府來(lái)滿足公眾的需求。公共產(chǎn)品和服務(wù)由于其特有的性質(zhì)，決定了政府必須介入并且發(fā)揮作用，但現(xiàn)實(shí)壓力、經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)、商業(yè)等方面的動(dòng)力和平民主義的影響，推動(dòng)了民營(yíng)化進(jìn)程。于是，公共部門(mén)（主要指政府）和私營(yíng)部門(mén)共同參與到生產(chǎn)和提供商品與服務(wù)的過(guò)程中。因此以政府為主導(dǎo)的公私合作，將推動(dòng)基本公共服務(wù)的進(jìn)程。

根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律，提供相同財(cái)力分別到財(cái)力不足地區(qū)和財(cái)力充裕地區(qū)，以增加公共產(chǎn)品供給，前者所產(chǎn)生的效用比后者要大。增加對(duì)財(cái)力不足地區(qū)的補(bǔ)助，將提高該地區(qū)公共產(chǎn)品的供給能力，減輕財(cái)力充足地區(qū)的長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)［2］。在不改變財(cái)力充足地區(qū)公共服務(wù)供給水平的前提下，改善財(cái)力不足地區(qū)的供給狀況，將出現(xiàn)帕累托改進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，用同樣的資源創(chuàng)造更大的社會(huì)價(jià)值，提高資源的使用效率［3］。

二、我國(guó)基本公共服務(wù)供給中存在的問(wèn)題

（一）地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同群體間存在嚴(yán)重不平衡

比較理想的基本公共服務(wù)均等狀態(tài)，應(yīng)該是不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間享受的基本公共服務(wù)水平一致。區(qū)域均等化，就是讓不同的區(qū)域在基本公共服務(wù)供給方面要與整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保持大體平衡。城鄉(xiāng)均等化，就是要讓公共財(cái)政的陽(yáng)光普照農(nóng)村，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，重點(diǎn)支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。群體均等化，就是不同社會(huì)群體在分享基本公共服務(wù)方面也要保持大體均衡。目前，我國(guó)在這方面形勢(shì)尤為嚴(yán)峻。比如在醫(yī)療資源方面，全國(guó)黨政干部占據(jù)了大部分的醫(yī)療資源；在道路交通方面，富裕群體有車族占據(jù)了67%的道路交通資源，可是所占人數(shù)比例不到18%。

（二）基本公共服務(wù)供給中政府責(zé)任缺失

公共服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，它具有很強(qiáng)的“公共性”。它的“公共性”突出了國(guó)家政府必須要承擔(dān)的責(zé)任。基本公共服務(wù)的公共性、公眾性、公益性等特點(diǎn)，又決定了市場(chǎng)、私人不愿意或很少愿意進(jìn)入這一領(lǐng)域。依據(jù)社會(huì)契約理論，政府是建立在民眾與政府之間的政治契約基礎(chǔ)之上的，政府的一切權(quán)力來(lái)自民眾與政府之間的權(quán)能委托。在此基礎(chǔ)上，政府就必須堅(jiān)守“約定”，誠(chéng)實(shí)守信，把維護(hù)社會(huì)公眾的基本權(quán)利作為終極目標(biāo)，全心全意為公眾提供應(yīng)該享有的基本服務(wù)［4］。然而，一方面，政府由于承受能力有限，無(wú)法完全均等地提供基本公共服務(wù)；另一方面，政府在提供公共服務(wù)過(guò)程中其自身存在著“政府失靈”，“政府失靈”的存在也降低了政府提供基本公共服務(wù)的有效性。尤其是在市場(chǎng)化的機(jī)制下，一些機(jī)構(gòu)為了追求利潤(rùn)的最大化，可能會(huì)忽視公共責(zé)任和公共利益，而政府已經(jīng)把公共服務(wù)職責(zé)轉(zhuǎn)包出去，所以也常常推卸責(zé)任，從而導(dǎo)致公共責(zé)任難以落實(shí)到位。

（三）基本公共服務(wù)供給主體單一

（1）皮山河流域土石籠袋護(hù)岸工程就地取材、運(yùn)距短、施工過(guò)程簡(jiǎn)便快捷，避免了對(duì)生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步破壞；可以起到穩(wěn)固堤防、保護(hù)邊坡、防止土壤流失的作用。

長(zhǎng)期以來(lái)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，政府在一切社會(huì)事務(wù)中占主導(dǎo)作用，一切活動(dòng)都靠政府來(lái)組織和實(shí)施。因此，基本公共服務(wù)的供給主體自然是政府。當(dāng)然，基本公共服務(wù)由于其特性決定了它對(duì)政府的依賴性，然而并不代表只能由政府提供。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些企業(yè)、第三部門(mén)等也開(kāi)始進(jìn)入到基本公共服務(wù)供給行業(yè)，然而由于受到一系列制度、規(guī)定的制約，沒(méi)有能很好的發(fā)揮作用。因此打破政府壟斷，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，構(gòu)建政府、私營(yíng)部門(mén)（非政府組織和私營(yíng)企業(yè)）相互合作的基本公共服務(wù)供給多元主體顯得尤為重要。

（四）轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)存在缺陷

首先，政策目標(biāo)定位不明。“控制導(dǎo)向”和“短期目標(biāo)導(dǎo)向”的目標(biāo)經(jīng)常與“財(cái)力均等”和“公共服務(wù)均等導(dǎo)向”的目標(biāo)相沖突，而且“均等導(dǎo)向”的目標(biāo)常常處于相對(duì)次要的位置。其次，轉(zhuǎn)移支付缺乏程序化、公式化的分配方法，隨意性較大。當(dāng)前，只有一般性轉(zhuǎn)移支付辦法在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的公式法分配，其他轉(zhuǎn)移支付形式的分配方法則多種多樣，規(guī)范性較差。再次，監(jiān)督機(jī)制缺失。許多資金到地方之后，由于項(xiàng)目分散，建設(shè)周期長(zhǎng)，項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)困難，而且缺乏有效的資金使用監(jiān)督管理體制，使這部分資金嚴(yán)重失控，效益低下。

三、基本公共服務(wù)供給均等化的主要途徑

（一）大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷增加財(cái)力

大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷增加財(cái)力，這是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化供給的重要前提。

“發(fā)展是硬道理”，“有錢(qián)才好辦事”，公共服務(wù)與公共財(cái)政密不可分，均等化離不開(kāi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的依賴。因此，均等化的過(guò)程實(shí)際上是發(fā)展的過(guò)程，只有做大經(jīng)濟(jì)“蛋糕”，才能很好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化供給。或者說(shuō)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化供給離不開(kāi)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力增加的基礎(chǔ)上，逐步增加國(guó)家公共財(cái)政投入，才能不斷增強(qiáng)各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力，特別是服務(wù)全局和跨地區(qū)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能力，才能實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的均等化。

（二）完善協(xié)調(diào)發(fā)展制度，縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)差距

阻礙基本公共服務(wù)供給均等化最突出的問(wèn)題是機(jī)會(huì)不均等，尤其是城鄉(xiāng)分割的體制使廣大農(nóng)民和進(jìn)城的農(nóng)民工沒(méi)有享受到應(yīng)有的“國(guó)民待遇”［5］。解決這一問(wèn)題，一方面，需要加快建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加快勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐，并解決農(nóng)民工的身份問(wèn)題；另一方面，政府應(yīng)把基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，逐步加大對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入。我們要按照公共服務(wù)供給均等化原則，向農(nóng)村和城市居民提供均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，改變農(nóng)村公共產(chǎn)品主要由農(nóng)民自己供給、城市公共產(chǎn)品則由政府負(fù)擔(dān)的不合理現(xiàn)狀，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給均等化。

（三）強(qiáng)化政府公共責(zé)任，建設(shè)服務(wù)型政府

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)對(duì)資源配置起到基礎(chǔ)性的作用。然而，它并不代表政府可以不作為，政府應(yīng)該對(duì)市場(chǎng)機(jī)制失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用。政府要繼續(xù)推進(jìn)政企、政資、政事分開(kāi)，政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，杜絕對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接干預(yù)，把工作重點(diǎn)真正轉(zhuǎn)移到為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)。尤其在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府必須承擔(dān)其不可推卸的責(zé)任。政府不能以犧牲提供公共服務(wù)為代價(jià)專注發(fā)展經(jīng)濟(jì)，更不能介入市場(chǎng)能夠配置資源的領(lǐng)域，與民爭(zhēng)利。要樹(shù)立正確的政績(jī)觀，建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀與構(gòu)建和諧社會(huì)要求的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、調(diào)節(jié)收入再分配和實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)的重要手段。要努力完善和規(guī)范中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度。（1）增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。中央財(cái)政新增財(cái)力中要安排一定數(shù)額用于加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)幫助中西部地區(qū)解決財(cái)力不足問(wèn)題，促進(jìn)地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。（2）加強(qiáng)中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理。到期項(xiàng)目、補(bǔ)助數(shù)額小、突出中央宏觀調(diào)控政策意圖不明顯的項(xiàng)目予以取消；交叉、重復(fù)的項(xiàng)目重新清理，逐步進(jìn)行歸并；對(duì)年度之間補(bǔ)助數(shù)不變且長(zhǎng)期固定的項(xiàng)目列入中央對(duì)地方體制性補(bǔ)助。同時(shí)，規(guī)范中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款配套政策，減輕地方政府壓力。（3）建立監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，著力提高中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效果［6］。

（五）建立多元化的基本公共服務(wù)供給體系

在基本公共服務(wù)供給中，政府責(zé)任缺失和“政府失靈”出現(xiàn)的情況下，就得把目光重新聚集到市場(chǎng)。實(shí)踐證明，民營(yíng)化是目前解決公共服務(wù)質(zhì)量和效率的較佳途徑。以市場(chǎng)化和社會(huì)化為主體，以公眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，打破政府壟斷，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，構(gòu)建政府、私營(yíng)部門(mén)相互合作的基本公共服務(wù)供給體系。政府為安排者，私營(yíng)部門(mén)為生產(chǎn)者，公眾為消費(fèi)者，其實(shí)質(zhì)在于給予公眾更多的選擇空間，使公眾自主選擇公共服務(wù)主體，通過(guò)刺激競(jìng)爭(zhēng)改善基本公共服務(wù)的供給，提高公共服務(wù)的質(zhì)量［7］。但民營(yíng)化的過(guò)程中政府作用的發(fā)揮極為關(guān)鍵，它不僅關(guān)系到基本公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率而且還決定著基本公共服務(wù)供給的公平性、均等化問(wèn)題。因此，建立多元化的基本公共服務(wù)供給體系必須以政府為主導(dǎo)，走公私合作的道路。

提供均等化的基本公共服務(wù)，不僅是社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)的重要條件。政府和社會(huì)正在積極努力，緩解基本公共服務(wù)供給不均等帶來(lái)的矛盾。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給均等有一個(gè)過(guò)程，不可能一蹴而就，正所謂任重而道遠(yuǎn)。

[1]郭厚祿.怎樣促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化[J].團(tuán)結(jié)，2007（6）。

[2]金人慶.完善公共財(cái)政制度逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化[J].農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)，2006（12）.

[3]魏濤.論民營(yíng)化視閾下的基本公共服務(wù)均等化[J].理論研究，2007（5）.

[4]鄧蓉敬.公共服務(wù)均等化研究綜述[J].資料通訊，2007（5）.

[5]安體富.對(duì)我國(guó)推行公共服務(wù)均等化的建議[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2007（66）.

[6]湯紅梅.公共服務(wù)均等化路徑選擇研究：對(duì)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體制的改革與完善[J].華中師范大學(xué)研究生學(xué)報(bào)，2007（4）.

[7]E.S.薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系[M].周志忍，等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

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F812.2

A

1673-1999（2010）15-0082-03

熊威（1986-），男，湖南岳陽(yáng)人，蘇州大學(xué)（江蘇蘇州215123）政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾l(wèi)生事業(yè)管理。

2010-04-19