試論深港合作的體制機制構建

余瀅

試論深港合作的體制機制構建

余瀅

深港合作幾乎與內(nèi)地改革開放同步推進，且?guī)缀跎婕案母镩_放的各個領域，較好地體現(xiàn)了以開放帶改革，以改革促開放的發(fā)展路徑。深港合作是在不斷革除舊的體制機制并創(chuàng)建新的體制機制的過程中實現(xiàn)的，有力地推動了兩地的持續(xù)發(fā)展，成為我國改革開放的偉大縮影和成功篇章。站在深港“共建國際大都會”的新的起點上，如何進一步革除深層次的體制機制障礙，創(chuàng)建新的體制機制，推動更緊密合作，為我國改革開放的推進和“一國兩制”政策的實施繼續(xù)發(fā)揮“探路”和“試驗”的作用，仍然在考驗深港兩地政府及廣大民眾。

一、深港合作在不斷革除體制機制困擾的過程中深化

經(jīng)過30年的探索與實踐，深港合作從初期“民間、被動、單向、局部、一元”狀態(tài)提升到了“官方、主動、雙向、高端、多元”的全新狀態(tài)。

對于深港合作的30年，可以從不同的角度進行分析。例如，按照發(fā)展歷程，可分為快速發(fā)展、相對停滯和全面推進三個階段，由此形成了產(chǎn)業(yè)合作、跨境基礎設施建設與服務、運行機制與政策協(xié)同三大合作重點。按照合作內(nèi)容，是從簡單的經(jīng)濟合作，逐步發(fā)展到涉及經(jīng)濟、社會、文化、人員往來、跨境建設與城市管理等各個方面，但經(jīng)濟合作是主要形式和基本動力。按照合作形式，是在“一國兩制”模式下，通過兩地比較利益引導，以香港產(chǎn)業(yè)北移深圳為主要方式和動力，把香港的資本、市場和管理優(yōu)勢與深圳的區(qū)位、政策和成本優(yōu)勢結合起來，進而形成優(yōu)勢互補、分工協(xié)作的區(qū)域型經(jīng)濟合作模式。不管從哪個角度分析，筆者認為深港合作，都離不開三個典型的特征。

（一）由“一頭熱”到共同推動

由于地緣和血緣關系，新中國建立以來，深港兩地居民往來一直比較密切。然而，由于社會制度不同，1979年以前，雖然祖國大陸源源不斷供應香港的飲用水、雞鴨魚肉等生活物資過境深圳，但深圳和香港基本是在兩條平行線上運行，沒有真正意義上的合作。

對于合作，最初是深圳一廂情愿，香港從政府到民間熱情都不高。深圳經(jīng)濟特區(qū)剛剛設立，中央只給政策不給錢，而且政策邊界也不是十分清晰。但是，建立特區(qū)有一個比較明確的思想，就是利用香港因素，通過毗鄰香港的優(yōu)勢搞一片試驗區(qū)。因此，深圳對于與香港方面的合作意愿強烈，積極性比較高。而香港當時還屬于英國統(tǒng)治，港英政府敵視社會主義中國，香港民眾對大陸的改革開放政策也持懷疑態(tài)度，對到大陸投資非常謹慎，只有少數(shù)敢吃螃蟹者到深圳“試水”。因此，這一時期，還稱不上嚴格意義上的“合作”。

隨著一部分香港資本在深圳投資產(chǎn)生了豐厚回報的刺激，特別是香港回歸祖國前景日益明朗，加上香港經(jīng)濟的不景氣，大量閑置資本急需向外擴張，因此到深圳投資者逐漸增多、投資額不斷增大。其重要內(nèi)容，是深圳引進香港資本搞“三來一補”，建立“前店后廠”式以加工制造為主垂直分工為特征的產(chǎn)業(yè)合作關系。由此，拉開了深港合作的序幕，實現(xiàn)了由“一頭熱”到雙方聯(lián)動、共同推進的格局，也開啟了體制機制的革除與構建的“破冰”過程。

由于當時大陸還處于高度計劃經(jīng)濟時期，深圳大規(guī)模引進外資（包括港資）需要突破很多政策界限，對于舊體制機制和人們思想觀念的沖擊力可想而知。而香港過去只與同屬資本主義陣營的國家和地區(qū)發(fā)生經(jīng)濟合作關系，有比較成型的制度和規(guī)則作保障。現(xiàn)在到大陸投資，同樣面臨沖破舊的制度和規(guī)則束縛問題。因此，革除舊的體制機制，深港兩方面都肩負同樣的責任，都具有同等重要的意義。

（二）由民間推動到政府主導民間參與的雙重推動

深港合作最初是由民間資本推動的，是民間資本大量投資深圳帶動了兩地經(jīng)濟發(fā)展和社會融合。從政府層面看，雖然深圳一直推動與香港合作，但2000年以前香港并不積極，兩地政府間的合作非常有限。經(jīng)過1998年亞洲金融風暴以及香港負資產(chǎn)的打擊，深港合作驟然提速。進入21世紀，深港由政府主導的合作步入“快車道”。

這里選取一些重大事件以佐證：2004年6月，深圳市長李鴻忠首次率團出訪香港，深港兩地政府簽署了具有里程碑意義的《關于加強深港合作的備忘錄》及法律服務、經(jīng)貿(mào)合作和投資推廣、旅游、科技等方面8個具體的合作協(xié)議；2007年5月，深港兩地政府正式簽署《“深港創(chuàng)新圈”合作協(xié)議》，全面推進和加強科技合作，包括人才交流和資源共享；2008年11月，兩地政府就進一步推進深港合作、建立協(xié)作應急機制、攜手應對金融危機等達成諸多共識，簽署了落馬洲河套地區(qū)綜合研究、教育、清潔生產(chǎn)、文化、旅游等5項合作協(xié)議；2009年3月，深圳市政府與香港鐵路有限公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議，引進港鐵公司投資、建設、運營軌道交通4號線續(xù)建工程，港鐵將運營4號線全線30年，以票務收入收回建設成本；2009年3月，深圳市政府與香港中文大學簽署新的全面合作備忘錄，并舉行香港中大深圳研究院大樓奠基儀式；2009年3月，香港科學園太陽能技術支援中心及杜邦太陽能全球薄膜光伏電研發(fā)中心在香港正式啟用，標志著“深港創(chuàng)新圈”建設邁出重要一步；2009年4月，深圳戶籍居民多次往返香港個人旅游簽注試點工作正式啟動；①2009年11月，一年一度的深港合作會議在香港會展中心舉行，香港政務司司長唐英年，廣東省委常委、深圳代市長王榮等出席會議，雙方就深港合作的一系列具體問題達成諸多共識，共同簽署7項合作協(xié)議。②

在政府主導的合作中，雙方擱置社會制度差異，努力探索建立新的有利于合作的體制機制，使合作逐漸向制度層面滲透，并在經(jīng)濟運行機制、管理體制、城市治理等方面相互銜接，以制度安排保障合作的長期性與有效性。

（三）由經(jīng)濟領域合作到全方位推進

深港合作是從經(jīng)濟領域開始的。進入世紀之交，兩地合作呈現(xiàn)出新的特點，即從經(jīng)濟領域的合作，逐漸擴大到全方位合作，呈現(xiàn)出深度融合、逐步一體的特點。

產(chǎn)業(yè)合作方面，已從傳統(tǒng)制造業(yè)擴展到高新技術產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)領域，金融業(yè)、物流業(yè)、旅游業(yè)等高端服務業(yè)合作顯著增多，且產(chǎn)業(yè)合作的具體形式，貿(mào)易、投資、金融、消費等具體經(jīng)濟活動方面的合作不斷深化。

城市功能方面，跨境基礎設施建設、跨境服務合作項目不斷發(fā)展，口岸建設、深圳河治理、西部通道投資等重大跨境基礎設施項目陸續(xù)建設，為深化深港合作提供了便捷高效的跨境城市設施。

制度安排方面，更加具體和多樣。如2009年8月召開的第12次粵港合作會議共簽署了8項合作協(xié)議，其中大多涉及深港合作的制度安排，而前面列舉的眾多深港合作協(xié)議，也有許多制度方面的安排。

二、深港深化合作的堅實基礎

許多專家學者認為，深港兩地深化合作的深層次障礙主要在于社會制度的不同。由于深港兩地社會制度不同，政治和經(jīng)濟體制不同，又是不同關稅區(qū)，因此在經(jīng)濟合作和經(jīng)濟一體化的進程中，需要考慮和解決許多問題。如何超越社會制度的差異，建立有利于緊密合作的體制機制，是對深港深化合作的嚴峻考驗。同時，深港兩地對深化合作認識的程度，也直接影響著雙方合作的深度。

依筆者看，上述擔憂沒有必要，深港深化合作已經(jīng)不存在重大的體制機制障礙。按照鄧小平理論，市場經(jīng)濟不是劃分社會主義、資本主義的標準，而是兩種社會制度都能用的手段。深港兩地30年合作的成果，不僅印證了鄧小平理論的正確，而且找到了一條成功地跨越兩種社會制度、革除體制機制障礙的正確辦法，就是在兩種政治體制中，通過市場經(jīng)濟進行對接。因此，在未來深化合作中，處于兩種社會制度下的深港兩地，就是在遵守“一國兩制”基本國策和市場經(jīng)濟規(guī)則的前提下，繼續(xù)向國際慣例、向市場經(jīng)濟的方向?qū)?。這是可以實現(xiàn)共贏的模式。同時，下面三個因素，為深港深化合作、創(chuàng)新體制機制奠定了堅實基礎。

（一）深港深化合作有中央政策的大力支持

中央政府在許多文件和制度安排上給深港深化合作預留了巨大空間。譬如，為促進內(nèi)地和香港經(jīng)濟的共同繁榮與發(fā)展，中央政府與香港特區(qū)政府于2003年6月簽署《內(nèi)地與香港關于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關系的安排》（簡稱CEPA），內(nèi)容主要涵蓋貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易和貿(mào)易便利化三個方面。隨后的幾年，又陸續(xù)簽署了6個補充協(xié)議，使合作的內(nèi)容不斷豐富，領域不斷拓寬，形式更加多樣。而在金融危機背景之下推出的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020）》，將粵港澳緊密合作的相關內(nèi)容納入規(guī)劃，其構建開放新格局的思路，毫無疑問會為深港合作注入新能量。同時，國務院批準的《深圳市綜合配套改革總體方案》以及前?！吧罡郜F(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)”，對深港深化合作作出了制度上的安排?；浉壅哟蠛献髁Χ?，同樣為深港深化合作創(chuàng)造了極為有利的條件。至2010年2月，粵港合作聯(lián)席會議已經(jīng)召開14次，重點內(nèi)容是有關制度安排和體制機制問題?！痘浉酆献骺蚣軈f(xié)議》2010年4月7日在北京正式簽署，標志著粵港合作邁上了一個嶄新起點，具有里程碑的意義。③而這些協(xié)議包括了不少深港深化合作的內(nèi)容，并展現(xiàn)出諸多亮點。

（二）深港深化合作具有良好共識

對于深港深化合作的認識，深港兩地政府和民間已經(jīng)高度一致，不存在認識上的偏差。從政府層面看，2007年10月,香港特區(qū)行政長官曾蔭權在《2007-2008年施政報告》里強調(diào),“香港必須加強與中央及內(nèi)地省市的整合,并全力推動港深共建大都會”。香港特區(qū)行政長官辦公室主任陳德霖主持了《建構“港深都會”》研究項目，他認為：未來5年到10年，隨著深港兩地的經(jīng)濟差異日益縮小，社會融合日益加深，深港的進一步深化合作有望在多個領域有所突破。④而深圳政府早在1995年就提出了深港合作的思路。與曾蔭權“港深共建大都會”的施政綱領相呼應，深圳政府制定的《城市總體規(guī)劃(2007-2020)》，將城市性質(zhì)定位為“創(chuàng)新型綜合經(jīng)濟特區(qū)，華南地區(qū)重要的中心城市，與香港共同發(fā)展的國際大都會”。從民間來講，不僅廣大民眾迫切期盼兩地合作的深化，以獲得更多的投資、生活便利，而且各種民間組織也不遺余力地推動了30年。

（三）深港深化合作具有堅實的物質(zhì)基礎

從經(jīng)濟總量看，經(jīng)過30年的高速發(fā)展，深圳2009年GDP達到8201.23億元，折合美元為1200億；而據(jù)香港特區(qū)政府統(tǒng)計處發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2009年香港名義本地生產(chǎn)總值為16061.55億港元，折合美元為2107.30億。再過5～10年，深圳經(jīng)濟總量將趕上香港。⑤隨著兩地經(jīng)濟差距的縮小，雙方的認同感將不斷增強。同時，從共建國際大都會的需要出發(fā)，兩地從基礎設施建設到城市規(guī)劃合作全面展開，并且取得了許多實質(zhì)性的進展。僅以經(jīng)濟合作為例，已經(jīng)初步形成共同市場的雛形，即初步實現(xiàn)了人流、資本流、商品流和服務流的流通，雙方合作已由生產(chǎn)性、貿(mào)易性全面過渡到城市經(jīng)濟一體化、功能一體化、制度安排一體化等更高的水平和層次，“前店后廠”模式更多地演變成更高水平的“廠店合一”、“亦廠亦店”等共同發(fā)展模式。這表明，深港合作已經(jīng)進入了新的發(fā)展時期。

此外，深港兩地長期合作的經(jīng)驗，也是未來深化合作時繼續(xù)創(chuàng)新體制機制所不可忽視的重要有利因素。

三、關于繼續(xù)創(chuàng)新深港合作體制機制的幾點設想

（一）進一步明確深港合作的總體目標及發(fā)展模式

深港深化合作的總體目標，絕不能僅僅局限于深港雙方本身。從長遠看，就是要從經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的背景出發(fā)，把深港合作提升到新世紀新階段國家戰(zhàn)略的高度，把共建國際大都會、引領中國深度融入并參與國際經(jīng)濟活動進而推動中國和平崛起和平發(fā)展，作為深港合作的總體目標。

其合作模式，主要是通過兩地經(jīng)濟的高度融合，形成經(jīng)濟一體化和生活同城化。具體講，就是香港除重視利用深圳的土地及勞動力資源外，需要深圳在開拓內(nèi)地市場、吸引內(nèi)地科技人才等要素資源的開發(fā)方面起促進作用;而深圳則更加重視對香港在國際聯(lián)系與國際合作方面資源的利用，從而推動經(jīng)濟一體化。深港經(jīng)濟的全方位互補合作，要求經(jīng)濟合作由原來“自下而上”的市場主導模式，過渡到市場主導與政府引導有機統(tǒng)一的合作模式。同時，擺脫以往只注重以香港的資金、技術與企業(yè)設備等有限要素，與深圳的土地、硬資源、勞動力等互補合作的方式，將合作重點換轉到對兩個區(qū)域所有資源全面有效配置、合理開發(fā)利用與制度、體制、機制的銜接上來。

（二）共同研究制定發(fā)展規(guī)劃并爭取進入國家戰(zhàn)略層面

雖然國家在推進深港合作方面給予了許多政策支持，但仍然缺乏具體的制度安排。深港兩地政府要及早研究有關合作的深層次問題，爭取能夠制定共同的發(fā)展規(guī)劃，并以法規(guī)圖則的形式固定下來，從制度層面共同推進合作的深入。特別是對于需要從國家層面明確和扶持的有利于深港深化合作的政策措施、產(chǎn)業(yè)布局、基建項目等，在共同研究的基礎上向國家提出建議，爭取納入國家總體規(guī)劃。

（三）建立多渠道多層次制度化的深港合作協(xié)調(diào)機制

深港深化合作，需要在滿足兩地市場需求、增強兩地國際競爭力的共同目標下，軟化“兩制”阻礙，強調(diào)“一國”共同利益，為要素自由流動提供便利，結成以市場目標為基礎的利益共同體，建立跨行政區(qū)的多渠道多層次制度化的組織協(xié)調(diào)機構?？山梃b“粵港聯(lián)席會制度”的做法，在粵港合作框架下，建立深港合作聯(lián)席會議制度，作為政府間溝通和合作的平臺，便于行政長官面對面地定期會談。在聯(lián)席會議制度下，成立常設協(xié)調(diào)管理機構，根據(jù)中央政府的授權，就兩地區(qū)域性合作所涉及的主要方面展開協(xié)調(diào)，重點解決體制機制、發(fā)展原則和重大合作事項的銜接問題。同時，在協(xié)調(diào)管理機構下設若干專項小組，對具體合作事宜通過專門會議直接溝通、直接對話、直接籌劃并安排操作。

（四）實現(xiàn)經(jīng)濟法規(guī)銜接

深港兩地在經(jīng)濟管理和社會管理等方面的對接是共建“一國兩制”下的國際大都會的基礎。目前深港兩地在社會經(jīng)濟制度的設定和實施上仍有很大差距，包括投資制度、信用制度、管理制度和經(jīng)濟法律制度在內(nèi)的市場經(jīng)濟運作制度，也包括服務型政府建設、移民城市管理、人口流動管理、預防和懲治腐敗、提供公共服務、保障公共安全和改善危機管理在內(nèi)的行政管理和社會管理運作制度。深圳應繼續(xù)作好利用香港這篇文章，在經(jīng)濟市場化和國際化，在城市管理和社區(qū)建設、法制建設、社會事業(yè)發(fā)展等方面繼續(xù)向香港學習。要加強深港兩地在法律法規(guī)的制定和實施方面的相互交流，并根據(jù)新的形勢提出共同的立法計劃，由兩地立法部門分別頒布后實施，使有關合作的法律得到較好的對接，為一體化和同城化作好法律上的準備?？梢試L試把深港合作在經(jīng)濟與城市管理方面的立法和執(zhí)法當作兩地政策法規(guī)一體化的試驗，來促進兩地經(jīng)濟法規(guī)的銜接。

（五）購買民間服務

政府購買民間社團（NGO）服務已經(jīng)成為一種發(fā)展趨勢。深港兩地的融合目前主要表現(xiàn)在經(jīng)濟層面，而未來兩地會在社會、文化和生活方式上有更多層面的合作與共融。深港兩地文化發(fā)展形態(tài)、生活理念與生活方式上相似，兩地政府支持增加民間溝通渠道、探討民間往來以及社會文化生活一體化的可能性，將明顯有利于擴大兩地民間共建國際大都會的共識。因此，應當推進與完善深港民間的合作機制，建立企業(yè)、行業(yè)和商會等民間團體之間的合作互動平臺，甚至可以考慮批準建立若干兩地共同注冊、共同運作、共同管理的民間組織。深港兩地政府可以共同設立專項資金，支持和鼓勵民間團體和非政府組織策劃并組織民間交流與合作活動，通過政府采購民間有價值的交流活動來推進深港合作。同時，對于有關深化合作的體制機制等問題，委托有關研究機構、調(diào)查機構開展課題研究和社會調(diào)查，及時掌握體制機制方面存在的問題，為科學決策提出對策建議。

注釋：

①霍敏：《深港合作還應革除體制障礙》，深圳《晶報》2009年4月14日，第A08版。

②肖意：《全面合作突出重點優(yōu)勢互補共創(chuàng)未來》，《深圳特區(qū)報》2009年12月1日，第A01版。

③吳勇加、黎澤國：《〈粵港合作框架協(xié)議〉在京簽署》，《深圳特區(qū)報》2010年4月8日，第A01版。

④傅盛寧：《深港合作從大藍圖走進操作階段》，《深圳商報》2009年2月23日，第A08版。

⑤黃超：《深圳經(jīng)濟總量5-10年內(nèi)將趕上香港》，《南方日報》2010年4月14日，第A12版。

（作者：深圳大學經(jīng)濟學院學生）