多民族的構(gòu)成對農(nóng)村基層行政的影響
——以恩施土家族苗族自治州為例

姚 丹

（ 中南民族大學(xué) 民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430074 ）

多民族的構(gòu)成對農(nóng)村基層行政的影響
——以恩施土家族苗族自治州為例

姚 丹

（ 中南民族大學(xué) 民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430074 ）

本文以恩施土家族苗族自治州多民族社區(qū)為研究對象，根據(jù)這些基層社區(qū)行政環(huán)境復(fù)雜和政治敏感性強(qiáng)的特點，分析了多民族的構(gòu)成對農(nóng)村基層行政的影響。文章認(rèn)為，多民族的構(gòu)成對農(nóng)村基層行政人員的選拔、農(nóng)村基層行政效率和農(nóng)村基層行政效果均有不同程度的影響,進(jìn)而影響了農(nóng)村基層行政的公正性。根據(jù)恩施土家族苗族自治州多民族社區(qū)中農(nóng)村基層行政的現(xiàn)狀，文章提出了改善目前這種狀況的建議。

多民族社區(qū)； 農(nóng)村基層行政； 恩施土家族苗族自治州

一、概念的界定

根據(jù)1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》第30條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域。文章中農(nóng)村基層行政是指恩施州六縣二市所轄的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

二、多民族社區(qū)中農(nóng)村基層行政的特點

（一）行政環(huán)境復(fù)雜

恩施土家族苗族自治州農(nóng)村基層行政組織因其存在于獨特的地理、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境中，而具有特殊的運轉(zhuǎn)方式。恩施土家族苗族自治州位于湖北省西南部，云貴高原東延武陵山余脈與大巴山之間，遠(yuǎn)離中國的政治經(jīng)濟(jì)文化中心。因而，在歷史的演進(jìn)中形成了特殊的民族文化。在這種文化環(huán)境中，人們居住在民族聚居地，過著日出而作、日落而息的簡單生活，同時也形成了許多風(fēng)俗習(xí)慣和處理普通糾紛的習(xí)慣法。有些習(xí)慣法是與國家政策相違背的，例如，在恩施州的某些地方有早婚早育的習(xí)俗，特別是在農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，婚齡一般都在20歲以下，村民無視國家頒布的《婚姻法》和《計劃生育管理條例》，給基層行政人員的工作帶來了巨大的困難。

由于復(fù)雜的地理環(huán)境和落后的交通條件制約了恩施州多民族社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，貧困迫使人們在溫飽線上痛苦掙扎，對政治只是冷漠與順從。通過公務(wù)員考試來到基層的大學(xué)畢業(yè)生，他們懷著遠(yuǎn)大抱負(fù)，力圖改變當(dāng)?shù)刎毨浜蟮拿婷病５珡?fù)雜的現(xiàn)實使得部分大學(xué)生最終還是選擇了離開。復(fù)雜的地理環(huán)境和落后的交通條件也制約了上級行政人員的督察，上級機(jī)關(guān)對基層情況的了解全部來自基層行政人員的匯報，而對人民的實際狀況卻知之甚少。

（二）政治敏感性強(qiáng)

恩施州是以漢族、土家族、苗族為主體的多民族社區(qū)。此外，還有許多其他民族聚居或散居在這里，一個基層行政區(qū)域內(nèi)有多個民族聚居的情況不勝枚舉，一個很小的糾紛倘若處理不當(dāng)就會上升成為民族問題，給本來就復(fù)雜的基層行政關(guān)系中又加上了一層“民族關(guān)系”，使得基層行政具有很強(qiáng)的政治敏感性。

我國是一個統(tǒng)一的多民族國家，國家在少數(shù)民族聚集的地方實行“民族區(qū)域自治制度”。恩施州作為民族自治地區(qū)，存在著復(fù)雜的民族關(guān)系，這就要求基層行政人員在處理行政事務(wù)的過程中要仔細(xì)地斟酌，在各民族之間尋求平衡，這對基層行政人員的素質(zhì)和處事方式是一個巨大的挑戰(zhàn)。在實際生活中，大多數(shù)基層行政人員都運用國家法規(guī)與多民族社區(qū)習(xí)慣法相互結(jié)合的方式來處理多民族社區(qū)的行政事務(wù)。例如：在恩施州農(nóng)村多民族社區(qū)中，對于未到法定婚姻年齡的男女成婚，只要是按照當(dāng)?shù)亓?xí)俗以擺酒席的方式宴請親戚朋友，宣布結(jié)婚的，基層行政人員往往予以默認(rèn)。成婚男女到了法定婚姻年齡之后再補辦結(jié)婚證。在宣布結(jié)婚和拿到結(jié)婚證期間可以生小孩，等拿到結(jié)婚證后再給孩子補辦出生證明、上戶口。從這個例子中我們可以看出，多民族社區(qū)中的基層行政人員在行政執(zhí)法過程中往往要具有較高的政治智慧和較為敏銳的政治頭腦，干部在多民族社區(qū)中工作需要高度謹(jǐn)慎，應(yīng)避免社區(qū)內(nèi)一般問題轉(zhuǎn)為民族間問題。

三、多民族的構(gòu)成對農(nóng)村基層行政的影響

（一）多民族的構(gòu)成 對農(nóng)村基層行政人員的選拔 產(chǎn)生影響

由于歷史和現(xiàn)實的原因，恩施州多民族社區(qū)基層行政人員的來源途徑復(fù)雜多樣?！耙虼耍械幕鶎有姓藛T是從原來基層行政人員中擇優(yōu)留用下來的；有的由上級委派；還有一些具有拳拳之心自愿支援鄉(xiāng)村建設(shè)的學(xué)子通過公務(wù)員考試進(jìn)入基層；基于現(xiàn)代民主的要求，有的是經(jīng)過民主競選產(chǎn)生?！盵1]

在恩施州多民族社區(qū)中，基層行政人員的民族成分對基層行政會產(chǎn)生一定的影響。在部分地方，某些基層民族干部會為自己民族爭取利益，這對多民族社區(qū)來說既有利也有弊。一方面，權(quán)力和利益不會完全集中在某一民族身上，有實現(xiàn)利益均衡的可能。但另一方面，利益的爭奪在一定程度上可能會導(dǎo)致政府內(nèi)分屬不同民族的基層行政人員間出現(xiàn)矛盾。在干部任用與選拔上，民族成分也會成為被考慮的因素。例如：鄉(xiāng)長被限定只能由該地主要的少數(shù)民族干部擔(dān)任，鄉(xiāng)黨委書記一般來說由漢族干部擔(dān)任。

（二）多民族的構(gòu)成對農(nóng)村基層行政效率產(chǎn)生影響

多民族社區(qū)中的基層行政人員會各自從自己的角度考慮問題，對許多新的政策，不同的民族群體會有不同的反應(yīng)，大家首先都會從本民族群體的利益出發(fā)，這就在一定程度上導(dǎo)致一些政策遲遲得不到實施，造成行政效率的低下。這就導(dǎo)致基層政府在面臨多民族群體時，不敢輕易制定、實施一項新的政策。

在恩施州多民族社區(qū)基層行政中往往存在著情理行政與法理行政?！啊槔矸ā⑿胁汇＃渲匾砸郧闉橹?，理次之，法為輕。盡管人們在理性思維和法治化的管理中深知人治的弊害，但在非理性意識和行為中又自覺地接受和容忍著人治行為?！盵2]這是因為講“情面”可以一定程度上提高行政效率，特別是在多民族社區(qū)農(nóng)村基層這個“情理”環(huán)境中。多民族社區(qū)基層政府行政事務(wù)較分散，集中度不高，但又比較復(fù)雜，既要照顧每個民族之間的感情，還要把握公平的尺度，如果按規(guī)章制度嚴(yán)格辦事既增加了行政成本，又會降低行政效率。

（三）多民族的構(gòu)成對農(nóng)村基層行政效果產(chǎn)生影響

在恩施州農(nóng)村多民族社區(qū)中，民族內(nèi)部的糾紛調(diào)解、生產(chǎn)與生活的規(guī)范，通常是由該民族的習(xí)慣法來決定。各民族習(xí)慣法各具特色，與國家制定法文化相結(jié)合，為維護(hù)民族內(nèi)部和諧與安定起到了一定的積極作用。但某些習(xí)慣法也有原始性和迷信色彩的一面，主要表現(xiàn)為封閉、排外，存在狹隘的民族觀念，還重視風(fēng)水，講究迷信禁忌，帶有宗教迷信色彩。因此，少數(shù)民族習(xí)慣法文化與國家制定法文化既有一致性、互補的一面，也存在著矛盾和沖突。當(dāng)國家制定法文化與少數(shù)民族習(xí)慣法相一致時，農(nóng)村基層行政人員依法行政就能取得成效；當(dāng)國家制定法文化與少數(shù)民族習(xí)慣法出現(xiàn)分歧時，農(nóng)村基層行政人員為了取得良好的行政效果則需要付出巨大的努力。例如：苗族的習(xí)慣法中規(guī)定女兒沒有繼承家庭財產(chǎn)的權(quán)力，僅在出嫁時獲得少量的嫁妝，家庭財產(chǎn)基本上都由兒子繼承。這與國家法規(guī)定的男女平等，都具有繼承權(quán)相違背。農(nóng)村基層行政人員在處理女兒爭取繼承權(quán)之類的案件時，面對著巨大的阻力，倘若按照國家法的規(guī)定，承認(rèn)女兒的繼承權(quán)，勢必引起當(dāng)?shù)厝嗣竦牟粷M，基層行政的效果就會大打折扣。但作為基層政府行政人員又不能一味只按照當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣法來行政。他們只能在國家法與習(xí)慣法的夾縫中尋找平衡。

四、思考與對策

根據(jù)上文所提到的恩施州多民族社區(qū)農(nóng)村基層行政的特點—行政環(huán)境復(fù)雜和政治敏感性強(qiáng)，我們不難發(fā)現(xiàn)多民族社區(qū)中的基層行政人員在依法行政時常常面臨著巨大的阻力，以至于行政效率和行政效果都會受到影響。要減少基層行政人員的阻力，首先就要改善恩施州多民族社區(qū)的行政環(huán)境，而改善行政環(huán)境的關(guān)鍵就是要改善當(dāng)?shù)氐慕煌顩r和落后的通訊，使農(nóng)村的農(nóng)民更多地接受外面的訊息，接受外來先進(jìn)文化，摒棄傳統(tǒng)習(xí)慣法中不合理的部分，逐漸與國家法對接。對于政府來說就要站在“三個代表”的高度，“以西部大開發(fā)為契機(jī)，以民俗風(fēng)情的鄉(xiāng)村旅游為突破口，按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村要求，加大少數(shù)民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，盡快改善少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)條件，改善行政管理環(huán)境，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”[3]其次，在多民族社區(qū)中，要防止社區(qū)一般問題演變?yōu)槊褡鍐栴}，減弱政治敏感性。這就需要廣大干部在具體執(zhí)法過程中，擁有豐富的經(jīng)驗和敏銳的政治頭腦，同時，對不同民族的習(xí)慣法進(jìn)行深入的研究，通過研究找到習(xí)慣法與國家法相容的切入點。一方面，大力推行國家法，另一方面，在不傷害民族感情的情況下引導(dǎo)多民族社區(qū)的民眾樂意接受國家法。

在多民族社區(qū)農(nóng)村基層行政人員的選拔上，不僅要多方面選拔民族干部，避免不同民族干群之間互相指責(zé)，還要注意干部的素質(zhì)，“要從幾個方面去提高少數(shù)民族地區(qū)基層行政管理干部的素質(zhì)：一要改革人事制度，實行競爭上崗制。要以德、能、勤、債考核干部，進(jìn)行公開、公正競爭。吸收社會優(yōu)秀人才參與少數(shù)民族地區(qū)基層行政管理工作，堅決實行賢者能者上、劣者拙者下的競爭上崗公務(wù)員制度；二要加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)基層行政管理干部的培養(yǎng)力度。”[3]不僅要把多民族地區(qū)的民族干部送外培訓(xùn)學(xué)習(xí)，接觸外界新的思想，還要鼓勵他們在工作中繼續(xù)學(xué)習(xí)?；鶎庸ぷ髯钅荏w現(xiàn)干部是否有能力，因為基層接到的上級決策往往具有全局性與統(tǒng)一性，而各個基層實際情況又有所差別，怎樣把上級決策恰當(dāng)?shù)芈鋵嵉綄嶋H是需要高超的政治智慧的。對在多民族社區(qū)中長期工作成績突出的基層管理干部，應(yīng)給予提拔重用，使他們從精神上、物質(zhì)上、感情上把為人民服務(wù)的基本思想貫徹落實。而不能僅僅以政績、數(shù)據(jù)來說明一個干部的好壞，更多的是看他為人民做出了多少貢獻(xiàn)。此外，對于干部的民族成分不應(yīng)過多地強(qiáng)調(diào)，能力才是衡量干部優(yōu)秀與否的最佳標(biāo)準(zhǔn)。要積極倡導(dǎo)民族干部樹立廉潔、自律的工作作風(fēng)，凡事要做到公平、公正，避免生活中的小問題演變?yōu)槊褡鍐栴}。

國家在對多民族社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定相關(guān)政策的時候，要充分考慮平衡發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)。在實際工作中，要把更多的優(yōu)惠政策放到多民族社區(qū)中的少數(shù)民族中去，使少數(shù)民族同胞也享受到社會進(jìn)步帶來的成就。例如，加強(qiáng)多民族社區(qū)中的基礎(chǔ)教育，投入更多的師資力量；發(fā)展和弘揚當(dāng)?shù)貎?yōu)秀民族傳統(tǒng)文化，積極倡導(dǎo)人們樹立正確的人生觀、價值觀；用優(yōu)惠政策吸引資金、項目來發(fā)展多民族社區(qū)中的中小企業(yè)，以期帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？傊瑖覍Χ嗝褡迳鐓^(qū)的優(yōu)惠政策越多，就會更快地拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

國家應(yīng)加強(qiáng)正確的輿論導(dǎo)向，干部在工作中應(yīng)注意防止民族歧視和民族偏見，妥善處理民族問題，提高民族之間的理解和尊重。盡量減少和防止民族沖突，使“民族問題”逐漸淡化、消失在人們的視域中。

[1] 李旻罡．關(guān)于四川農(nóng)村基層行政管理的思考[D]．四川：四川師范大學(xué)，2005：19．

[2] 趙倫，吳志明．論農(nóng)村基層行政中情理法與依法行政建設(shè)——新農(nóng)村法治政府建設(shè)的困境[J]．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2007，（11）．

[3] 李堅．少數(shù)民族地區(qū)基層行政管理之我見[J]．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2008，（7）．

[4] 沈永勝．土家族習(xí)慣法文化探析[J]．貴州民族研究，2005，(4)．

[5] 張履鵬．農(nóng)村基層行政變革歷程[J]．古今農(nóng)業(yè)，2006，（3）．

[6] 王紅梅．民族地區(qū)基層行政機(jī)關(guān)行政效率研究[C]//布依學(xué)研究（之八）：貴州省布依學(xué)會布依文化與旅游專題研討會論文集，2002．

Abstract:This article takes Enshi Tujia and Miao autonomous prefecture as an exampler, analyzes the influence of multi-ethnic composition on the rural basic-level administration according to these grass-roots communities’ features of complex administrative environment and strong political sensitivity. In this article, it is believed that multi-ethnic composition has different influence on the administrative personnel selection, administrative efficiency and administrative effectiveness of rural grass-roots, thereby affectes the administrative justice of rural grass-roots. According to the rural grass-roots administrative status of multi-ethnic community in Enshi Tujia and Miao Autonomous Prefecture, the article put forward proposals to improve the current situation.

Key words:multi-ethnic community; rural basic-level administration; Enshi Tujia and Miao autonomous prefecture

（責(zé)任編輯 馬俊鋒）

The Influence of Multi-ethnic Composition on the Rural Basic-level Administration--- A Case Study on Enshi Tujia and Miao Autonomous Prefecture

YAO Dan
( Institute of Ethnology and Sociology, South-Central University for Nationalities, Wuhan, Hubei 430074, China )

D668

A

1673-9639 (2010) 06-0016-03

2010-09-24

姚 丹（1984-），女，土家族，湖北恩施人，中南民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院08級民族學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：應(yīng)用民族學(xué)。