淺析環(huán)境非政府組織的職能

劉明洋

（四川大學(xué)政治學(xué)院，四川 成都 610065）

淺析環(huán)境非政府組織的職能

劉明洋

（四川大學(xué)政治學(xué)院，四川 成都 610065）

從20世紀(jì)以來，隨著世界人口的激增、科學(xué)技術(shù)的突飛猛進、經(jīng)濟全球化的高速發(fā)展，肆無忌憚的人類活動已經(jīng)導(dǎo)致一系列相互關(guān)聯(lián)且逐漸加速演進的環(huán)境災(zāi)難。其間，環(huán)境非政府組織憑借自身的獨特優(yōu)勢逐漸從環(huán)境治理的邊緣向中心區(qū)域靠近，并在環(huán)境事務(wù)中發(fā)揮著許多關(guān)鍵的職能。然而，環(huán)境非政府組織在發(fā)展過程中也暴露出一些問題，這些問題在一定程度上制約著其職能的有效發(fā)揮。

環(huán)境非政府組織；職能；制約因素

一、全球環(huán)境的惡化和環(huán)境非政府組織的興起

1970年，生態(tài)學(xué)家加勒特·哈定寫下了《公共地的悲劇》一書。他在書中描繪了一個小村，遍地綠草，到處都可以供人們放牧羊群，卻沒有人負責(zé)養(yǎng)護。這種不存在規(guī)則的公共地最后出現(xiàn)了過度放牧，遭到了嚴(yán)重破壞。

現(xiàn)在，地球和居住在地球上的人類面臨著同樣的“公共地的悲劇”。隨著世界人口的激增、科學(xué)技術(shù)的突飛猛進、經(jīng)濟全球化的高速發(fā)展，肆無忌憚的人類活動已經(jīng)導(dǎo)致一系列相互關(guān)聯(lián)且逐漸加速演進的環(huán)境災(zāi)難——人口爆炸、溫室效應(yīng)、臭氧層耗損、大氣污染和水污染、物種滅絕等等。不斷惡化的全球環(huán)境正嚴(yán)重影響著地球的生態(tài)系統(tǒng)和人類的可持續(xù)發(fā)展。

目前，人類對于環(huán)境問題的回應(yīng)主要來自兩個方面。一是傳統(tǒng)路徑：政府和政府間國際組織憑借其“硬權(quán)力”（如：獎勵懲罰、組織外交會議、資金支持等）來推動制定環(huán)境治理的政策議程，并通過“硬性”規(guī)定迫使大眾回應(yīng)其環(huán)境治理的政策倡議。然而，自20世紀(jì)后期特別是90年代以來，信息革命已經(jīng)導(dǎo)致全球化進程空前加速，超越國家邊界限制的跨國關(guān)系快速發(fā)展，環(huán)境問題迅速從區(qū)域問題演變?yōu)椴笆澜绲娜騿栴}。同時，政府與政府間國際組織在解決環(huán)境問題時由于利益的分歧和官僚體系的缺陷效率變得越來越低下，進展緩慢。在這樣的背景下，第二種非傳統(tǒng)路徑的作用日益突出：非政府組織作為一股民間力量越來越多地參與到一些重大國際環(huán)境問題的解決過程中，并正在“侵占”國家的某些特權(quán),力圖“擺脫”政府的控制，這在一定程度上削弱了國家在環(huán)境治理中的主權(quán)。

進入21世紀(jì)后，經(jīng)濟全球化的加速發(fā)展客觀上進一步促進了環(huán)境問題的全球化。全球化時代下，環(huán)境問題的擴散性與超國家性和民族國家主權(quán)的有限性為環(huán)境非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造了前所未有的機遇。環(huán)境非政府組織憑借自身專業(yè)性強、群眾基礎(chǔ)廣泛、活動機制靈活、信息便捷等優(yōu)勢，已經(jīng)成為全球環(huán)境治理中最顯著的特色之一。

二、環(huán)境非政府組織的職能

自20世紀(jì)70年代以來，環(huán)境非政府組織憑借自身的獨特優(yōu)勢逐漸從環(huán)境治理的邊緣向中心區(qū)域靠近，并在環(huán)境事務(wù)中發(fā)揮著許多關(guān)鍵的職能。

第一，環(huán)境非政府組織充當(dāng)一般性的國際批評者，通常利用媒體表達不滿，使環(huán)境問題進入國際和國家議程。例如，雨林行動網(wǎng)絡(luò)發(fā)起一個倡議，反對因牧場放牧而加劇亞馬遜森林退化，把目標(biāo)指向購買牛肉的漢堡王快餐店，直接導(dǎo)致快餐店業(yè)主要求政府采取行動減少進口來自亞馬遜地區(qū)的牛肉。再如，綠色和平組織控訴巴西對紅木森林進行不可持續(xù)的砍伐，致使該國停止了全部木材運輸，直到林業(yè)行為得到改善。

第二，環(huán)境非政府組織可能通過政府間國際組織發(fā)揮職能，并致力于改變這些組織本身。環(huán)境非政府組織參與政府間國際組織的方式有兩種：一是作為政府代表團成員。在實際工作中，環(huán)境非政府組織的代表往往充當(dāng)政府代表團的專家顧問，提供建議、咨詢服務(wù)。二是作為觀察員參加政府間國際組織的會議。例如，綠色和平組織參加了超過26個國際公約以及聯(lián)合國環(huán)境發(fā)展會議，并在其中享有咨詢或觀察員地位。環(huán)境非政府組織參與相關(guān)國際組織的目的無非是提出自己的政策倡議，并力圖改變這些組織本身。例如，環(huán)境非政府組織對國際捕鯨委員會所做的就是如此，它們將該委員會由一個通過配額方法限制捕鯨數(shù)量的機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€完全禁止捕鯨的機構(gòu)。

第三，環(huán)境非政府組織可以通過指出問題的所在，或進行實際的現(xiàn)場勘查，在監(jiān)管和執(zhí)行環(huán)境規(guī)定方面提供幫助。根據(jù)奧爾森的“集體行動”理論，由于個人理性與集體理性的矛盾，在一個國際法、國際公約無強制力的世界中，各國會追逐私利而嚴(yán)重損害全球公共利益。國家在監(jiān)督執(zhí)行相關(guān)環(huán)境條約時往往會受到各種限制，而環(huán)境非政府組織作為一種民間環(huán)保力量具有相對于國家的獨立性和自主性，因此在維護國際環(huán)保公約方面發(fā)揮著重要作用。例如，作為世界野生動植物基金會和世界自然保護聯(lián)盟的野生貿(mào)易監(jiān)督項目，環(huán)境非政府組織野生動植物貿(mào)易調(diào)查委員會得到授權(quán)，根據(jù)《瀕危物種國際貿(mào)易公約》執(zhí)行核查行動。

第四，環(huán)境非政府組織可以作為跨國專家共同體的一部分發(fā)揮功能，與政府間國際組織和國家機構(gòu)的同行一道，致力于改變解決問題的慣例和程序。例如，圍繞聯(lián)合國環(huán)境署地中海行動計劃就形成了這樣一種認(rèn)知共同體。專家們集結(jié)開會，討論改進海水質(zhì)量的方法，分享數(shù)據(jù)，并監(jiān)督既定的項目。同樣，這些個體還在國內(nèi)討價還價進程中積極活動，推動政府精英間的學(xué)習(xí)。

最后，環(huán)境非政府組織試圖直接影響國家環(huán)境政策，為政策選擇提供信息，有時候還提起法律訴訟程序，并通過國家立法機關(guān)或官僚機構(gòu)進行直接游說。例如，綠色和平組織最新測試發(fā)現(xiàn)iPhone材料里含有毒物質(zhì)，并且電池設(shè)置使得手機遺棄后很難進行回收處理，這些發(fā)現(xiàn)與蘋果公司做出的“greener apple”承諾相背。于是，綠色和平組織便通過直接游說政府官僚機構(gòu)的方式向美國環(huán)境健康中心提供了一份研究報告，并最終促使環(huán)境健康中心向蘋果發(fā)出了為期60天的法律通知，敦促蘋果在它的產(chǎn)品上貼上警示標(biāo)簽或最終不再在手機上使用有毒材料。

三、制約環(huán)境非政府組織有效發(fā)揮職能的因素

雖然環(huán)境非政府組織在全球環(huán)境治理中的作用已經(jīng)獲得國際社會的廣泛認(rèn)可，但是它在發(fā)展過程中也暴露出了一些問題，這些問題在一定程度上制約著其職能的有效發(fā)揮。

（一）全球環(huán)境治理中環(huán)境非政府組織的代表性嚴(yán)重失衡

在不同地區(qū)、不同國家，環(huán)境非政府組織的發(fā)展程度存在著巨大差異?，F(xiàn)今積極參與全球環(huán)境治理，影響較大的非政府組織大都源于發(fā)達國家，它們起步較早，能募集到充足的資金，并且擁有一套完整的組織體系和一支專業(yè)的人員隊伍。而亞非拉發(fā)展中國家的環(huán)境非政府組織一般規(guī)模較小，很多組織依靠發(fā)達國家非政府組織或國際組織的資金支持，甚至有的組織就是直接為分配西方國家或國際組織對發(fā)展中國家的環(huán)保援助而設(shè)立的，這些環(huán)境非政府組織很難真正有效地參與或影響國際環(huán)境問題的決策過程。更令人警惕的是，在這種地區(qū)發(fā)展不平衡的局面下，發(fā)展中國家的環(huán)境非政府組織極為容易充當(dāng)西方國家意識形態(tài)的傳播工具，甚至可能直接成為西方國家推行霸權(quán)政策的工具。

因此，如何構(gòu)建一個公正、平衡、有效的非政府組織參與全球環(huán)境治理的體制，是今后環(huán)境非政府組織發(fā)揮環(huán)境治理“第三部門”特殊作用的關(guān)鍵所在。

（二）環(huán)境非政府組織缺乏傳統(tǒng)形式的權(quán)力

除了一些邪惡團體以外，非政府組織沒有軍事力量或警察，而且大多數(shù)非政府組織擁有比國家和跨國公司更為有限的經(jīng)濟資源。因此，大多數(shù)環(huán)境非政府組織參與環(huán)境治理時，必須依賴“軟權(quán)力”，即用可靠信息、專業(yè)才能和道德權(quán)威，來吸引政府和公眾的注意與贊賞。這意味著環(huán)境非政府組織需要擁有如將職員迅速送往環(huán)境問題熱點地區(qū)的靈活性，強大的資助基礎(chǔ)，或同草根團體的聯(lián)系等此類的組織資源，從而才可保證其能夠在偏遠地區(qū)運作。

由于環(huán)境非政府組織“硬權(quán)力”的缺乏,因此在全球環(huán)境保護中國家依然發(fā)揮著主導(dǎo)作用,而非政府組織仍處于邊緣或半邊緣地位。環(huán)境非政府組織要想在全球環(huán)境保護中發(fā)揮更大的作用，很大程度上取決于它與國家的關(guān)系，即它能不能從國家或政府間國際組織獲得必要的組織資源。

（三）環(huán)境非政府組織自身一系列因素的制約

1.利益、目標(biāo)的分散性

環(huán)境非政府組織群落是分散的，沒有一個單一的議程，而且它們各自的利益千差萬別，通常致力于實現(xiàn)不同的目標(biāo)。幾乎在每個問題的每個方面都可以找到不同的團體，這樣使得壓力彼此抵消。例如，在自然資源問題上，自然保護管理局和雨林行動網(wǎng)絡(luò)為土地保護進行游說，而地球島研究所和全球氣候聯(lián)盟則關(guān)注污染問題，全球氣候聯(lián)盟是一個工業(yè)資助下的反對限制溫室排放的團體。

總之，如何做到“和而不同”，在多樣性中實現(xiàn)協(xié)調(diào)，是環(huán)境非政府組織今后面臨的一大挑戰(zhàn)。

2.外部資源的競爭

環(huán)境非政府組織之間存在著外部資源的競爭關(guān)系，這種競爭表現(xiàn)在它們對資金、支持者和影響力的競爭上。例如，地球之友就是一個與綠色和平組織同步發(fā)展起來的環(huán)境非政府組織，它們的活動領(lǐng)域有很多相同之處，如能源與氣候變化、海洋保護、生物技術(shù)問題等等。這必然造成兩個組織之間爭奪支持者和捐款，競爭在國際上的影響力。不斷產(chǎn)生的其他中小規(guī)模環(huán)境非政府組織為了謀求長遠發(fā)展，它們與原來的非政府組織之間也會產(chǎn)生資源競爭的問題。

在這種情況下，外部資源的競爭很容易導(dǎo)致同類環(huán)境非政府組織立場對立，從而部分抵消環(huán)境非政府組織對于國家或政府間國際組織環(huán)境政策的影響力。

3.資金來源的匱乏

所有非政府組織都具有獨立性、非營利性的特點，它們既不是政府的一部分，也不隸屬于任何私營部門，這是非政府組織合法性的重要來源。因此，大多數(shù)環(huán)境非政府組織最初為了保證自身的獨立性與合法性，一般只會接受私人或社會捐款。

但是隨著環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，在環(huán)境治理與保護上的資金投入也就要求越來越多，再加上資金來源的單一以及民間捐贈易受社會、經(jīng)濟狀況的影響變動性很大，很多環(huán)境非政府組織不可避免地陷入長期或階段性資金短缺的困境。這在很大程度上限制了環(huán)境非政府組織職能的有效發(fā)揮。

因此，為了解決自身生存和發(fā)展問題，越來越多的環(huán)境非政府組織被迫改變初衷接受來自政府和企業(yè)的捐款。當(dāng)然，隨之而來的還有對其合法性和中立性的質(zhì)疑。環(huán)境非政府組織究竟代表什么人？它們應(yīng)對誰負責(zé)？如何既能獲得足夠的資金支持，又能保持自身的獨立性，這是環(huán)境非政府組織面臨的又一個重大挑戰(zhàn)。

［1］張貴洪.國際組織與國際關(guān)系［M］.杭州：浙江大學(xué)出版社，2004.

［2］王杰，張海濱，張志洲.全球治理中的國際非政府組織［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004.

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1673-0046（2010）3-0061-02