新時期武陵山區(qū)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展政策研究

戴楚洲

（ 張家界市民族事務委員會，湖南 張家界 427000 ）

新時期武陵山區(qū)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展政策研究

戴楚洲

（ 張家界市民族事務委員會，湖南 張家界 427000 ）

武陵山區(qū)各級黨委、政府要貫徹落實國務院國發(fā)（2009）3號文件精神，實施國家戰(zhàn)略——“武陵山經濟協(xié)作區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略”，搶抓發(fā)展機遇，采取有效措施，編制《武陵山經濟協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，統(tǒng)籌武陵山區(qū)區(qū)域發(fā)展，促使武陵山區(qū)成為中國西部發(fā)展引擎，形成西部開發(fā)戰(zhàn)略高地。

武陵山區(qū)； 區(qū)域發(fā)展； 武陵經濟； 武陵文化

“武陵山區(qū)”是以武陵山脈為中心的湘鄂渝黔邊境鄰近地區(qū)，共有8個市州、80多個區(qū)（縣），總面積為15萬多平方公里，總人口達3000多萬人。其中，土家族、苗族、侗族、白族 、回族和仡佬族等30多個少數(shù)民族人口總計1200多萬人，約占總人口的40 %。武陵山區(qū)是我國跨省交界面積最大、人口最多的少數(shù)民族聚居區(qū)，是全國十八大集中連片貧困地區(qū)之一，是國家西部開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略交匯地帶。2009年，國務院 國發(fā)（2009）3號 文件首次提出：“協(xié)調渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)成立‘武陵山經濟協(xié)作區(qū)’，組織編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，促進經濟協(xié)作和功能互補，加快老少邊窮地區(qū)經濟社會發(fā)展?！边@標志著構建武陵山經濟協(xié)作區(qū)得到國家層面支持，為啟動實質性構建工作創(chuàng)造了條件。湖南省社會科學院童中賢等專家把湘鄂渝黔毗鄰地區(qū)定位為“中國綠心”第一區(qū)①。整合該區(qū)旅游文化資源，構建跨區(qū)域旅游核心區(qū)，有利于培育以自然生態(tài)欣賞、民族文化體驗為主要內容的“中國旅游第一區(qū)”。

我國進入改革開放新時期以來，在黨中央、國務院和地方各級黨委、政府及其職能部門支持下，武陵山區(qū)實施少數(shù)民族優(yōu)惠政策、西部開發(fā)政策、扶貧攻堅政策、旅游開發(fā)政策、文化產業(yè)政策等區(qū)域發(fā)展政策，經濟社會發(fā)展取得較大成就，經濟總量逐年增長，基礎設施有所改善，社會事業(yè)不斷進步。但與發(fā)達地區(qū)的發(fā)展差距繼續(xù)擴大，存在民族間事實上不平等、被邊緣化和“發(fā)展塌陷”等現(xiàn)象。在新時期新階段，武陵山區(qū)仍然面臨十大問題：一是經濟發(fā)展水平低，經濟總量少，增速慢。二是十分貧困落后，貧困面大，貧困度深，人均收入太低。三是交通非常不便，基礎設施建設滯后。四是固定資產投資嚴重不足，“配套資金”拖垮許多民生工程。五是資源優(yōu)勢尚未轉化成經濟優(yōu)勢，地方財稅收入總量太小，增速不快。六是產業(yè)結構不太合理，產業(yè)發(fā)育嚴重不足。七是城市化、工業(yè)化水平不高，城市規(guī)模較小。八是少數(shù)民族優(yōu)惠政策尚未全面落實，有些民族政策與現(xiàn)實脫節(jié)，導致民族政策逐漸弱化。九是因比照實施西部大開發(fā)政策而無法享受其他扶持政策。十是周邊省市難以統(tǒng)籌武陵山區(qū)區(qū)域發(fā)展，使之陷入“在落后中發(fā)展，在發(fā)展中落后”困局。

為了貫徹落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌武陵山區(qū)區(qū)域發(fā)展，加快民族地區(qū)經濟社會發(fā)展步伐，筆者通過調查研究，提出十條促進武陵山區(qū)區(qū)域發(fā)展的建議。

一、搶抓發(fā)展機遇，采取有效措施，推動武陵山區(qū)協(xié)調發(fā)展

2004年，中共中央總書記胡錦濤《在中央人口資源環(huán)境工作座談會上的講話》中指出：“要樹立和落實科學發(fā)展觀，首先必須全面準確地把握科學發(fā)展觀的深刻內涵和基本要求……協(xié)調發(fā)展，就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放，推動生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑相協(xié)調，推進經濟、政治、文化建設的各個環(huán)節(jié)、各個方面相協(xié)調。”黨的十七大報告提出：“推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，優(yōu)化國土開發(fā)格局……遵循市場經濟規(guī)律，突破行政區(qū)劃界限，形成若干帶動力強、聯(lián)系緊密的經濟圈和經濟帶。重大項目布局要充分考慮支持中西部發(fā)展，鼓勵東部地區(qū)帶動和幫助中西部地區(qū)發(fā)展。加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度?！?010年的《政府工作報告》指出：“加快轉變經濟發(fā)展方式，調整優(yōu)化經濟結構……加強對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的支持。實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，重在發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，有針對性地解決發(fā)展中的突出矛盾和問題；重在扭轉區(qū)域經濟社會發(fā)展差距擴大的趨勢，增強發(fā)展的協(xié)調性?！痹诟母镩_放新階段，國家細分區(qū)域指導政策，實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，轉變經濟發(fā)展方式，調整經濟結構，促進消費，擴大內需，發(fā)展中西部地區(qū)，出臺廣西北部灣經濟區(qū)、鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)、海峽西岸經濟區(qū)、黃河三角洲生態(tài)經濟區(qū)、長江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)和關中—天水經濟區(qū)等10多個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。國務院制定了新的十年推進西部開發(fā)政策，推動重點地區(qū)和難點地區(qū)雙輪發(fā)展。中央投資項目將重點投向西部地區(qū)民生工程、基礎設施等領域。把南疆地區(qū)、青藏高原東緣地區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)等集中連片困難地區(qū)作為扶貧開發(fā)重點，加大扶貧開發(fā)力度。國家發(fā)改委正在編制《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，分類推進西部地區(qū)區(qū)域發(fā)展，即將出臺《深入推進西部大開發(fā)的若干意見》。武陵山區(qū)各個市州在思路上應高人一等，在行動上應領先一步，搶占促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和新一輪西部開發(fā)先機，加快形成中國西部開發(fā)戰(zhàn)略高地?？墒菇煌ㄟ\輸先行，構建多層級城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡。首先，武陵山區(qū)發(fā)展空間結構優(yōu)化應以暢通湘鄂渝黔交通動脈為依托。加快推進交通部和鐵道部對武陵山區(qū)交通建設進度，盡快實施長（長沙市）渝（重慶市）客運專線、黔（黔江區(qū)）——張（張家界市）——常（常德市）鐵路、安（安康市）——張（張家界市）——衡（衡陽市）鐵路和“一縱兩環(huán)”公路干線交通網(wǎng)絡，即建設從宜昌市經張家界市到桂林市高速公路干線和張家界——花垣——秀山——酉陽——黔江——恩施——宣恩——來鳳——龍山——桑植——張家界以及鳳凰——懷化——芷江——萬山——銅仁——鳳凰的“兩環(huán)”，從而實現(xiàn)鐵路和公路在各個景區(qū)聯(lián)網(wǎng)。其次，明確空間布局總體思路，合理布局城鎮(zhèn)分布和產業(yè)結構，形成有序的城鎮(zhèn)等級體系。武陵山區(qū)應從跨省交界地區(qū)地形地貌持征和現(xiàn)行城鎮(zhèn)體系實際出發(fā)，因地制宜，確立符合山地特色的城鎮(zhèn)體系優(yōu)化目標，完善城鎮(zhèn)體系職能結構。根據(jù)交通網(wǎng)絡狀況和構建多層次城鎮(zhèn)網(wǎng)絡要求，建議城市空間形態(tài)大致如下：第一，突出建設主導型中心城市。根據(jù)區(qū)域空間結構增長極理論，作為增長極的中心城市以其輻射力帶動周邊城鎮(zhèn)發(fā)展。武陵山區(qū)應著眼于主導型中心城市建設，通過增強中心城市經濟、商貿、金融、科技、文化、旅游和交通的優(yōu)勢，促使人口、產業(yè)集聚，使之成為吸引力和服務能力強大的增長中心。懷化市和黔江區(qū)擔負起帶動武陵山區(qū)經濟社會發(fā)展重任。張家界市、吉首市、恩施市、銅仁市等城市作為各個市州經濟發(fā)展核心，需要形成經濟發(fā)展極。 第二，培育亞區(qū)域性中心城市，促進城市空間布局合理化。第三，激活區(qū)域中小城鎮(zhèn)。以商貿、農產品加工和旅游服務等產業(yè)為主體，逐步形成特色產業(yè)型、加工轉化型、資源開發(fā)型、綜合服務型等各具特色的小城鎮(zhèn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，為轉移農村富余勞動力提供就業(yè)空間。

二、爭取國務院及其職能部門實施國家戰(zhàn)略“武陵山經濟協(xié)作區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略”

從2004年，全國政協(xié)民族和宗教委員會連續(xù)四年召開“武陵山民族地區(qū)經濟社會發(fā)展座談會”，向黨中央和國務院建議把武陵山區(qū)經濟社會發(fā)展納入國家總體發(fā)展規(guī)劃，爭取國家發(fā)改委、國家民委、文化部、財政部、交通部、鐵道部、農業(yè)部和國務院扶貧辦等職能部門支持武陵山區(qū)經濟社會發(fā)展。2008年，中央政治局委員薄熙來明確由重慶市委常委、市政府副市長馬正其負責武陵山經濟協(xié)作區(qū)構建工作，具體工作由重慶市發(fā)改委承辦。國務院國發(fā)[2009]3號文件首次明確提出：“協(xié)調渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)成立‘武陵山經濟協(xié)作區(qū)’，組織編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，促進經濟協(xié)作和功能互補，加快老少邊窮地區(qū)經濟社會發(fā)展。”國務院辦公廳于2009年9月發(fā)出的文件《保持西部地區(qū)經濟平穩(wěn)較快發(fā)展九點意見》指出：加快少數(shù)民族地區(qū)和革命老區(qū)發(fā)展。加大對貴州南部、廣西北部、云南東部以及武陵山區(qū)、川北地區(qū)、甘南地區(qū)等集中連片特困民族地區(qū)發(fā)展的支持力度，探索開發(fā)模式。2009年9月，國家發(fā)改委和國家民委就籌建武陵山經濟協(xié)作區(qū)、促進武陵山區(qū)經濟社會發(fā)展進行調研。在后發(fā)地區(qū)實現(xiàn)騰飛跨越過程中，發(fā)展規(guī)劃起關鍵作用。近幾年來，我國公布了圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃等10多個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，還將把一些應在國家層面加以研究推進的重點區(qū)域納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，研究制定一些區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策性文件。國家發(fā)改委辦公廳發(fā)出[2010]448號《關于開展武陵山經濟協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃編制工作的通知》后，國家發(fā)改委牽頭編制了《武陵山經濟協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。國家發(fā)改委編制工作小組組織編制《武陵山經濟協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》后，報國務院，爭取2010年年底完成。規(guī)劃主要內容闡明國家推進集中連片貧困地區(qū)協(xié)作發(fā)展的戰(zhàn)略思路，明確武陵山經濟協(xié)作區(qū)發(fā)展的主要目標，以旅游產業(yè)為先導，統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)域基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護、社會事業(yè)發(fā)展與特色產業(yè)布局，研究提出保障武陵山經濟協(xié)作區(qū)發(fā)展的有效機制和政策措施。2010年4月，湖南省發(fā)改委派遣童中賢、李暉等6名專家前來張家界市、湘西州、懷化市聽取匯報，提出湖南武陵山區(qū)發(fā)展規(guī)劃建議。如果國家出臺武陵山區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，有利于破解武陵山區(qū)特殊困難和提升武陵山區(qū)自我發(fā)展能力。發(fā)揮武陵山區(qū)自然資源優(yōu)勢，突出地方和民族特色，科學編制《武陵山經濟協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》將是決定武陵山區(qū)經濟社會發(fā)展成敗的關鍵，必須將農業(yè)生物多樣性保護與利用納入發(fā)展規(guī)劃之中。在規(guī)劃先行基礎上，建設大交通，促進大產業(yè)，發(fā)展大教育，繁榮大文化。建議國務院扶貧辦牽頭，選擇集中連片貧困地區(qū) “武陵山區(qū)”， 組織編制《武陵山區(qū)扶貧開發(fā)“十二五”規(guī)劃》，整合各項優(yōu)惠政策，整合使用各類資金，在武陵山區(qū)實行統(tǒng)一的開發(fā)政策，把武陵山區(qū)作為“十二五”扶貧開發(fā)優(yōu)先地帶，探索跨省交界少數(shù)民族貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展道路。武陵山區(qū)要建立區(qū)域合作協(xié)調機構，突出區(qū)域合作重點，加強交通合作、旅游合作、產業(yè)合作和教科文衛(wèi)合作，要創(chuàng)新協(xié)作機制，探索協(xié)作模式，共同構建緊密型協(xié)作區(qū)，促進區(qū)域經濟一體化。武陵山經濟協(xié)作區(qū)要立足中央政府對區(qū)域協(xié)作的支持、地方政府之間的協(xié)作、民間組織之間的協(xié)作三個層面，突出交通、旅游、產業(yè)協(xié)作三大領域。

三、爭取把武陵山經濟協(xié)作區(qū)升格為“國家級改革試驗區(qū)”

近幾年來，國家先后批準設立貴陽市循環(huán)經濟試點城市、武漢城市圈和長株潭城市群“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區(qū)、重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)。這些改革試驗區(qū)得到雄厚資金支撐，必將迅速崛起，四面合圍武陵山區(qū)。這些決策不僅難以輻射武陵山區(qū)，反而吸納武陵山區(qū)生產要素，形成“擠壓”態(tài)勢，武陵山區(qū)極有可能淪為環(huán)形經濟的“鍋底”。武陵山區(qū)是我國中部、西部結合地帶，渝東南、黔東北位于西部，湘西北、鄂西南位于中部。恩施自治州、湘西自治州、張家界市比照實施西部大開發(fā)政策。國務院西部地區(qū)開發(fā)領導小組辦公室 國西辦綜（2006）42號文件 復函：同意張家界市桑植縣、永定區(qū)、武陵源區(qū)比照享受西部開發(fā)有關政策。國家民委（2007）193號 文件復函：同意張家界市一縣兩區(qū)（桑植縣、永定區(qū)、武陵源區(qū)）比照民族自治地方享受經濟社會發(fā)展方面的有關政策。國家發(fā)展和改革委員會出臺的《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》明確中部地區(qū)包括湖北省、湖南省等六省。國務院辦公廳 國辦函（2007）2號 文件明確中部六省比照實施西部大開發(fā)有關政策的縣（區(qū)）有：慈利縣、桑植縣、沅陵縣、會同縣、麻陽苗族自治縣、新晃侗族自治縣、芷江侗族自治縣、靖州苗族侗族自治縣、通道侗族自治縣、長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣等。因此，建議國家發(fā)改委貫徹落實科學發(fā)展觀，發(fā)文建立“武陵山統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)”，統(tǒng)籌武陵山區(qū)區(qū)域發(fā)展。全國政協(xié)委員、湖北省政協(xié)主席宋育英為第一提案人，駐湘、渝、黔全國政協(xié)委員、三省市政協(xié)主席聯(lián)合簽名的一項提案于2010年提交全國政協(xié)十一屆三次會議，建議國務院批準及國家發(fā)改委設立“武陵山民族地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展試驗區(qū)”，建議盡快成立“武陵山民族地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展試驗區(qū)”領導小組，積極探索跨省交界集中連片少數(shù)民族貧困地區(qū)加快發(fā)展路子。

四、建立武陵山區(qū)旅游合作機制，打造“大武陵黃金旅游線路”

武陵山區(qū)旅游資源豐富，旅游產品齊全。黨的十一屆三中全會以來，武陵山區(qū)已經建立各類保護地150多處，包括60多處風景名勝區(qū)、50多個自然保護區(qū)、20多個森林公園和20多處4A國家級旅游景區(qū)、2個國家地質公園、2個世界自然遺產（武陵源、武?。?。在2008年召開的“第四次武陵山民族地區(qū)經濟社會發(fā)展座談會”上，國家旅游局領導表示編制《武陵山民族地區(qū)旅游發(fā)展規(guī)劃》。2010年，國家旅游局啟動旅游綜合改革試驗區(qū)審批工作，并將張家界市納入審批范疇。湖南省旅游局和張家界市政府已向國家旅游局上報《關于設立張家界市國家旅游綜合改革試驗區(qū)的請示》，提出了旅游綜合改革的總體思路、總體方案和工作措施。建議國家旅游局批準張家界市為“國家旅游綜合改革試驗區(qū)”，并高起點編制《張家界市旅游綜合改革試驗區(qū)建設總體規(guī)劃》。武陵山區(qū)應強化政府主導，實施生態(tài)文化旅游戰(zhàn)略，整合武陵山區(qū)旅游資源，調整區(qū)域旅游產品布局，發(fā)展歷史文化、紅色文化、民族文化、宗教文化、名勝文化、生態(tài)文化等旅游產品，促進區(qū)域旅游協(xié)調發(fā)展；支持重點旅游景區(qū)發(fā)展，加快景區(qū)旅游基礎設施建設；促進民族文化和旅游產業(yè)結合，提高紅色旅游、鄉(xiāng)村旅游景區(qū)接待能力，構建“大武陵旅游圈”；建立大武陵旅行社協(xié)會，對旅游產品進行整體營銷，把“神秘大武陵，世外桃花源”作為協(xié)作區(qū)主題形象口號。貫徹國務院國發(fā)（2009）41號文件《關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，向海內外游客推介“大武陵旅游金三角”：長江三峽、張家界 、梵凈山，使長江三峽、張家界、梵凈山進入國內外知名的12條旅游“國線”。 加快武陵山區(qū)旅游基礎設施建設，健全武陵山區(qū)旅游聯(lián)盟合作機制，以塑造武陵山區(qū)旅游形象為主線，以整合武陵山區(qū)旅游資源、推出精品旅游線路為重點，以推廣少數(shù)民族文化、發(fā)展紅色旅游為突破口，統(tǒng)一宣傳、統(tǒng)一形象、統(tǒng)一品牌，在“互利互惠、優(yōu)勢互補、資源共享”原則上推進旅游市場開放?；ハ噫溄勇糜尉W(wǎng)站，強化旅游企業(yè)網(wǎng)絡建設，建立區(qū)域旅游信息庫，聯(lián)合發(fā)布旅游信息；加強區(qū)域旅游營銷網(wǎng)絡建設，構建區(qū)域旅游營銷網(wǎng)絡，創(chuàng)建旅游電子商務服務平臺，統(tǒng)一旅游宣傳促銷；整合旅游資源，共同打造區(qū)域旅游精品旅游線路和旅游品牌；互送客源，互相推介旅游產品，開辟旅游“綠色通道”，確保旅游車輛往來暢通；積極引導區(qū)域旅游企業(yè)合作，共同建立旅游企業(yè)合作機制和招商引資機制，合力打造具有國際影響的旅游線路和旅游品牌。

五、武陵山經濟協(xié)作區(qū)成員實行準入制

2009年10月，在武陵山經濟協(xié)作區(qū)籌建工作座談會上，11個地州區(qū)縣政府領導通過了《武陵山經濟協(xié)作區(qū)章程》，簽署了《武陵山經濟協(xié)作區(qū)合作框架協(xié)議》，決定成立武陵山經濟協(xié)作區(qū)。除了已簽協(xié)議的黔江區(qū)政府、張家界市政府等11個發(fā)起成員單位以外，建議武陵山經濟協(xié)作區(qū)黨政領導聯(lián)席會議按照“地域相連、享受民族自治地方政策”原則以及《武陵山經濟協(xié)作區(qū)章程》，參考自然地理、歷史沿革和現(xiàn)實狀況等因素，比照實施西部大開發(fā)政策做法，討論通過屬于武陵山區(qū)的常德市石門縣（地處武陵山脈向平原過渡地帶，有土家族34萬多人，占全縣總人口的50.9%）、桃源縣（武陵山余脈斜穿桃源縣西北部，轄有2個民族鄉(xiāng)）、邵陽市、宜昌市的長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣、遵義市的務川仡佬族苗族自治縣、道真仡佬族苗族自治縣、黔東南苗族侗族自治州或其所轄岑鞏縣、鎮(zhèn)遠縣、施秉縣、三穗縣、天柱縣、錦屏縣、黎平縣、從江縣等市（州）、縣（區(qū)）成為武陵山經濟協(xié)作區(qū)成員。

六、免除武陵山經濟協(xié)作區(qū)基礎設施建設項目配套資金

近幾年來，國家和省市支持武陵山區(qū)一批項目，但要地方財政配套一定比例資金。武陵山區(qū)31個縣市為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，項目配套資金難以到位，存在巨大資金缺口?！秶鴦赵簩嵤粗腥A人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第七條規(guī)定：“國家安排的基礎設施建設項目，需要民族自治地方承擔配套資金的，適當降低配套資金的比例。民族自治地方的國家扶貧重點縣和財政困難縣確實無力負擔的，免除配套資金?！钡?，這項民族優(yōu)惠政策尚未很好地執(zhí)行。2006年，道真自治縣需要配套資金達2867萬元，占地方財政收入的77.5%。湘西自治州7個縣為國家扶貧重點縣，被要求配套資金的基礎設施建設項目太多，配套資金比重太大，地方財政不堪重負。2007年，湘西自治州需要州、縣配套資金的項目有30多個，共需配套資金3.2億元，占地方財政收入預算安排數(shù)的27%。因此，建議國家民委向國務院匯報，落實基礎設施建設項目資金“零配套”政策，免除武陵山區(qū)財政困難市、縣基礎設施建設項目配套資金，使武陵山區(qū)享受國家特殊政策。

七、加快實施有利于保護環(huán)境的生態(tài)補償政策

中共中央總書記胡錦濤在十七大報告中指出：“實行有利于科學發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”。2010年，中共中央、國務院召開西部大開發(fā)工作會議，出席會議的中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶指出：“以生態(tài)建設和環(huán)境保護為基礎，堅持開發(fā)和保護相互促進，全面增強可持續(xù)發(fā)展能力。在西部加快實施有利于保護環(huán)境的生態(tài)補償政策，《逐步提高國家級公益林生態(tài)效益補償標準，增加對上游地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉移支付等?！?008年，國家環(huán)境保護部、中國科學院 2008年第35號 公告發(fā)布《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，把武陵山區(qū)列入全國重要生態(tài)功能區(qū)域。武陵山區(qū)生物多樣性保護區(qū)地跨湖北、湖南、貴州、重慶4省（直轄市），其范圍涉及湖南省湘西州、懷化市、張家界市、常德市，湖北省恩施州，貴州省銅仁地區(qū)，重慶市黔江區(qū)等地，面積為12,678平方公里，長度達420公里，一般海拔在1000米以上。該區(qū)是東亞亞熱帶植物區(qū)系分布核心區(qū)，有水杉、珙桐等多種國家珍稀瀕危物種，是國家一級保護野生動物華南虎主要棲息地，又是長江支流清江和澧水的發(fā)源地，部分地區(qū)為烏江水系匯水區(qū)。該區(qū)不但是生物多樣性保護區(qū)，而且是常綠闊葉林水源涵養(yǎng)和土壤保持生態(tài)功能區(qū)，具有維護生態(tài)平衡、保障生態(tài)安全等生態(tài)調節(jié)功能。該區(qū)山地坡度大，降雨豐富，土壤侵蝕敏感性程度高。因此，要采取生態(tài)保護主要措施：停止導致生態(tài)功能繼續(xù)退化的人為破壞活動；擴大天然林保護范圍，開展退耕還林、還草工程；恢復常綠闊葉林的喬、灌植被體系，優(yōu)化森林生態(tài)系統(tǒng)結構，加強地質災害預防；改變傳統(tǒng)粗放的生產經營方式，發(fā)展中草藥、生態(tài)旅游和有機農業(yè)。武陵山區(qū)是三峽庫區(qū)和長江中下游地區(qū)的生態(tài)屏障。近年來，國家實行退耕還林、封山育林、天然林保護、長江防護林建設工程等系列生態(tài)建設與保護政策，使武陵山區(qū)生態(tài)狀況局部得到好轉，但是生態(tài)保護形勢仍不容樂觀。主要生態(tài)問題有：森林植被資源不合理開發(fā)利用帶來生態(tài)功能退化問題較為突出，主要表現(xiàn)為土壤侵蝕加重、地質災害增多、生物多樣性受到威脅。武陵山區(qū)一些地方正在開發(fā)資源，區(qū)域內的環(huán)境污染和生態(tài)惡化不斷發(fā)生。為此，建議國家將武陵山區(qū)納入國家生態(tài)補償試點地區(qū)，納入國家生態(tài)功能區(qū)轉移支付范圍，建立健全生態(tài)環(huán)境補償機制 。對武陵山區(qū)為保障國家生態(tài)安全做出的貢獻給予合理補償，由國家通過資金補助、定向援助、對口支援等多種方式，對因加強生態(tài)保護建設造成的利益損失開展補償試點。加大武陵山區(qū)財政轉移支付額度，增加財政支付科目，確保武陵山區(qū)生態(tài)保護和建設有足夠資金。加強生態(tài)建設，加強環(huán)境保護，實施“武陵山區(qū)”水土保持工程。由國家對武陵山區(qū)交通運輸、旅游發(fā)展、能源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境等重要領域，組織相關部門制定切實可行的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃。建議國家用文化旅游扶持政策推動生態(tài)補償機制建立。生態(tài)建設和文化旅游產業(yè)緊密相關，支持文化旅游產業(yè)發(fā)展就是支持生態(tài)建設，建議國家組織相關部委編制《武陵山區(qū)生態(tài)文化旅游發(fā)展規(guī)劃》，整合生態(tài)文化旅游資源，提高武陵山區(qū)文化軟實力。通過國家產業(yè)政策支持，在武陵山區(qū)大力發(fā)展循環(huán)經濟和節(jié)能環(huán)保產業(yè)，推動低碳經濟發(fā)展，支持循環(huán)經濟技術研發(fā)、示范推廣，抓好節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材工作。調動各方面從事生態(tài)建設和環(huán)境保護的積極性，為建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，促進人與自然和諧發(fā)展提供政策保障。

八、逐步完善西部開發(fā)政策和少數(shù)民族優(yōu)惠政策

武陵山區(qū)是革命老區(qū)和貧困地區(qū)，是中國西部開發(fā)前沿地帶。武陵山區(qū)山同脈、水同源、民同俗、經濟同類、文化同質。所以，建議國家民委把武陵山區(qū)列入國務院辦公廳即將印發(fā)的少數(shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃，扶持武陵山區(qū)壯大特色產業(yè)，在財政轉移支付、建設項目投資、金融信貸資金等方面加大支持力度。發(fā)展民族文化、教育、衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)，把武陵山區(qū)建設成為全國民族團結進步示范區(qū)，為全國民族地區(qū)、貧困地區(qū)協(xié)作發(fā)展探索新路。

九、請求上級財政部門及民委增加“民委系統(tǒng)財政扶貧資金（少數(shù)民族發(fā)展資金）”

“民委系統(tǒng)財政扶貧資金”促進了民族地區(qū)扶貧開發(fā)，但其投入總量遠遠不能滿足民族地區(qū)科學發(fā)展需求。建議國家民委、財政部及時修改《財政扶貧資金管理辦法》，按照GDP增幅逐年提高全國民委系統(tǒng)財政扶貧資金增長比例，遏止民委系統(tǒng)項目及其資金減少趨勢，并把少數(shù)民族文化項目列入少數(shù)民族發(fā)展資金使用范圍。

十、創(chuàng)新民族貿易和少數(shù)民族特需商品生產政策，增補一批民族貿易縣

永定區(qū)（原大庸縣）原為民族貿易縣，從湘西土家族苗族自治州劃出后，因改為區(qū)而被取消民族貿易縣資格。永定區(qū)政府向省民委報送了要求繼續(xù)享受民族貿易縣待遇的請示，湖南省民委也向國家民委呈報了《關于請求保留湘西自治州吉首市和張家界永定區(qū)繼續(xù)享受民族貿易縣待遇的請示》。建議國家民委和財政部批準永定區(qū)、武陵源區(qū)、麻陽苗族自治縣、芷江侗族自治縣、靖州苗族侗族自治縣和道真仡佬族苗族自治縣等縣（區(qū)）為民族貿易縣（區(qū)）。建議國家民委、財政部、中國人民銀行制定《“十二五”期間全國少數(shù)民族特需商品定點生產企業(yè)名單及其生產的少數(shù)民族特需商品目錄》時，擴大全國少數(shù)民族特需商品定點生產企業(yè)名單及其生產的少數(shù)民族特需商品目錄，適應社會主義市場經濟發(fā)展形勢。

注 釋：

① 湘鄂渝黔邊境區(qū)域處在中國版圖心臟部位，故稱之為“中國綠心”。

Abstract:Party committees and governments at all levels in Wuling Mountain area must carry out the document spirit of the State Council, actualize the national strategy——"Wuling Mountain Economic Coordination Region Development Strategy", grab opportunities to develop, take effective measures, formulateWuling Development Planning for Wuling Mountain Economic Coordination Region,coordinate regional development of Wuling Mountain Area, prompt the Wuling Mountain Area to become the engine of the development of western China, form the strategic high land of western development.

Key words:Wuling Mountain Area; regional development; Wuling’s economy; Wuling’s culture

（責任編輯 毛志）

Policy Research on Wuling Mountain Area Regional Development in the New Period

DAI Chu-zhou
( Ethnic Affairs Commission of Zhangjiajie City, Zhangjiajie, Hunan 427000, China )

F127

A

1673-9639 (2010) 04-0062-05

2010-06-25

國家社會科學基金項目課題《武陵民族走廊多元文化互動與社會和諧發(fā)展研究》成果之一（06BMZ028）．

戴楚洲（1963-），男，湖南省張家界市慈利縣人，張家界市民族事務委員會黨組成員、紀檢組組長、三峽大學兼職教授、中國民族政策研究會會員，主要從事區(qū)域經濟、區(qū)域文化與民族文化研究．