安徽省農村法制建設過程中的農民參與研究

黃信瑜,胡戎恩

(1.安徽財經大學法學院,安徽蚌埠233030;2.上海政法學院法律系,上海201701)

安徽省農村法制建設過程中的農民參與研究

黃信瑜1,胡戎恩2

(1.安徽財經大學法學院,安徽蚌埠233030;2.上海政法學院法律系,上海201701)

安徽省的農村法制建設還不夠健全,部分與農村、農業(yè)與農民有關的立法、執(zhí)法狀況和當下開展新農村建設等現實要求還不相適應。應提高農民積極參與的意識、充分保障農民的參與權利,使農村法制建設得以穩(wěn)健發(fā)展,這是有效推進安徽省的新農村建設與構建和諧社會的重要保證。

農村法制;農民權利;農民參與

農村法制建設屬于我國社會主義法制建設的重要組成部分。農村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的情況如何,關系著中國發(fā)展的大局,解決好農村問題,直接關系著我國整體社會的和諧、穩(wěn)定和發(fā)展,解決農村問題就必須解決當前農村法制建設相對薄弱的情況,因此在開展新農村建設的過程中,尤其需要加強農村法制的建設,而其中的關鍵就在于如何確保農民參與農村法制建設過程中的合法權益得到維護與有效落實。

一、安徽省農村法制概況

安徽省位于華東腹地,是我國東部鄰江近海的內陸省份。它是我國的農業(yè)人口大省,也是著名的農村改革發(fā)源地。自1978年改革開放以來,安徽省的社會生產力和人民生活水平都發(fā)生了歷史性的重大變化。但我們也清醒地認識到,同全國其他省份相比,安徽仍舊屬于欠發(fā)達的省份,特別是在廣大的農村地區(qū),其工業(yè)化、現代化的水平偏低,農村城鎮(zhèn)化的水平較低(38.7%),農業(yè)經濟基礎比較薄弱,農民收入水平在全國仍處于中下等(2007年安徽農民人均純收入3556元,比全國低584元,居第20位)。再者,由于農村人口素質的整體水平較低(小學及以下文化程度占42.6%,初中文化程度占52.8%;高中及以上文化程度占4.6%)、村干部的法制觀念較為薄弱,農民自身維權意識不高、維權的渠道有待完善等,造成農村的法制建設過程存在的問題較多,不僅嚴重影響了新農村建設的進程,同時也制約了農村社會秩序的穩(wěn)健發(fā)展[1]。例如,近年來,安徽省在推進社會主義新農村建設過程中,由于相應的監(jiān)管機制在一些地方長期缺位,造成農村的征地補償款、退耕還林款等各種款項被不法的農村干部貪污挪用。據報載,此類涉農職務犯罪案件的典型手法為:村干部篡改農民補償款發(fā)放表中的數字、重新制作賬目,代按指印;或是以其他的名義來騙取農民的身份證[2]。

此外,根據安徽省法學會刑法學研究會的研究指出:當前安徽省農村的刑事案件占相當比例,且呈現上升的勢頭。盜竊、破壞、傷害、搶劫、投毒、放火、販賣假幣和詐騙等犯罪情形比較嚴重。農村基層干部腐敗、濫用職權、貪污賄賂犯罪等問題比較突出。同時,由于現存的監(jiān)督機制不夠健全,農民的維權意識不強,農村治安防范體系和基層基礎工作較為薄弱,農村社會治安綜合治理的措施往往得不到有效貫徹落實,而造成大量的民事糾紛得不到及時調處,以及大量不安定因素不能夠及時被發(fā)現,由此也造成農村的刑事案件居高不下。而這些刑事案件,嚴重影響了農村穩(wěn)定、農業(yè)發(fā)展和農民安居樂業(yè)[3]。另外,作家陳桂棣與春桃,在用了兩年時間,親身走訪了安徽省50個縣的農村后,完成了《中國農民調查》一書[4]。在書中所列舉的眾多村干部違法失職、故意犯罪、傷害農民合法權益,導致農民家庭破裂、流離失所等觸目驚心的實際案例,毫無保留地全盤托出了農村法制建設的復雜性、緊迫性、危險性與嚴峻性,值得深思。

我們知道,農村社會穩(wěn)定是社會主義新農村建設的重要基礎,這就需要我們認真面對并通過深化改革以解決農村法制建設過程中的深層次矛盾和問題,從而在此基礎上,有力地促進安徽農村社會的穩(wěn)定和經濟發(fā)展,為當下社會主義新農村建設做出積極貢獻。

二、安徽省農民參與農村法制建設的權利保障

我國是一個農業(yè)大國,十三億人口中有七億多在農村。如何擴大和發(fā)展農村基層民主,使農民在所在村莊真正當家作主,充分行使自己的民主權利,是我國當下民主政治建設的重大問題。有鑒于此,這也就是為什么在執(zhí)政黨的十七大報告中特別提出了“以人為本”、“擴大公民有序的政治參與”以及“構建和諧社會”等目標的原因。同時,這些目標也被上升到關系今后我國經濟社會發(fā)展的重大全局和民主政治進程的高度。這些無不表明了,如何形塑一種良善且有效的公民利益表達制度渠道,以利于化解日漸惡化的利益矛盾與沖突問題,已成為維系當前社會穩(wěn)定發(fā)展的當務之急。客觀地說,農民參與作為新時期下新農村法制建設過程中的重要民主參與形式,是為回應和滿足身處經濟發(fā)展和社會轉型過程中的農村社會需求,同時也是“村民自治”、民主政治制度的內在規(guī)律體現。它不僅是成為基層民主制度的重要補充,更是當代民主法治的一種發(fā)展趨勢與時代潮流。實踐表明,透過農民參與農村法制、公共事務的決策所呈現出的民主化、正當化和科學化,有助于提高農民自身的法制觀念、參與意識、公民意識,進一步對有限的農村經濟社會資源能夠進行一定程度的監(jiān)督與公正合理地分配,從而為構建和諧農村社會起到促進作用。

應當承認,自1978年改革開放以來,我國制定了大量相關的促進農業(yè)發(fā)展與保障農民參與法制建設的法律法規(guī)。例如,1982年新憲法即充分肯定與支持了基層群眾自治與民主法制參與的權利。1987年的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》,以及之后于1998年新修訂通過的《村民委員會組織法》,該法中正式確立與落實了“村民自治”、農民直接參與民主法制的權利及其操作途徑。而自2000年3月份《立法法》通過以來,也正式將身為我國公民之中人口比例最多的農民群體的參與法制機制,納入法律層面,從而依法保障了農民參與農村法制建設的權利與途徑。應當說,以上這些法律的頒布和實施,不僅有力地促進了農村的發(fā)展,也為保障農民的合法權益提供了具體可行的保障,更標志著我國依法治國已進入了一個嶄新的歷史進程。而近年來,安徽省也認真貫徹落實諸如《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》、《民政部、司法部關于進一步加強農村基層民主法制建設的意見》、《司法部、民政部關于開展“民主法治示范村”創(chuàng)建活動的通知》等政策要求,深入地推動開展農村基層民主法制建設。

但是,我們也要清醒地看到,總體而言,我國農村的法制建設還不夠健全,大部分的農業(yè)、農村與農民的立法、執(zhí)法狀況與依法治國、開展新農村建設等現實要求還不相適應。

三、安徽省農民參與農村法制建設的困境

(一)農民參與的意識淡薄

發(fā)展新農村民主法制建設,需要大力加強對廣大農民群體民主法制意識的培養(yǎng),也就是真正落實培養(yǎng)人民群眾當家作主、管理國家和社會公共事務的意識與能力。要從日常基層村民自治的各項法制建設做起。誠然,農村民主法制改革發(fā)展的程度,與農民自身參與的民主法制素養(yǎng)有極其密切關系。農民群體依法行使、參與農村法制建設與管理農村公共事務的權利,是真正落實“村民自治”的要義。然而,由于歷史傳統(tǒng)的影響,我國農民在參與政治、民主法制建設上的態(tài)度較為消極,缺少自主性、自覺性與積極性。許多農民沒有形成對民主法制的獨立思考與判斷的能力,而是抱著從眾或隨波逐流放任的心態(tài)。參與意識和認知水平的程度不高,這都在很大程度上與我國現階段的基本國情有關——處于社會主義初級階段,經濟還不是那么發(fā)達。此外,如學者所指出的,由于我國的地域廣闊,經濟發(fā)展的非均衡性,民眾參與民主政治、法制建設的分布也不近相同[5]。劉竹林等的研究也指出,由于安徽省地域遼闊,各地受到自然條件復雜、地域差異大等影響,安徽省各地級市的內部發(fā)展也很不均衡,直接影響到農村的經濟發(fā)展。安徽農村經濟發(fā)展較落后地區(qū)(安慶、六安、宿州、亳州、阜陽),總的來說大部分的農村建設與發(fā)展均落后于其他地區(qū)[6]。毫無疑問,那些整日為生計負擔奔波的農民,是無暇顧及參與法制建設與公共事務生活的,從而普遍表現出對參與法制出現冷漠的心理狀態(tài),與自身經濟利益無關的農村公共事務皆保持著消極態(tài)度。在經濟越落后,文化教育水平程度越低的農村,由于其地處偏僻的地理位置,日常出入的交通不暢、信息相對閉塞,因而較難于受到外界較為先進的民主參與意識與氛圍的影響,也就嚴重地阻礙了村民在農村社會轉型過程中民主參與意識的轉型和提升,這也就給農村的法制建設與完善帶來一定程度的阻力[7]。

此外,伊善強的研究指出,由于存在著農村人口的人均受教育年限低、成人識字率偏低、勞動年齡人口整體文化素質偏低、受教育結構不合理、受教育程度的性別差異顯著以及受教育程度的城鄉(xiāng)差異顯著等情形,致使目前安徽省農村人口素質的整體水平比較低,制約了農村法制建設的發(fā)展[8]。而這也與學界目前的研究結論相符(初中以下文化程度的農民犯罪占絕大多數,由此可見,農民的文化素質與刑事犯罪存在一定程度的關聯)[3]。再者,我國著名的三農問題研究學者徐勇也提到,農村的法制建設并不是單憑政府領導人的主觀偏好與價值判斷即可做好,農村干群的法律意識、素質不高,仍是影響當下農村社會法制建設的重要原因。農民參與所體現的民主精神,事實上深深蘊含在農民群眾的法制意識之中。而隨著農村經濟改革和社會發(fā)展的不斷提高,農民將要求更多地參與公共事務的機會。而政府的各種施政行為,只是將這種農村社會農民間的合法、正當訴求提升到政府工作層面,并加以制度化、規(guī)范化而已[9]。

(二)農民參與渠道的不足與參與信息的不對稱

在2004年中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合下發(fā)的《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》中,提出了“進一步健全村務公開制度,保障農民的知情權;進一步規(guī)范民主決策機制,保障農民群眾的決策權;進一步完善民主管理制度,保障農民群眾的參與權;進一步強化村務管理的監(jiān)督制約機制,保障農民群眾的監(jiān)督權?！敝链?保障農民合法的選舉權、知情權、決策權、參與權和監(jiān)督權就成為村民自治工作以及推進農村法制建設的重心。2006年2月,胡錦濤總書記在省部級主要領導干部建設社會主義新農村專題研討班上也強調了,當前和今后一個時期建設社會主義新農村的重點工作之一,就是要擴大農村基層民主,健全農民合法參與權利制度,確保廣大農民依法行使當家作主的基本權利。

自改革開放以來,雖然政府采取一系列措施力圖實現農村基層民主,但有些具體制度的建立與實行還不盡如人意。制度在具體的貫徹實踐中仍然存在著問題,村民自治組織的積極作用尚未能有效充分發(fā)揮,村民自治制度還不夠完善。同時也沒有妥善處理好農民平等參與的問題,以及最為重要的農民參與法制建設的權利也未能得到公平對待。例如,農民參與農村法制建設過程中容易產生“信息不對稱”的情況發(fā)生。而有限信息的封閉與參與渠道的控制,皆容易阻礙村民對于農村公共事務與參與法制的知情權和監(jiān)督權,同時也在無形中擴大了村委會干部與廣大農村村民的心理距離,削減了村民對農村干部依法管理公共事務權力的認同與信任感。

古希臘哲學家亞里士多德曾言:“法治應包括兩重含義,已成立的法律獲得普遍的服從,而大家服從的法律又應該本身是制定的良好的法律?！盵10]也就是說,法律要獲得公民的認同、接受和自愿地遵守,就必須貼近民意,在立法過程中廣泛納入公民的利益訴求,以提高立法的質量與可行性,從而切實保障公民的合法權益。同樣的道理,這對于農村法制建設過程中的農民參與,也同樣迫切需要參與信息與渠道的公開化與公平化,能在滿足程序正義的條件下,發(fā)揮其參與和監(jiān)督的權利,從而有序地推進與完善農村法制建設。然而,在現實中,農民的民主法制的信息來源與參與渠道(實踐中,大都僅限于有限的村委會選舉)依然相當的狹窄與受限。比如,在某些地區(qū)某些政府在制定農村基層的公共政策時,在本區(qū)域農民不了解甚至不知道的情況下“一夜之間”便出臺并實施,這樣就間接的剝奪了農民政治參與的權利。

四、完善安徽省農民參與農村法制建設的具體對策

制度是人類在長期不斷進化的實踐過程中通過試驗、修正、總結與適應而逐漸固定下來的一種理性的均衡選擇結果。制度的設置與無非是為了其所設定目標的實現,從而也影響、制約了人們理性尋求其效用最大化的外在行為[11]。上述關于農民參與農村法制建設的現狀與困境的分析,從不同的側面揭示了制約我國農村法制建設中農民參與的癥結所在。而這些障礙和問題不僅直接關系到我國農業(yè)、農村的發(fā)展,也直接關系到我國社會主義新農村的建設以及和諧社會的構建。1998年《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》中提出了必須進一步地擴大農村基層民主,保障農民參與法制建設的權利:1、全面推進村級民主選舉;2、全面推進村級民主管理;3、全面推進村級民主監(jiān)督;4、搞好村民自治,制度建設是根本。村務活動要照章辦事,推進村民自治的制度化、規(guī)范化[12]。誠然,此《決定》無疑地為我們當前的農民參與農村法制建設,提供了一定程度的指導與支持,從而也凸顯了執(zhí)政黨對于農村法制發(fā)展的重視。但本文認為,由于在客觀實踐中,仍存在著各種農民參與的具體困境,故仍有必要對此來加以完善。

(一)提升與強化農民參與意識與能力

農民的法制參與意識是新農村法制建設進程中的重要精神因素,其與農村經濟社會的持續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展密切相關,對于實現依法治國,建設社會主義新農村實際具有著非常重要的實踐意義。農民的法律意識、參與意識和能力是新農村法制建設的一個社會系統(tǒng)工程,農民的法律意識的提高與其自身素質和所在農村社會的綜合環(huán)境都有密切關系。在推進農民法律意識與參與意識的現代化進程的同時,也要考慮到農村法制教育要結合農村實際開展,也要注意培養(yǎng)農民的其它價值觀念。比如,獨立意識、自覺意識、競爭意識與守法意識等[13]。因此,唯有切實強化農村的普法教育,提升農民的法律意識與參與觀念,深化農民的公民素質,消除因教育程度或文化素質不高而導致的影響農民參與的種種因素,促使農民高質量地進行法制建設的自覺性參與,這才能保障農民真正在參與農村法制建設過程中,起到應有的作用。

(二)切實保障農民合法參與的權益,并大力拓展農民參與的可能渠道

農民是我國人數最多的群體,也是經濟、組織程度最低、力量最為分散的弱勢群體,其利益表達缺乏多元、有效、合理、暢通的制度渠道。由于制度化參與制度還不健全,因而農民參與的成本很高,農民合法參與的權益未能有效維護,非制度化的參與時有發(fā)生,這在一定程度上影響了農村基層民主、法制建設的順利推進。而加強農民自發(fā)性的組織,作為廣大農民進行法制參與、表達自身利益訴求的合法渠道,有助于農民切實有效維護自身的合法利益,因而可以廣開農民參與之途。例如,近來我國學界也大力呼吁,應支持與強化農民的“結社權”、應開放成立全國與各地方的農民自治組織;以及涉及到農村社會生活各個方面的經濟、政治、社會文化等自治組織與社會服務自治組織等。在這種意義上,可以說如果沒有農民的利益組織,農民的利益是不能獲得很好的表達的[14-16]。

我們必須深刻認識到,農村法制建設過程中,農民是不可回避的主體,他們理應能夠行使合法結社的主體權利。因此,應當采取有效的激勵方式并拓寬合法有序的渠道,讓農民自發(fā)性地組織起來,形成較強有力的合法團體,在法律允許的范圍內以集體的力量起到真正發(fā)揮維護農民合法權益的效用,從而借由組織、參與的活動過程,將在無形中,培養(yǎng)其法制參與意識與能力,進一步也為推進社會主義新農村建設,起到積極的示范作用。

此外,在保障農民現有合法參與權的基礎上,也應大力拓展農民參與的可能渠道。由于現代網絡科技的出現,使得傳統(tǒng)的通訊工具發(fā)生了重大改變,人們得以便捷有效地在對話溝通中共享參與活動的信息;而參與意識和實踐內涵也為網絡所提供的必要技術條件所影響。故而,網絡科技進步的同時,也促進了參與活動方式的改變。例如,村干部可將關于農民重大利益的事務決策以及相關信息,透過網絡公開發(fā)布,村民們能夠更全面地、更加快速地來理解與掌握。這使得現代化型的農民和村干部之間的交流溝通變得十分便捷、有效。借助網絡科技技術,同時也開啟了不便于或不習慣于親自面對面和村干部溝通的農民的另一扇互動之門。農民為了滿足自身利益的種種需求,將更能借由網絡科技這個經濟、便捷的參與平臺,來影響和推進農村的法制進程。

因此,一方面要改革和完善已有的農民合法參與渠道(如健全當下既有的基層人大代表、信訪制度、行政和司法救濟的法律);另一方面要積極拓展新的農民參與渠道,以及完善農民利益表達機制?？傮w而言,加強農民政治參與制度建設主要體現在構建與完善農民參與的合法權益,以及保證與拓展農民參與渠道的暢通。我們知道,制度的完善和推進固然重要,但關鍵在于如何將好的制度真正貫徹落實,從而能夠真正切實為農民參與提供良好有利的制度保障[17]。

(三)加強新聞媒體的宣傳作用

在現代社會,新聞媒體已廣泛遍及到日常社會生活的各個層面。在西方,新聞媒體素有獨立的“第四權”之稱,并把它作為監(jiān)督政府施政、表達民意的重要力量。媒體作為一種輿論表達工具,農民可以借助媒介來表達自身利益要求,實現和維護自身利益。借助媒體來表達自身利益要求,利用輿論工具進行的政治參與活動,這也是一種間接性的政治參與。伴隨著我國農業(yè)文化水平的提高和我國社會民主進程的發(fā)展,農民運用新聞媒體的力量來表達利益、反映意見將會更加普遍,因為這種參與政治的形式具有其天然的優(yōu)越性,就是成本低,見效快。因此,應鼓勵、提供與引導廣大農民利用媒體合法、合理、有序地進行參與,提高新聞媒體對農民的關注度,切實保障農民通過新聞媒體來實現其參與的合法權利。誠如學者所提出的,國家應該把“農民來信、來訪、來電,向新聞媒體反映不合理現象和問題的程序和方法通過立法規(guī)范化,出臺新聞媒體接受農民來信、來訪、來電處理辦法,促使新聞媒體認真對待這些來信、來訪、來電,進行分類處理,選登一些典型的和重大問題的來信、來訪、來電,以引起輿論和有關部門的重視?！盵18]

五、小結

農村的法制建設,是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程,如何有效推進農村法制建設進程,也是當前我國社會面臨急速發(fā)展與轉型所賦予我們的歷史使命與機遇。要達到這一目標,就有必要將農民納入法制建設活動過程之中。本文的研究表明,農民在參與農村法制建設活動的過程中,在很大的程度上是起到推進與完善作用的。而由于本文論證的材料和方式的局限、加上囿于自身的“前見”和“理性有限”而可能忽略或疏漏了某些較為重要的論據,從而影響本文所列舉的有限建議及其論證的說服力;故仍待日后更進一步的材料、實踐經驗來加以完善。所以,在這個意義上,也就意味著本文得出的結果只是初步的,從而也開放出在此基礎上,進一步深化研究的可能性。

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On Peasants’Participation in the Construction of Rural Legal System in Anhui Province

HUANG Xing-yu1,HU Rong-en2
(1.Law School,Anhui University of Finance and Econom ics,Bengbu 233030,China;2.Law Department,Shanghai University of Politics and Law,Shanghai 201701,China)

The legal system construction in rural areasof Anhui Province is far from sound.Some related legislatures that concerned with peasants,rural areas and agriculture are out of proportion to the realistic demands of the construction of new countryside.Therefo re,raising peasants’awareness of participation,fully protecting their rights and thus fostering the legal system construction in a sound way,will guarantee the construction of new countryside,as well as the construction of the harmonious society in Anhui Province.

rural legal system;rightsof peasants;peasants’participation

D422.7

A

1009-9735(2010)04-0059-05

2010-07-29

教育部人文社會科學2009年度研究項目(09YJC820001);安徽省法學會2009年科研課題(200906)。

黃信瑜(1971-),男,臺灣臺北人,安徽財經大學法學院副教授,法學博士,研究方向:法理學;胡戎恩(1969-),男,浙江泰順人,上海政法學院副教授,法學博士,研究方向:經濟法。