我國(guó)公益信托業(yè)現(xiàn)實(shí)困境及完善策略的法律思考＊

韓 霄

(湖南大學(xué)法學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410082)

我國(guó)公益信托業(yè)現(xiàn)實(shí)困境及完善策略的法律思考＊

韓 霄

(湖南大學(xué)法學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410082)

2008年,中國(guó)銀監(jiān)會(huì)下發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)信托公司開展公益信托業(yè)務(wù)支持災(zāi)后重建工作的通知》,其主旨是以求利用信托的手段,為災(zāi)區(qū)重建提供一種可能的路徑。然而,由于制度和現(xiàn)實(shí)中各種制約因素的存在,使得公益信托僅僅停留在少數(shù)項(xiàng)目的實(shí)踐上,至今沒有大的作為。因此,筆者認(rèn)為有必要對(duì)公益信托制度進(jìn)行一番審視,尋找其在中國(guó)慈善事業(yè)中的合理定位,從而詢求出公益信托能夠在最大程度上發(fā)揮其真正的制度價(jià)值,為我國(guó)的慈善事業(yè)作出自身應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

公益信托;制度價(jià)值;現(xiàn)實(shí)困境;完善策略

一、公益信托制度的概念及特征簡(jiǎn)析

公益信托是通用信托業(yè)務(wù)的一種形式,既具有信托制度的一般特點(diǎn),又具有一定的特殊性。簡(jiǎn)單說(shuō),公益信托就是以公共利益為目的,使整個(gè)社會(huì)或者社會(huì)公眾在一定范圍內(nèi)部分受益。

相對(duì)于一般意義上的信托,公益信托的特征在于:

首先,事業(yè)目的的公共性。信托目的是委托人確定的,據(jù)此受托人管理運(yùn)用信托財(cái)產(chǎn)所要達(dá)到的基本目的。如果一項(xiàng)信托的目的不明確,則受托人無(wú)法實(shí)施信托行為,該項(xiàng)信托便歸于無(wú)效。公益信托相對(duì)于私益信托最大的不同就在于其事業(yè)目的的公共性。

其次,受益人的不特定性。由于公益信托的事業(yè)目的在于為社會(huì)弱勢(shì)公眾的福利給于一定幫助,因而決定了其本身受益人的公共性和不特定性。但是這種不特定性不是絕對(duì)的,而是通過委托人在信托文件中注明受益人的范圍、條件和選擇方法來(lái)具體確定的。

二、公益信托制度的現(xiàn)實(shí)困境

公益信托制度從《信托法》作出相關(guān)規(guī)定開始已經(jīng)過去了10個(gè)年頭了,在這段時(shí)間里,公益信托并沒有像人們想象的那樣充分發(fā)揮其價(jià)值。究其原因,筆者認(rèn)為可以概括為一下幾個(gè)方面:

(一)公益信托制度引入較晚,發(fā)展比較緩慢,需要一定的時(shí)間讓大家認(rèn)可并接受

我國(guó)正式引入信托制度是在20世紀(jì)80年代初期,期間經(jīng)歷了數(shù)次大規(guī)模的治理整頓。2001年出臺(tái)并生效的《信托法》最終才為信托業(yè)走向規(guī)范化奠定了基礎(chǔ)。但是由于信托制度終究屬于“舶來(lái)品”,因此,要想其能夠在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)土壤中發(fā)揮像其在歐美國(guó)家那樣的作用仍然需要一定的時(shí)間和耐心。公益信托作為特殊信托類型中的一種,自然受到大環(huán)境的影響,無(wú)法充分發(fā)揮其價(jià)值。

(二)在制度供給上,公益信托還存在一系列沒有解決的問題

可以從以下幾個(gè)方面加以概括。

1、公益信托財(cái)產(chǎn)登記制度缺失。信托財(cái)產(chǎn)具有自身的獨(dú)立性價(jià)值,某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)成為信托財(cái)產(chǎn)的過程便可能牽涉到很多利益相關(guān)人的權(quán)益保護(hù)問題。同時(shí),在信托關(guān)系成立并生效后,緊接著也會(huì)對(duì)善意第三人產(chǎn)生一定的影響。因此,有必要建立健全公益信托財(cái)產(chǎn)的登記制度。保障財(cái)產(chǎn)權(quán)利人和善意第三人的合法權(quán)益。

2、公益信托審批設(shè)立制度限制了其公益目的的充分實(shí)現(xiàn)。在大陸法系國(guó)家,普遍對(duì)公益信托采取許可設(shè)立的態(tài)度。例如在日本和韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。支持審批設(shè)立的觀點(diǎn)認(rèn)為:首先,公益信托事關(guān)公共利益,但受益人無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督;其次,在稅收征管和優(yōu)惠政策的具體落實(shí)上,首先需要對(duì)公益信托主體有一個(gè)清晰界定,否則,隨意性的設(shè)立公益信托,有可能妨礙稅收征管,損害國(guó)家利益;最后,由于公益信托業(yè)發(fā)展的不完全,有必要對(duì)其實(shí)行嚴(yán)格管理,防控可能發(fā)生的制度危機(jī)。

但是筆者認(rèn)為,嚴(yán)格審批制度對(duì)于公益信托而言弊大于利。首先,我們國(guó)家沒有公益信托明確的登記管理機(jī)關(guān)。因此,實(shí)踐中造成的局面就是,各個(gè)機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)其管理職能下公益信托的審批設(shè)立,分散化傾向嚴(yán)重;其次,公益信托的事業(yè)目的往往是復(fù)合化的,這中間產(chǎn)生的登記難問題便會(huì)大量出現(xiàn)。各個(gè)不同的公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)這種事業(yè)目的復(fù)合化的公益信托登記工作往往會(huì)相互推諉,妨礙信托目的的快速實(shí)現(xiàn);最后,嚴(yán)格審批制度的存在,大大限制了公益信托法律適用的范圍。在許可設(shè)立過程中,容易產(chǎn)生相當(dāng)多的法律問題,如果因?yàn)闆]有得到許可,而否定公益信托實(shí)質(zhì)上的存在,則會(huì)嚴(yán)重干擾公益信托制度發(fā)揮其作用,還會(huì)產(chǎn)生不必要的法律糾紛。

3、公益信托監(jiān)察人制度的構(gòu)建不甚完備。公益信托監(jiān)察人是公益信托外部監(jiān)督的重要內(nèi)容,其目的在于代表公益信托不特定的受益人監(jiān)督公益信托項(xiàng)目運(yùn)行,保證公益目的有效實(shí)現(xiàn)。然而,我國(guó)現(xiàn)行公益信托相關(guān)的法律法規(guī),針對(duì)信托監(jiān)察人的規(guī)定則寥寥無(wú)己。所以有必要盡快在諸如公益信托監(jiān)察人資格、選任程序、監(jiān)督權(quán)利、議事規(guī)則、薪酬和責(zé)任等問題上作出明確的認(rèn)定,這樣才能夠?qū)⒃撝贫嚷溆趯?shí)處。

4、公益信托稅收優(yōu)惠政策缺失。公益信托的目的在于改善社會(huì)弱勢(shì)群體的生存質(zhì)量,維護(hù)社會(huì)的公平正義與穩(wěn)定,客觀上它直接給予了肩負(fù)著公共服務(wù)職能的政府以很大的幫助。因此,公益信托理所應(yīng)當(dāng)需要得到政策上的某些支持,其中重要的一個(gè)方面便是稅收優(yōu)惠。然而,關(guān)于稅收政策方面的優(yōu)惠措施,至今仍然處于空白。所以有人戲言在中國(guó)是自掏腰包做慈善。

(三)公益信托面臨著大量具有社會(huì)公益職能的半官方機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體的業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)

我國(guó)的慈善事業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了由政府主導(dǎo)到民間逐步參與的一個(gè)過程。自建國(guó)以來(lái)設(shè)立了很多帶有濃重官方色彩的慈善機(jī)構(gòu),它們肩負(fù)著向社會(huì)和政府募集資金,幫助特定弱勢(shì)群體的任務(wù)。經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展,這一類型的機(jī)構(gòu)無(wú)論是在公眾認(rèn)可度、人際資源還是媒體宣傳等方面都掌握著絕對(duì)的優(yōu)勢(shì),初出茅廬的公益信托根本無(wú)法與之抗衡,更別說(shuō)取而代之。

綜上可知,公益信托在我國(guó)當(dāng)前的制度和市場(chǎng)環(huán)境下仍然面臨著多種多樣的問題,那么,公益信托制度想要突出重圍,究竟需要在哪些方面作出完善呢?

三、公益信托制度的完善策略

(一)構(gòu)建科學(xué)合理的公益信托法律規(guī)范體系

完備規(guī)則的存在,是一項(xiàng)制度得以發(fā)揮其正常功能價(jià)值的前提。公益信托具有靈活、高效、市場(chǎng)程度高、安全可靠等優(yōu)勢(shì),但是這些都需要建立在制定良好的規(guī)則體系的基礎(chǔ)之上。對(duì)此,可以從以下幾個(gè)方面著手。

1、建立公益信托財(cái)產(chǎn)登記制度,保障公益信托參與者和第三人的財(cái)產(chǎn)和交易安全。對(duì)于參與信托的不動(dòng)產(chǎn)、特殊動(dòng)產(chǎn)、記名有價(jià)證券等需要加以公示的信托財(cái)產(chǎn),都需要制定完備的登記備案制度。

2、改變公益信托嚴(yán)格的審核生效立法例,采用登記對(duì)抗主義,以此促進(jìn)公益信托事業(yè)的發(fā)展。在日韓等國(guó),登記不是公益信托生效的基本要件,不依規(guī)定登記的公益信托仍然可以成立?？紤]到我國(guó)歷來(lái)針對(duì)公益事業(yè)團(tuán)體的強(qiáng)監(jiān)管政策,暫時(shí)還無(wú)法要求其對(duì)公益信托實(shí)行如瑞士等國(guó)的自由設(shè)立主義的態(tài)度。但是,放棄絕對(duì)的登記生效政策值得我們借鑒和嘗試。

3、建立統(tǒng)一的公益信托監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。在英國(guó),慈善業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)享有針對(duì)各類慈善團(tuán)體包括公益信托的監(jiān)督管理職能,其中也包括登記職能,這一策略值得我們借鑒。在我國(guó)民政系統(tǒng)便可以承擔(dān)這種職能,為了防止按業(yè)務(wù)種類分別申請(qǐng)核準(zhǔn)登記以及監(jiān)管的種種弊端,建立統(tǒng)一的公益信托監(jiān)督管理機(jī)關(guān)勢(shì)在必行。

4、規(guī)范公益信托稅收征管制度,保障公益事業(yè)參與人的積極性。在政策面方面,需要明確信托所得的納稅主體和優(yōu)惠政策,同時(shí)要解決實(shí)踐中出現(xiàn)的重復(fù)征稅等一系列問題,以求改善我國(guó)公益信托稅負(fù)過高的現(xiàn)狀,促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展。

5、當(dāng)本著保護(hù)信托業(yè)發(fā)展的立場(chǎng),在一定時(shí)間內(nèi)解決一些對(duì)信托行業(yè)發(fā)展不利的立法政策。例如針對(duì)集合資金信托的參與人數(shù)、資金規(guī)模的規(guī)定;對(duì)于信托公司推介信托業(yè)務(wù)不得公開宣傳的規(guī)定;對(duì)于合格投資者資格的限定;對(duì)于信托機(jī)構(gòu)分布營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的審查批準(zhǔn)制度等等。這些限制性規(guī)定閹割了信托業(yè)全面發(fā)展的基本路徑,直接危害到了公益信托充分融入市場(chǎng)的能力。

(二)加強(qiáng)自身業(yè)務(wù)建設(shè),突出專業(yè)優(yōu)勢(shì)

公益信托本身依托信托機(jī)構(gòu)而存在,在信托財(cái)產(chǎn)管理和投資能力上有著普通慈善機(jī)構(gòu)所不可比擬的優(yōu)勢(shì)。因此,對(duì)于廣大的信托公司而言,要想其公益信托計(jì)劃在公益市場(chǎng)獲得認(rèn)可,首先必須要體現(xiàn)其自身的特殊性。

傳統(tǒng)上從事公益事業(yè)的各類團(tuán)體按照其職能可以歸類為籌款和撥款、業(yè)務(wù)執(zhí)行兩個(gè)類型。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念在慈善領(lǐng)域的不斷推廣實(shí)踐,各個(gè)慈善團(tuán)體對(duì)于資產(chǎn)的保值增值也有了很大的需要,這一點(diǎn)在國(guó)外有著充分的例子可以證明。例如全球最大的私募基金會(huì)——蓋茨基金會(huì)內(nèi)部負(fù)責(zé)主要管理工作的三個(gè)理事全部都不是慈善專家,他們必須要懂得如何賺錢。公益信托做為貢獻(xiàn)社會(huì)公益事業(yè)的一種形式,其在資產(chǎn)管理方面的優(yōu)勢(shì)便在此刻可以得到充分的發(fā)揮。因此,信托公司必須加強(qiáng)自身的專業(yè)能力建設(shè),方能夠體現(xiàn)特色,形成優(yōu)勢(shì)。

(三)加強(qiáng)與各類慈善團(tuán)體之間的業(yè)務(wù)合作,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

公益信托與其他公益組織進(jìn)行業(yè)務(wù)合作主要基于以下兩個(gè)原因。

1、上文提到由于我們國(guó)家的慈善捐助體系已經(jīng)基本形成,公益信托自身優(yōu)勢(shì)還無(wú)法得到充分的體現(xiàn),在爭(zhēng)奪市場(chǎng)的過程中公眾對(duì)于公益信托的認(rèn)知能力又存在一定的限制,這一切導(dǎo)致了公益信托在短期內(nèi)還不能夠獲取市場(chǎng)廣泛認(rèn)可。因此,現(xiàn)實(shí)生存環(huán)境迫使公益信托需要走合作發(fā)展的道路。

2、我國(guó)大多數(shù)慈善機(jī)構(gòu)主要的業(yè)務(wù)內(nèi)容在于從社會(huì)吸納慈善款物。例如2009年,我國(guó)總體的捐贈(zèng)量是332.78億元。其中,民政和慈善會(huì)系統(tǒng)接受捐贈(zèng)是112.37億元,基金會(huì)接受74.71億元,紅十字會(huì)系統(tǒng)式23億元。從中可以看出,民政和慈善會(huì)系統(tǒng)以及紅十字會(huì)接受的捐款價(jià)值總額占了2009年全年總捐助額的很大一部分。而這些機(jī)構(gòu)基本上是不具備投資功能的,不具有投資功能,便意味著財(cái)產(chǎn)不具備保值增值的可能性,只能夠?qū)⒔邮艿木杩罹栉镅杆俚募右岳萌氖鹿婊顒?dòng)。而慈善理念的不斷改變,意味著更多的慈善機(jī)構(gòu)不僅僅想從事款物的中轉(zhuǎn)工作,更想要實(shí)現(xiàn)所接受款物的保值增值,實(shí)現(xiàn)慈善事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。另外,具備一定投資能力的基金會(huì)也由于專業(yè)性不足,常常需要聘請(qǐng)理財(cái)專家和機(jī)構(gòu)幫助其實(shí)現(xiàn)投資目的。因此,公益信托便可以利用這個(gè)空間,充分有效的向各類慈善機(jī)構(gòu)推介自身專業(yè)的投資理財(cái)能力,通過掌握其他類型慈善團(tuán)體手中的大量善款,實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)自身業(yè)務(wù)量及為公益事業(yè)做貢獻(xiàn)的雙重目的。

四、結(jié) 語(yǔ)

公益信托在我國(guó)快速展開,為我國(guó)各類慈善機(jī)構(gòu)改善自身經(jīng)營(yíng)狀況,專注領(lǐng)域內(nèi)的慈善工作無(wú)疑會(huì)提供很多的幫助。在自然災(zāi)害頻發(fā)的當(dāng)下時(shí)期,激發(fā)全社會(huì)的慈善意識(shí),保護(hù)困難群體的基本生存權(quán)利與尊嚴(yán)是我們義不容辭的責(zé)任。公益信托充分實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與慈善制度的有機(jī)結(jié)合,能夠在財(cái)產(chǎn)保值增值的基礎(chǔ)上為慈善事業(yè)貢獻(xiàn)自身的力量。隨著制度和公益信托業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的不斷改進(jìn),公益信托在不久的將來(lái),一定會(huì)為我國(guó)的慈善事業(yè)發(fā)揮出不可替代的作用。

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2010-06-23

韓霄(1986-),男,安徽蚌埠人,碩士研究生。