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      我國農(nóng)村義務(wù)教育管理制度改革的研究

      2010-08-15 00:43:31
      關(guān)鍵詞:體制財(cái)政政府

      李 英

      義務(wù)教育是根據(jù)法律規(guī)定,適齡兒童和青少年都必須接受,國家、社會(huì)、家庭必須予以保證的國民教育。其實(shí)質(zhì)是國家依照法律的規(guī)定對適齡兒童和青少年實(shí)施的一定年限的強(qiáng)迫教育的制度,具有強(qiáng)制性、免費(fèi)性、普及性的特點(diǎn)。義務(wù)教育是各類教育的基礎(chǔ)。農(nóng)村義務(wù)教育關(guān)系到廣大農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展,是一項(xiàng)十分重要的基礎(chǔ)性工作。

      一、我國農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展歷程與狀況

      (一)20世紀(jì)80年代的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制

      新中國成立之初,農(nóng)村教育納入縣級(jí)政府管理體制,形成早期農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的管理模式。直到20世紀(jì)80年代,我國的農(nóng)村義務(wù)教育一直實(shí)行國家辦學(xué)、中央負(fù)責(zé)、財(cái)政單一供給的管理模式。但由于國家財(cái)力有限,不能滿足農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展要求,農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)比較薄弱。

      1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》第一次提出“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,地方負(fù)責(zé),分級(jí)管理”的管理體制。1986年4月我國頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》。這是我國首次把免費(fèi)的義務(wù)的教育用法律的形式固定下來,也就是說適齡的“兒童和少年”必須接受9年的義務(wù)教育?!皣覍?shí)行九年制義務(wù)教育”從此成為法定義務(wù)?!读x務(wù)教育法》和《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》頒布實(shí)施后,為確保“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的財(cái)政體制的有效運(yùn)行,又提出了義務(wù)教育費(fèi)用必須實(shí)行多渠道籌集的方針。義務(wù)教育所需的基本建設(shè)投資,采取地方撥款、群眾捐資相結(jié)合的辦法籌集,其中農(nóng)村中小學(xué)的校舍投資,以鄉(xiāng)、村自籌為主,中央只負(fù)責(zé)對經(jīng)濟(jì)困難的地區(qū)予以適當(dāng)補(bǔ)助。同時(shí),允許中、小學(xué)校收取一定的學(xué)雜費(fèi)。這樣,經(jīng)過逐步的改革,在我國就形成了一種主要由地方政府負(fù)責(zé)管理和多渠道籌集教育資金的義務(wù)教育財(cái)政管理體制。這種新的體制中,農(nóng)村義務(wù)教育變成了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊舉辦,實(shí)際上也就是農(nóng)民自己辦。在這一階段,中央財(cái)政與地方財(cái)政之間的比例出現(xiàn)了變化,在1980年,這個(gè)比例是62∶38,到了1986年,這個(gè)比例成了38∶62。農(nóng)村義務(wù)教育體制的轉(zhuǎn)變正好順應(yīng)了地方財(cái)政相對充裕的變化,這種農(nóng)村義務(wù)教育管理體制充分調(diào)動(dòng)地方政府及社會(huì)各界的積極性,為大力普及義務(wù)教育起到了巨大的推動(dòng)作用,由此帶來了農(nóng)村義務(wù)教育在整個(gè)20世紀(jì)80年代和90年代的大發(fā)展。“人民教育人民辦”成為整個(gè)社會(huì)的共識(shí),全民興教的格局開始顯現(xiàn)。但這一體制未能從根本上解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足,特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺的問題,并且加大了義務(wù)教育發(fā)展的地區(qū)差距,阻礙了我國義務(wù)教育的均衡發(fā)展。隨著農(nóng)民收入增幅減緩、農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政日益困難,農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展開始停滯不前。

      (二)“分稅制”改革后農(nóng)村義務(wù)教育管理體制

      1994年推行分稅制財(cái)政體制改革,實(shí)行分稅制后,地方的財(cái)政狀況發(fā)生變化,基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力變得薄弱。在實(shí)行分稅制以后,財(cái)力受到削弱最大的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣,出現(xiàn)了財(cái)政逐級(jí)上收,事權(quán)卻層層下放的情況。特別是自1997年以來,農(nóng)民收入增幅連續(xù)4年下滑,2000年增長幅度降至了3%左右。農(nóng)民的購買力占全國的比重由80年代中期的53%下降到2000年的38%。面對農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)狀,教育投入體制卻沒有相應(yīng)的變化。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),從1995年到1999年的5年間,全國義務(wù)教育總投入6944億元,其中各級(jí)政府投入3713億元(不含財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額),教育費(fèi)附加965億元,農(nóng)村捐資集資經(jīng)費(fèi)596億元,雜費(fèi)631億元,其他1039億元。在義務(wù)教育總投入中,有近一半是由農(nóng)民承擔(dān)的。農(nóng)村教育費(fèi)附加和農(nóng)民捐資集資,對保障農(nóng)村義務(wù)教育正常運(yùn)轉(zhuǎn)和改造農(nóng)村中小學(xué)危房、保障最基本的辦學(xué)條件發(fā)揮了重要作用。在地方政府負(fù)責(zé)管理和多渠道籌集教育資金的義務(wù)教育財(cái)政管理的體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民承擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任,出現(xiàn)了很多問題。一是許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限,難以支撐義務(wù)教育發(fā)展,學(xué)校必要的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)得不到保障,并加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān);二是難以對教師隊(duì)伍的編制、資格實(shí)行有效管理,教師素質(zhì)參差不齊,教學(xué)質(zhì)量得不到保障;三是難以統(tǒng)籌安排教育資源,辦學(xué)效益得不到提高。

      (三)“農(nóng)村稅費(fèi)”改革以來農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的變革

      1998年10月,國務(wù)院成立農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組,著手研究制定農(nóng)村稅費(fèi)改革方案。2000年3月,中共中央、國務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》,決定在安徽全省進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn),同時(shí),河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、河南、湖南、陜西、甘肅8省、區(qū)共有34個(gè)縣(市)進(jìn)行試點(diǎn)。至2001年底,除安徽在全省范圍進(jìn)行試點(diǎn)外,江蘇省也在全省范圍內(nèi)進(jìn)行改革試點(diǎn)。其他省份,除上海、西藏外,均選擇部分縣(市)進(jìn)行試點(diǎn),試點(diǎn)縣(市)共達(dá)102個(gè)。2002年,按照國務(wù)院的部署,全面試點(diǎn)省份擴(kuò)大到河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、山東、河南、湖南、湖北、四川、重慶、甘肅、青海、寧夏、江西、貴州、陜西16個(gè),同時(shí),上海市和浙江省也在全市和全省范圍內(nèi)實(shí)行改革試點(diǎn)。這樣,2002年全面推行稅費(fèi)改革的省份實(shí)際上已達(dá)20個(gè)。2003年其余10個(gè)省份開始擴(kuò)大改革,這樣農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國全面推行。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和農(nóng)民教育集資。取消了在“普九”工作中發(fā)揮了巨大作用的農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)附加和教育集資這兩條“硬腿”,使得原有的農(nóng)村義務(wù)教育資金來源漸趨干涸,雖然國家逐漸加大了轉(zhuǎn)移支付的力度進(jìn)行補(bǔ)貼和扶持,但對于龐大的農(nóng)村義務(wù)教育來講,顯然還無法滿足需求,農(nóng)村義務(wù)教育的穩(wěn)定和發(fā)展受到巨大沖擊。

      隨著中央政府財(cái)力逐步增強(qiáng),直至20世紀(jì)90年代末期,中央財(cái)政重新占據(jù)了優(yōu)勢,到2002年,中央財(cái)政與地方財(cái)政之間的比例已經(jīng)恢復(fù)到了61.12∶38.88,隨著中央財(cái)政比例的加大,中央財(cái)政對農(nóng)村義務(wù)教育的投入大幅度增加。宏觀的環(huán)境變化了,宏觀的體制變化了,農(nóng)村稅費(fèi)制度變化了,原來的農(nóng)村義務(wù)教育管理制度相應(yīng)的進(jìn)行了改革。

      2001年召開的全國基礎(chǔ)教育工作會(huì)議和《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出,農(nóng)村義務(wù)教育要“實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的管理體制”。從而把農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)移到由政府承擔(dān),把政府責(zé)任從鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)移到“以縣為主”,為解決農(nóng)村義務(wù)教育問題提供了有力的保障?!耙钥h為主”體制的提出順應(yīng)了財(cái)政和經(jīng)濟(jì)體制的變化,為農(nóng)村義務(wù)教育走出困境帶來了曙光。2001年6月,國務(wù)院召開全國基礎(chǔ)教育工作會(huì)議,提出了農(nóng)村義務(wù)教育以縣為主的管理體制,之后,對“以縣為主”的體制改革進(jìn)行了部署。這標(biāo)志著長期以來“農(nóng)村義務(wù)教育農(nóng)民辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦”的狀況,開始向“農(nóng)村義務(wù)教育政府辦、以縣為主辦”的方向轉(zhuǎn)變。通過體制的調(diào)整與完善,實(shí)現(xiàn)兩個(gè)改變,也就是把主要向農(nóng)民收費(fèi)集資辦學(xué)改變?yōu)橹饕烧?cái)政出資辦學(xué),將農(nóng)村義務(wù)教育由以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主管理改變?yōu)橐钥h為主管理。中央決定實(shí)施以縣級(jí)政府為主的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制,教育費(fèi)附加和農(nóng)村教育集資都不能再收取,財(cái)政撥款(外加雜費(fèi)收入)成為教育投入的單一渠道。農(nóng)民得到極大實(shí)惠。農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的基本觀點(diǎn),就是要把“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲x務(wù)教育政府辦”。

      二、“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制取得的成就

      從2001年起,中央決定實(shí)施以縣級(jí)政府為主的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制,由于改革剛剛開始實(shí)施,涉及各級(jí)政府及財(cái)政、教育等部門和廣大的中小學(xué)校,操作和管理的環(huán)節(jié)較多,客觀上為經(jīng)費(fèi)運(yùn)作、管理和工作銜接帶來一定的難度。農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨諸多困難,表現(xiàn)為教師工資拖欠問題依然存在、學(xué)校基本辦學(xué)條件得不到保障、學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)困難、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、貧困學(xué)生入學(xué)困難、地區(qū)之間義務(wù)教育發(fā)展差距拉大,亂收費(fèi)、經(jīng)費(fèi)投入不到位、擠占挪用教育經(jīng)費(fèi)等問題。中央針對農(nóng)村義務(wù)教育存在的問題出臺(tái)了一系列促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的政策措施,制定了新增教育經(jīng)費(fèi)主要向農(nóng)村傾斜的政策。例如,針對我們農(nóng)村地區(qū)普九欠債長期困擾正常辦學(xué)的問題,國務(wù)院又責(zé)成有關(guān)部門,開始了清理化解農(nóng)村義務(wù)教育普九欠債試點(diǎn)工作。決定從2007年12月起,用兩年左右的時(shí)間,基本完成普九債務(wù)的化解工作。針對農(nóng)村中小學(xué)衛(wèi)生安全事故屢有發(fā)生的情況,啟動(dòng)了“新農(nóng)村衛(wèi)生新校園建設(shè)”工程,一攬子解決農(nóng)村中小學(xué)的廁所、衛(wèi)生、生活垃圾處理等一系列問題。

      近年來農(nóng)村義務(wù)教育取得了很大成就,實(shí)現(xiàn)了普及九年義務(wù)教育,實(shí)施了農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制。2004年的政府工作報(bào)告提出要實(shí)施三大工程,包括寄宿制工程、危房改造和現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程。要啟動(dòng)西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃,到2007年使西部地區(qū)基本普及九年義務(wù)教育,基本掃除青壯年文盲。2005年提出對家庭貧困的學(xué)生實(shí)行“兩免一補(bǔ)”(免學(xué)雜費(fèi)、免課本費(fèi)、補(bǔ)生活費(fèi))的政策,使貧困家庭的孩子能夠上學(xué)讀書,完成義務(wù)教育。中央和地方財(cái)政安排“兩免一補(bǔ)”資金70多億元。同年12月份,國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》,逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍,建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制。新修訂的義務(wù)教育法中明確:“國家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府依照本法規(guī)定予以保障”,完成了“人民教育人民辦”到“義務(wù)教育政府辦”的真正轉(zhuǎn)變。

      在2006年的政府工作報(bào)告中,溫家寶總理指出,要大力普及和鞏固九年義務(wù)教育,全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi),并將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入國家財(cái)政保障范圍。繼2006年我國在西部地區(qū)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制并且取得了顯著成效以后,從2007年起國家將對中東部農(nóng)村義務(wù)教育階段的農(nóng)村學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi),對家庭困難的學(xué)生免費(fèi)提供教科書,對貧困復(fù)讀生補(bǔ)助生活費(fèi),同時(shí)享受城市最低保障政策家庭的義務(wù)教育階段學(xué)生與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育中小學(xué)生同步享受“兩免一補(bǔ)”政策。進(jìn)一步提高保障水平,完善農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制,實(shí)施農(nóng)村初中改造計(jì)劃。從2007年秋季學(xué)期開始,全國農(nóng)村義務(wù)教育階段的所有學(xué)生,已經(jīng)享受到了免費(fèi)教科書。

      三、保障農(nóng)村義務(wù)教育改革成果的建議

      隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)行,農(nóng)村義務(wù)教育以財(cái)政撥款為主,以農(nóng)村教育費(fèi)附加、教育集資和學(xué)生雜費(fèi)為輔的多渠道投入格局被打破,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)際的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌措過程中常以教育費(fèi)附加和教育集資來彌補(bǔ)財(cái)政撥款的不足轉(zhuǎn)變?yōu)橹挥胸?cái)政撥款、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和雜費(fèi)收入三個(gè)渠道的格局。但是缺乏規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度,中央和省級(jí)轉(zhuǎn)移支付僅占義務(wù)教育投入的極少部分。因此,農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí),加劇了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力薄弱的矛盾。農(nóng)村義務(wù)教育籌資體制要改革只能從上級(jí)轉(zhuǎn)移支付這一渠道入手,通過建立規(guī)范的農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度使農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展獲得穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源。

      具體來說:一是將鄉(xiāng)級(jí)政府義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)移到縣級(jí)政府,由縣級(jí)政府作為實(shí)施教育的主體;二是以縣為單位,按規(guī)范的公式計(jì)算義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供需差額;三是以縣義務(wù)經(jīng)費(fèi)的供需差額為基礎(chǔ),具體確定中央、省、地(市)及政府的分擔(dān)比例或項(xiàng)目。這樣,就可能建立起規(guī)范的由中央、省、地(市)三級(jí)政府向無力負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的縣級(jí)政府補(bǔ)助資金的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。綜上所述,只有建立起規(guī)范的農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度,我們才有可能真正建立起農(nóng)村義務(wù)教育的保障體制,既能鞏固“普九”成果,也能達(dá)到國民義務(wù)教育的相對公平,以保證農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展。

      衡量我國整個(gè)的義務(wù)教育發(fā)展水平最終還要看我國農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。目前全球190多個(gè)國家中已有170多個(gè)實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)義務(wù)教育,改革開放帶來的連續(xù)二十多年的經(jīng)濟(jì)快速增長使中國也完全具備了跨入這一行列的國力與財(cái)政能力。在我國建立和完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,保證義務(wù)教育制度實(shí)施,對于保障農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的健康發(fā)展,建設(shè)公共財(cái)政,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)都具有十分重大的意義。

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