公安機關的維穩(wěn)境遇與干預謀變

□沈秋偉

（湖州市公安局開發(fā)區(qū)分局，浙江湖州 313000）

○公安實務研究 主持人：王玉葉

公安機關的維穩(wěn)境遇與干預謀變

□沈秋偉

（湖州市公安局開發(fā)區(qū)分局，浙江湖州 313000）

處在人民內(nèi)部矛盾凸顯期，公安機關的維穩(wěn)任務十分繁重，維穩(wěn)境遇非常尷尬。應對這一局面不僅需要勇氣，更需要謀略。預防發(fā)生重大群體性事件，少讓群眾吃虧是公安機關維穩(wěn)干預的第一價值選擇。在地方政府處理穩(wěn)定問題失當時，公安機關應當進行維穩(wěn)干預，要善于運用“目的與說法的謀變”、“向上級借力的謀變”、“由下級出面提出反對意見的謀變”、“引起上級政法維穩(wěn)機關關注的謀變”和“直接進諫的謀變”等方法。公安機關在維穩(wěn)干預前要充分準備，干預過程中要把握“保證溝通渠道的暢通”、“變個法子做‘娘舅’”、“展示誠意和決心”這三個基本要求。

維穩(wěn)境遇；干預；謀變；價值選擇

2005年 “畫水事件”、“天能事件”、“京新事件”后，筆者開始關注并較深入地研究全國重大群體性事件的發(fā)生規(guī)律，分析公安機關維穩(wěn)工作境遇，認為：“嚴打公安”時代已經(jīng)結束，而“維穩(wěn)公安”時代已經(jīng)來臨。隨著時間的推移，筆者感覺到這種特殊境遇并非十年、二十年就能結束，可能需要更長的時間。應對這種特殊境遇既無現(xiàn)成的理論，又需要依靠法律之外的手段，因此有必要進一步探索干預社會危機的具體的謀變策略，以避免和減少群體性事件發(fā)生。此外需要指出的是，謀變策略具有顯在的正當性，因為其目的是維護社會穩(wěn)定、維護黨和政府的權威，為了黨和國家的事業(yè)，為了人民群眾的根本利益?；谏鲜鲈?，筆者在實踐的基礎上，整理出一些理性見解，不揣淺陋，求教于各位方家和同行。

一、公安機關的維穩(wěn)境遇

（一）中央對維穩(wěn)工作的重視。2008年8月1日，胡錦濤總書記在北京人民大會堂接受25家外國媒體聯(lián)合采訪時說，改革開放三十年來，中國的現(xiàn)代化建設取得了舉世矚目的成就，但中國仍然是世界上最大的發(fā)展中國家，中國在發(fā)展進程中遇到的矛盾和問題，無論是規(guī)模還是復雜性，都是世界上所罕見的①。黨的十七屆四中全會提出發(fā)展是第一要務，穩(wěn)定是第一責任。這些都充分表明，中央高層已經(jīng)把穩(wěn)定工作放在了與發(fā)展工作相當?shù)奈恢脕砜紤]、來要求。此后，地方政府普遍提高了對穩(wěn)定工作的重視程度。相比上個世紀九十年代和本世紀頭幾年，這無疑是一種巨大的進步。

（二）地方政府實踐中存在的不足。在實踐中我們不難發(fā)現(xiàn)，一些地方對維穩(wěn)工作還抱著“說起來重視，做起來次要”，或者除非事到臨頭才急事急辦，或者對別的地區(qū)的不穩(wěn)定事件隔岸觀火。從現(xiàn)有制度安排來看，各地普遍成立了“維穩(wěn)辦”，但人手少、編制少、任務重，“小馬拉大車”，更多地只具有象征意義，無論在情報信息收集、事態(tài)掌控、矛盾化解、實際處置等方面，都很難有切實的作為。從宏觀層面看，國家對改革、發(fā)展和對穩(wěn)定的重視程度明顯不對等，改革和發(fā)展有發(fā)改委這樣一個實體的強勢機構運作，而穩(wěn)定的職能只歸口于一個小型協(xié)調(diào)機構“維穩(wěn)辦”。在許多基層實踐中，穩(wěn)定仍然是發(fā)展的從屬物，“發(fā)展是第一要務，穩(wěn)定是第一責任”很難平衡對待，一些地方官員只有在穩(wěn)定問題真正可能危及他的仕途時才“急”起來，很難真正從群眾的利益、百姓的呼聲出發(fā)來謀事。

（三）“壓力維穩(wěn)”與維穩(wěn)怪圈。學者于建嶸認為，中國社會的穩(wěn)定是一種剛性穩(wěn)定，具有十分巨大的社會風險②。所謂剛性穩(wěn)定就是以社會絕對秩序為管治目標，以政治權力排他性和封閉性為基礎的政治穩(wěn)定。而剛性維穩(wěn)就是靠過度管控支撐的維穩(wěn)，換種說法就是“刀把子維穩(wěn)”。剛性穩(wěn)定的對立面是韌性穩(wěn)定，要實現(xiàn)韌性穩(wěn)定，還有許多事情要做。于建嶸認為，維持剛性穩(wěn)定的機制是壓力維穩(wěn)，壓力維穩(wěn)是一種重視事后處理勝過源頭預防的維穩(wěn)方式，其投入大、成本高，且立足于權宜之計，基層官員承受巨大壓力，且許多問題無法從根本上解決。最典型的就是進京上訪問題，圍繞一個進京上訪人員所產(chǎn)生的地方財政壓力常常超過信訪人的訴求標的幾十倍，甚至成千上百倍，形成了“中央壓地方、地方壓百姓、百姓壓中央”的壓力傳遞怪圈。

（四）公安機關境遇的尷尬。公安機關是社會管理的下游部門，很難越俎代庖，成為解決社會矛盾的最終力量。但勿庸諱言，公安機關在維穩(wěn)工作方面非常糾結，因為一不小心要面臨處置群體性事件的巨大壓力。進入新世紀以來，公安機關在似是而非的所謂“警務活動”與“非警務活動”方面作了較長時間的爭論，最終都不得不接受一個“泛化”了的警務概念，把工作的觸角向管理的上游、向矛盾的源頭延伸，這其實是一種不得已而為之的明智之舉。公安機關實際上已經(jīng)成為維穩(wěn)的主力軍，一個“維穩(wěn)公安”時代的確已經(jīng)來臨，也就是“公安以維穩(wěn)為主，維穩(wěn)以公安為主”。這是一個特定時代、一個特定部門的責任與使命。然而，公安機關不能直接表態(tài)來“擺平”矛盾，因為它沒有這樣的資源和權力。特別是當公安機關面對的矛盾和沖突來源于政府（或代理機構）與民眾之間時，公安機關的角色天然地陷于尷尬之中，它既不能作調(diào)停者，更不能作仲裁者，民眾無法用信任的眼光來看待公安機關，一些政府干部責怪公安“出手太軟”，這是公安機關在維穩(wěn)工作中的一種尷尬境遇。

（五）積極謀變的干預手段?；鶎拥胤秸牟簧俑刹?，長期承受發(fā)展與穩(wěn)定的雙重壓力，容易心浮氣躁，對群眾的要求失去耐心，不愿和所謂“刁民”打交道，一味地認為群眾是在和政府叫板、博弈，可氣可恨，久而久之從內(nèi)心深處與群眾產(chǎn)生了深深的隔閡。一遇事情，巴不得立即動用公安把對方“威懾”下去。面對這種局面，公安機關應當采取干預策略，以防止沖突加劇、事態(tài)惡化，這是上上策。干預，又叫干與、干豫，是指過問、參與別人的事?？萍济~“干預（intervene）”是指“任何旨在減小或避免不屬于受控實踐的行動”。本文所說的維穩(wěn)干預，借用科技名詞的意思，是指“任何旨在減小或避免政府（或代理機構）與群眾矛盾失控而導致現(xiàn)實群體性事件的行動”，說到底就是要通過公安機關特有的社會影響力和智慧謀略，影響乃至主導事態(tài)的發(fā)展，使之進入到一個相對平緩的狀態(tài)，最終達成政府（或代理機構）與群眾順暢溝通、化解矛盾、避免群體性沖突發(fā)生的目標。由于公安機關是黨的工作機關，是政府的職能部門，在政府與群眾之間發(fā)生矛盾與沖突時，公安機關的干預不同于國際上的政治和軍事干預，不可能是居高臨下式的，只有通過謀變式的干預來影響事態(tài)的進程，以盡量減緩社會緊張程度、延緩矛盾沖突爆發(fā)時間，給群體性危機以一個軟著陸的回旋空間。

二、維穩(wěn)干預的方法

維穩(wěn)干預針對的是地方黨委政府在處理穩(wěn)定問題失當時公安機關作出的反應，目的是通過柔性的辦法改變決策進程，化解可以預見的涉穩(wěn)危機。它不是一種法律行動，也不是一種行政行為，它是一種政治謀略的展現(xiàn)，是謀變策略，因此在方法上具有無限豐富的創(chuàng)造性，很難窮盡。謀變就是要求我們行事時審時度勢，因人、因時、因地而異，目標是合理地解決面臨的問題。這里，謹結合筆者的實踐談幾點淺見。

（一）目的與說法的謀變。在政府布置相應維穩(wěn)任務時，特別當事發(fā)突然，公安機關并不知內(nèi)在詳情時，黨政領導很可能不作充分解釋而只下達任務。為了維護黨政領導的威信，顧及領導的面子，公安機關的領導很難當面表示不同意見，只能在會后積極采取行動，用“兩面派”手法干預事件進程。一方面深入群眾宣傳法律，告訴群眾觸犯法律就是與公安機關過不去，把公安機關逼到墻角，但更多地要給群眾增加一條溝通渠道，告訴群眾如果實在找不到與政府的溝通渠道，就來找公安機關，公安機關一定會幫助找到溝通的渠道和辦法，以此來舒緩群眾的“被剝奪感”、“被拋棄感”。目的是溝通群眾、取得信任、舒緩情緒、防止群體性事件發(fā)生，對外說法是上門做法制宣傳。另一方面，要面見能拍板的黨政領導，表明公安機關貫徹落實黨委政府意見的決心，但主要是借機把自己發(fā)現(xiàn)的問題和處理意見小范圍傳達給黨政領導，反映群眾的切身利益和實際困難，要求政府切實加強與群眾的溝通。這樣，既照顧了領導的面子，也表明了公安機關的意見和態(tài)度，同時也給領導一個緩沖的余地和收回部分成命的臺階。目的是讓政府把架子放下來，把容易引起沖突的成命收回去，修改已經(jīng)作出的決策部署，從思想上和態(tài)度上向群眾靠攏；說法是匯報貫徹領導指示已做的工作，表明進一步貫徹領導意見的決心和態(tài)度。

（二）向上級借力的謀變?，F(xiàn)在的群體性事件不論起因如何，最終都會演變成政府（或代理機構）與民眾的矛盾，而建設發(fā)展過程中征地拆遷等矛盾無一例外都直接表現(xiàn)為政府（或代理機構）與民眾的矛盾。公安機關的“一把手”大多由地方黨委的常委或政府的副職兼任，警務保障依賴于地方黨委政府，加上中國官場的普遍生態(tài)和長期習性，有時很難在公開場合表示不同意見，態(tài)度上還必須非常誠懇，行動上還必須非常有力，至少在部分問題上要給黨委政府推進發(fā)展事業(yè)以看得見的、實際的幫助。但我們也必須看到，公安機關雖然是條塊結合以塊為主，但由于其特殊的性質(zhì)，以及這些年公安機關“一把手”形式上的地方人大批準制、實質(zhì)上的上級委任制，給公安機關的“一把手”提供了向上借力的謀變空間。向上借力的謀變，也需要非常巧妙，因為大多數(shù)地方黨委政府喜歡捂蓋子，不愿意把自己轄區(qū)的問題捅到上面去，公安機關對一般的問題也都采取了與黨委政府一致的行動，但面對一觸即發(fā)的群體性危機，公安機關可以通過借口上級公安機關的紀律要求，巧妙地把信息傳遞給上級公安機關，謀求上級干預，從而達到悄然改變進程的目的。

（三）由下級出面提出反對意見的謀變。有些時候，在黨委政府面前，公安機關的主要領導很難直接提出反對意見，又很難通過向上級借力來實現(xiàn)謀變，不妨可以視情考慮通過下級（較低層級的基層領導）在適當?shù)膱龊?，譬如?zhí)行層面的協(xié)調(diào)會等，直接表明反對意見，提出鮮明的修正觀點。這樣，既能改變執(zhí)行層面的工作進程，并最終采取相應的補救措施，又不至于傷及領導的面子，再把最后的成功歸功于黨政領導，不居功自傲，久而久之，大家心照不宣，黨政領導也會理解并體察公安機關領導的苦心，從而形成良好的默契局面。由下級在操作層面提出不同意見的方式挽回局面，不至于直接傷及公安機關領導與同級黨委政府的關系，給公安機關留下了較大的回旋空間。

（四）引起上級政法維穩(wěn)機關關注的謀變。在幾種努力還未明顯見效的情況下，公安機關還可以巧妙地把相關信息向上級政法機關、上級維穩(wěn)辦透露，引起他們的關注和過問，從而提醒黨委政府領導重新審視已作的決策，或感受到上級政法維穩(wěn)機關帶來的壓力，而局部調(diào)整工作策略。運用這種謀變手段要非常小心，首先要看準人，即看準上級政法維穩(wěn)部門領導的個性、脾氣和工作方法是否合適；二要傳遞適度，不要用指責或抱怨的口氣反映情況，而是要用一種擔憂的態(tài)度巧妙傳遞情況；三要及時作為，一旦黨政領導作出策略調(diào)整，公安機關要帶頭執(zhí)行調(diào)整后的決策部署，給黨政一種可信任、可依靠的力量。

（五）直接進諫的謀變。如果時間緊迫，上述各種謀變策略難以有效施展，怎么辦？還有一條就是直接進諫。直接進諫，也以口頭的為宜，小范圍向決策領導陳述公安機關的看法和立場，提出明白無誤的意見和態(tài)度，開明的領導會認真聽取并采納正確的建議?？陬^進諫宜在親切自然的氛圍中進行，這樣不易引起反感或誤解。實在不行，再作書面進諫。書面進諫是一種歸責色彩很濃的行為，對黨政領導會構成一定的心理壓力，可以達到直接的效果，但也容易造成誤解和反感，所以即使要呈送書面建議，最好也還是以先作口頭進諫為前提，迫不得已時再使出書面進諫的殺手锏。直接進諫時，最好要掌握黨政領導還沒有來得及掌握的獨到的資訊，這樣才更有說服力。直接進諫多適用于時間緊迫、形勢緊張的情形，當然也適用于對長遠維穩(wěn)決策的建議，但對長遠維穩(wěn)決策，公安機關領導還是少用直接進諫的辦法，以潛移默化的方法改變黨政領導決策是首選，是上上策。因為，我們的進諫不是為了歷史上“武死戰(zhàn)、文死諫”式的博取青史美名，而是為了解決實際問題，直諫太多遲早會傷及領導的自尊而最終影響進諫的效果。

三、維穩(wěn)干預的路徑

維穩(wěn)干預是一項實踐活動，在具體的干預方法背后，還有其價值判斷和路徑選擇。

（一）維穩(wěn)干預的價值選擇。一切理性的行為背后都有其價值觀的選擇在。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會得到了極大的發(fā)展，國家的國際地位得到了極大的提高，廣大群眾普遍得到了實惠。但我們也必須看到，民生問題仍然是最大的問題。政府發(fā)展的意愿與人民群眾發(fā)展的意愿從總的方向上來說是完全一致的，但從具體的、局部的情況來看，矛盾和沖突也是非常突出的。在處理征地拆遷問題上，我們要看到政府發(fā)展意愿的實現(xiàn)是要以犧牲局部的群眾利益為代價的。一個村子要拆遷，通常情況下都不是群眾自主的選擇，而是政府的決斷。在這樣的情況下，群眾提出些要求，哪怕是一些不合理的要求，也在情理之中。隨著城市化進程的不斷推進，農(nóng)民手里的土地現(xiàn)在已經(jīng)到了“十尺布只剩下一尺布”的境地③，他們拼死護住這最后的“一尺布”本身就具有強烈的悲情色彩，他們提出一些交換的條件，自然也把后半身的生存安全考慮進去了，因此我們在感情上不要離開這一基本點太遠。美國學者裴宜理指出，中國民眾在抗爭過程中有著一貫的“遵循規(guī)則”的傾向，他們的偏好和策略是根據(jù)中央政府的“合法”邊界提出自己的要求④。面對這樣的百姓，我們首先要從感情上消除“群眾是刁民”的錯誤思想。在實施維穩(wěn)干預時，必須有一個基本的價值選擇：為了百姓的福利，至少是為了百姓少受傷害。預防發(fā)生重大群體性事件，少讓群眾因群情失控導致違法犯罪而吃眼前的法律虧，這就是公安機關維穩(wěn)干預的第一選擇。

（二）維穩(wěn)干預的前期準備。第一，要在允許的時間里掌握涉穩(wěn)事件苗頭的詳盡情況，要了解事件的起因、涉及人員的群體、利益沖突關系、雙方代表人物的個性特點、經(jīng)濟條件、家庭境況等情況，做到心中有數(shù)。第二，要深入現(xiàn)場，取得感性、直接的印象和感受，同時也是為處置事件做準備。公安指揮員、維穩(wěn)干預負責人都要到現(xiàn)場研究問題。第三，要組織內(nèi)部對策分析會，把公安機關相關責任人和有經(jīng)驗的同志召集在一起，針對某一事態(tài)開好“諸葛亮會議”，必要時可請上級公安機關有關部門的同志進行事先指導。第四，要制定干預路線的先后順序，“什么事找誰”非常重要，有時候不一定要找“法定”的負責人，可以迂回進行，這要因人而異；“怎么找”也很重要，要選擇合適的地點和氛圍，對主要領導要用請示匯報方式，對具體分管的領導，有時可以用請示匯報方式，有時也可以采取直接阻截的方式讓他產(chǎn)生心理的震動而達到干預目的。這些，事先心里都要做好準備，以求得干預效果的最大化。第五，必要時準備好書面的待呈材料，隨時確保干預的主動權。

（三）維穩(wěn)干預的基本要求。第一，要保證溝通渠道的暢通。在獲知情況、接受黨委政府交辦任務、預感到危機后，迅速啟動公安機關的群眾工作機制，確保走得進、說得上。從眾多群體性事件發(fā)生的直接原因分析，只要事發(fā)前還能保持與群眾的溝通，這樣的群體性事件規(guī)模和激烈程度都會在可控范圍內(nèi)，怕就怕在事件苗頭形成過程中，政府（包括公安機關）完全失去了與群眾的直接溝通渠道。從諸多事件中可以得出結論，群眾是希望溝通的，一些后果非常嚴重的群體性事件的釀成，基本上都是政府方面有關人員漠視和罔顧群眾呼聲的結果。面對這樣的危機，公安機關要想方設法進行補臺，幫助修復溝通渠道，保證其暢通。第二，要變個法子做“娘舅”。我們雖然不能像處理民間糾紛一樣處理政府與群眾的矛盾，但心里要明白，必須暗中當好這個“娘舅”，靈活機動地開展“外交斡旋”，促成雙方談判。第三，要展示誠意和決心。公安機關既要干預維穩(wěn)，也要在合法合理的范圍內(nèi)幫助政府實現(xiàn)發(fā)展目標；既要同情并實質(zhì)性地幫助群眾實現(xiàn)合理的利益訴求，也要明確告訴違法后果，打消群眾錯誤心理。只有這樣，才能把雙方最終引導到談判桌前，化解危機。

注釋：

①參見國家主席胡錦濤接受25家外國媒體的聯(lián)合采訪報道，2008年8月1日新華網(wǎng)。

②參見于建嶸2009年5月9日在中國政法大學的演講《剛性穩(wěn)定：中國社會形勢的一個解釋框架》。

③參見哲夫的紀實體小說 《執(zhí)政能力——一個縣委書記的故事》，作家出版社2008年版。

④參見于建嶸、裴宜理對話錄：中國政治的活力與困境，2009年11月8日于北京。

［1］王梅枝.試論從剛性穩(wěn)定向韌性穩(wěn)定的轉(zhuǎn)變［J］.黨政干部學刊，2010，（4）.

［2］于建嶸.壓力維穩(wěn)已走到盡頭了［N］.南都評論周刊.2010-05-09.

［3］沈秋偉.論“維穩(wěn)公安”時代及其應對策略［J］.公安學刊，2009，（5）.

［4］沈秋偉，警務活動泛化論［N］.平安時報.2004-09-07.

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1674-3040（2010）06-0034-04

2010-09-25

沈秋偉，浙江省湖州市開發(fā)區(qū)管委會副主任，湖州市公安局開發(fā)區(qū)分局局長。

（責任編輯：王玉葉）