關于加強區(qū)域間的府際關系探討

劉 影

(廣東行政職業(yè)學院公共管理系,廣東廣州 510800)

關于加強區(qū)域間的府際關系探討

劉 影

(廣東行政職業(yè)學院公共管理系,廣東廣州 510800)

改革開放以后,隨著區(qū)域經濟的發(fā)展,政府間的橫向聯(lián)系加強。利益的驅動以及地區(qū)之間發(fā)展的不平衡促使地區(qū)政府之間以及政府部門之間的聯(lián)系蓬勃展開,但是某些地方保護主義現(xiàn)象的存在阻礙了地區(qū)乃至全局的發(fā)展。因此,理順政府之間的關系,繼續(xù)加強政府間合作是縮小地區(qū)之間的差距、實現(xiàn)共同發(fā)展、加速實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的當務之急。

府際關系;地方政府;區(qū)域合作

府際關系是指不同層級政府之間的關系網絡,它不僅包括中央與地方關系,而且包括地方政府間的縱向和橫向關系,以及政府內部各部門的權力分工關系。府際關系概念的提出,最早緣于美國聯(lián)邦制下的府際運作實踐,它注重動態(tài)性地研究聯(lián)邦政府與州政府、地方政府的互動運作關系。中國學者的府際關系研究,大多以“中央與地方關系”作為分析模式,并借鑒他國合理的制度因素,完善我國府際關系模式,調動各方積極性,促進社會全面發(fā)展。最后形成協(xié)商合作的、互相支援的、互通有無的、互惠互利的府際關系,而不是互相封鎖的、損人利己的府際關系。

一、加強區(qū)域間府際關系的必要性

在全球化與經濟一體化的國際大背景下,行政區(qū)經濟向經濟區(qū)經濟過度,政府間的合作勢在必行,很多問題依靠一地一力是難以完成的。比如,環(huán)境保護和經濟持續(xù)發(fā)展等政策問題亟需區(qū)域內各地方政府間協(xié)力處理;由于區(qū)域經濟發(fā)展失衡,地方政府間必須通力合作解決失業(yè)和貧窮等社會問題;在全球化的沖擊下,區(qū)域內各地方政府間必須借由資源和行動的整合以發(fā)揮綜合作用,提升地方競爭力;等等。

競爭是經濟發(fā)展的要素,是經濟充滿生機活力的必要條件,是局部不斷進取和整體水漲船高的重要基礎,但強化了的競爭并不妨礙地方政府間的合作。實踐證明,市場經濟的有效性與區(qū)域市場的開放性呈正相關關系。在世界上,打破自然的、人為的障礙而實施市場空間整合的巨大收益誘惑,迫使主權國家在一定范圍內讓渡傳統(tǒng)權力(典型的事例如歐盟);在我國,市場空間的整合,也是珠三角、長三角等地迅速發(fā)展的重要經驗。在“2003長三角質量技術監(jiān)督合作互認會議”和“長三角經濟與民營企業(yè)發(fā)展論壇”上,地方政府橫向合作成為會議的主題。因此,不應把我國目前的地方保護主義、政府間過度競爭,歸結為市場經濟的必然產物,而恰恰是政府內部關系未能理順及相應的宏觀調控體系存在缺陷的必然結果。因此,理順政府關系,加強區(qū)域政府合作,是全社會共同繁榮發(fā)展的必由之路。

二、目前我國區(qū)域政府間的合作困境

1.地方保護壁壘重重。分工不合作是地方政府間合作的巨大障礙,為了追求局部利益甚至不顧損害整體利益,成為不同政府之間合作的困難和阻力。研究數據表明,1997年中國國內省級商品貿易平均關稅達到了 46%,比 10年前提高了11%。這一關稅水平超過了歐盟各成員國之間的關稅水平,和美國與加拿大之間的貿易關稅相當。地方保護主義為了實現(xiàn)自身局部利益的最大化,通常禁止外部商品在本地區(qū)銷售,禁止本地區(qū)商品流出,地方政府無原則扶持本地區(qū)企業(yè)。地方保護主義在短期內使小范圍得到巨額利潤,卻讓社會整體利益受損。導致地方保護主義的另一個原因在于政府機構龐大,而地方財政困難。在不少地區(qū),新增財政收入約80%以上用于人員經費,政府財政成了典型的“吃飯財政”,尤其是對很多不發(fā)達的地區(qū)來說,財政上的困境更使得地方政府走入兩難境地。一方面,如果要搞活當地經濟,就需要對公共設施投資,減輕當地經濟主體的負擔;另一方面,各種財政剛性支出迫使地方財政必須不斷擴大或維持財政收入,結果當地經濟主體的稅負不減反增。這些地區(qū)的財政困境和當地的經濟發(fā)展水平形成一種相互遏制的格局,一旦地方政府缺失自身動力進行制度創(chuàng)新來打破這種格局,往往就會轉而采用地方保護主義,以分割市場的形式來增加當地的財政收入。

2.合作協(xié)調制度缺失。盡管府際合作的共識已經建立,但缺乏統(tǒng)一合作的戰(zhàn)略規(guī)劃。以長三角為例,近年來江蘇、浙江各地紛紛融入大上海,把共享長三角區(qū)域經濟合作收益作為自身發(fā)展戰(zhàn)略。但很大程度上,長三角各地還是按照自身發(fā)展的內在邏輯和實際需要來展開的,而不是從整個區(qū)域發(fā)展形態(tài)的內在要求出發(fā)。例如,蘇州與上海為爭奪外資,競相出臺更為優(yōu)惠的政策(長三角各地區(qū)之間的產業(yè)結構相似系數極高,重復建設和資源的浪費現(xiàn)象嚴重)。這種政策缺乏整體性,而且在目前的地方管理體制下將形成新的“塊塊結構”,以及由此必然導致新的“塊塊競爭”和“塊塊封鎖”。另外,府際合作的組織形式制度化程度相對較低,其組織形式相對較為松散,沒有一套制度化的議事和決策機制,也沒有建立一套功能性的組織機構。可以說我國地方政府間合作很多都是靠地方領導人來推動的,一旦地方領導調動便容易使合作機制架空,而且當前我國的地方政府間合作還停留在各種會議制度與單項合作機制和組織,一般采取集體磋商的形式,缺乏一系列成熟的制度化的機制與組織。

3.功績制晉升引發(fā)地方狹隘主義。在經濟權力下放和市場化的過程中,地方政府的合法性基礎也發(fā)生了相應的變化。在這種新的制度環(huán)境下,經濟發(fā)展成為考核地方官員業(yè)績的最重要指標之一。地方政府的領導人通過發(fā)展地方經濟,推動 GDP的增長,一方面可為自己贏得上層的肯定,另一方面通過為轄區(qū)內的人民提供廣泛的社會福利,又可獲得地方人民的支持和認可,地方政府的政治基礎開始發(fā)生了轉變,形成了所謂的政績合法性。有學者指出,在中國現(xiàn)行政治制度下,越來越出現(xiàn)一種傾向,表明地方政府官員的提升與當地的經濟發(fā)展成正比。斯坦福大學的周黎安博士運用了一個委托代理的模型,對 1980年至1993年間中國大陸 28個省 (除西藏和海南)的數據進行了實證檢驗,結果顯示各省的經濟績效與地方官員的晉升之間呈現(xiàn)出高度的正相關性。因為現(xiàn)行的干部考核制度特別是對地方干部政績的評價與考核過分強調與所轄地方經濟發(fā)展業(yè)績進行直接掛鉤,而這種業(yè)績又主要以上了多少項目、建了多少企業(yè)、經濟增長速度多少等指標來進行簡單量化和比較。這樣,就必然導致各行政區(qū)首腦或部門干部強化資源配置本地化和保護本地市場。再加上地方官員頻繁的地區(qū)間調動,更使地方政府在經濟競爭中急功近利,尋求短期經濟行為,從而使國民經濟的發(fā)展缺少可持續(xù)性。

三、建構地方政府間合作機制的探索

1.構建區(qū)域利益分享和補償機制。區(qū)域政府合作的出發(fā)點是地方政府通過合作來共享整體利益,打破傳統(tǒng)的工業(yè)體系,重新調整各地方政府的產業(yè)結構,形成合理的產業(yè)布局和產業(yè)分工體系。但合作結構中總有優(yōu)勢一方,有些地區(qū)可能必須從某些產業(yè)中退出,去重新定位自己的優(yōu)勢產業(yè),而另一些地區(qū)則可以乘機擴大市場和規(guī)模,進一步壯大自身的產業(yè)優(yōu)勢。有些地區(qū)生產的可能是低附加值的上游產品,有些地區(qū)生產的可能是高附加值的下游產品,于是發(fā)生了地區(qū)利益從劣勢一方流向優(yōu)勢一方的問題。這就需要合作優(yōu)勢一方給予劣勢一方以必要的補償,讓區(qū)域內所有的地區(qū)都共享合作的收益,否則,合作關系就會破壞,彼此利益都會受損。因此,區(qū)域合作規(guī)則要有效地發(fā)揮作用取決于能否達到各方利益的平衡,實現(xiàn)合作雙方或多方的雙贏或共贏,這就需要有一個與此相適應的區(qū)域利益分享和補償機制。所謂區(qū)域利益分享和補償機制,指的是各地方政府在平等、互利、協(xié)作的前提下,通過規(guī)范的制度建設來實現(xiàn)地方與地方之間的利益轉移,從而實現(xiàn)各種利益在地區(qū)間的合理分配。當然,在這一機制中,中央政府的協(xié)調作用是不可或缺的,尤其是涉及到財政轉移支付方面,更離不開中央政府的宏觀調控。

2.建設區(qū)域政府間的合作協(xié)調機制。政府間服務合同是美國大都市區(qū)地方政府普遍采用的合作方式,目前有 45個州允許地方政府簽訂服務合同。國家城市聯(lián)盟的一項調查發(fā)現(xiàn),人口超過10萬的美國城市中有一半采取了政府間服務合同,而人口超過 30萬的城市中這一比例高達 3/4。據調查,在一些常進入合作的服務項目,其中公共安全排在首位,這個領域的合作主要包括聯(lián)合派遣行動、警察和消防人員的培訓、提供監(jiān)獄和拘留所、警車保養(yǎng)維護等。這種政府間的合同或協(xié)議為相互之間的合作提供了制度保障,是值得中國政府借鑒的良策。在西方發(fā)達國家,法律對于反壟斷、促進自由市場的形成與發(fā)展起到了極其重要的作用。這種方式既能完整表達雙方或多方主體的意志,又具有一定的約束力,是在不打破現(xiàn)有的法律框架的情況下最明智、最實用的方式。政府協(xié)議這種方式可以運用于各個合作領域,包括基礎設施、能源、交通、產業(yè)與投資、商務與貿易、旅游、農業(yè)、勞務、科教文化、信息化建設、環(huán)境保護、衛(wèi)生防疫以及區(qū)域間法治協(xié)調中的合作。政府協(xié)議的訂立必須堅持兩個原則:第一,必須堅持自愿原則。區(qū)域政府合作的出發(fā)點是地方政府通過合作來共享整體利益,協(xié)議的形成是地方政府間相互博弈的產物,是政府之間的合意,體現(xiàn)了參與者的共同意志。政府協(xié)議雙方或多方當事人均為行政主體,所以任何一方都不具有行政優(yōu)越性,是平等的行政主體。第二,協(xié)議內容應當具體明確。從目前區(qū)域合作中政府簽署的各種宣言、協(xié)議、意見書和備忘錄來看,所締結的政府協(xié)議內容大多比較原則和抽象,很多只是一種意向或認識,各方事后應采取的具體措施不多,因而政府協(xié)議的履行很難得到保證。協(xié)議的訂立應明確各方的責任、義務以及享有的權利,明確合作的范圍、形式,明確合作利益的分享機制及補償機制,尤其是對違約方責任的具體形式必須進行詳盡的規(guī)定,這是政府協(xié)議的必要條款。

3.實施科學的激勵機制。在政治晉升博弈中,地方政府官員的晉升往往是以降低其他官員的晉升機會為代價的,這種官員考核與提拔機制使得同時處于政治和經濟雙重競爭中的地方官員之間的合作空間非常狹小,而競爭空間非常巨大。因此,對地方干部實施政績考核要淡化對 GDP增長數量和增長速度的追求,按照十六屆三中全會提出的科學發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”來構建新的政績考核體系。對一個地方政府政績的評價應該把該地方社會經濟發(fā)展與其歷史狀況及長遠發(fā)展有機結合,尤其要注重該地方的可持續(xù)發(fā)展的能力;對地方政府官員的考核、評價應該用一個綜合的指標體系,而不應僅僅局限于發(fā)展經濟的能力。要設計一套科學、規(guī)范、可量化的干部績效考核指標體系,其中不僅要有經濟數量、增長速度指標,更要關注經濟增長的質量指標、社會效益指標和環(huán)保指標,關注在遵守國家法律法規(guī)方面的表現(xiàn),對直接干預市場運轉或企業(yè)活動所造成的經濟損失必須承擔相應的法律和經濟責任。

總之,在中國這樣資源有限、人口眾多的國家里,經濟和社會的整體協(xié)調發(fā)展對國家的現(xiàn)代化建設具有無比重要的意義。因而,以合作求發(fā)展,以發(fā)展促合作,應該成為各級政府制定經濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略的基本指導思想。

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[責任編輯 王亞偉]

D693.62

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1671-6701(2010)03-0044-03

2010-04-10

劉 影 (1981-),女,遼寧沈陽人,碩士,廣東行政職業(yè)學院公共管理系教師。