中國(guó)共產(chǎn)黨處理政府間關(guān)系的理論與實(shí)踐

高 軒,朱滿良

(中共中央黨校政法教研部,北京 100091)

中國(guó)共產(chǎn)黨處理政府間關(guān)系的理論與實(shí)踐

高 軒,朱滿良

(中共中央黨校政法教研部,北京 100091)

中國(guó)共產(chǎn)黨;政府間關(guān)系;理論與實(shí)踐

中國(guó)共產(chǎn)黨四代中央領(lǐng)導(dǎo)集體都十分重視政府間的關(guān)系。新中國(guó)成立以來,對(duì)這一問題理論和實(shí)踐的思考,基本經(jīng)歷了初步探索、有效突破、繼續(xù)發(fā)展和不斷創(chuàng)新四個(gè)階段。每個(gè)階段都有不同的理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐側(cè)重點(diǎn)。對(duì)其進(jìn)行回顧與分析,有利于政府間關(guān)系的完善。

政府間關(guān)系是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯(cuò)關(guān)系,形式上主要包括縱向的中央與地方關(guān)系和橫向上地方各政府間的關(guān)系。新中國(guó)成立以來,中國(guó)共產(chǎn)黨一直在探索如何處理政府間關(guān)系,積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。分析總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn),對(duì)于進(jìn)一步處理好政府間關(guān)系具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、以毛澤東為核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)政府間關(guān)系的探索

建國(guó)伊始,面對(duì)著鞏固政權(quán)、建設(shè)社會(huì)主義的挑戰(zhàn),以毛澤東為核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體非常重視政府間關(guān)系尤其是中央與地方的關(guān)系,并對(duì)這一關(guān)系進(jìn)行了的艱辛的探索。

1、單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的選擇

關(guān)于國(guó)家結(jié)構(gòu)形式這一問題。馬克思主義認(rèn)為,就社會(huì)主義國(guó)家而言,“無產(chǎn)階級(jí)只能采取單一而不可分的共和國(guó)的形式”“實(shí)行瑞士式的聯(lián)邦制,那就是倒退一大步?！盵1]中國(guó)共產(chǎn)黨以馬克思這一思想為指導(dǎo),結(jié)合我國(guó)自秦漢以來的統(tǒng)一歷史傳統(tǒng),以及我國(guó)多民族的現(xiàn)實(shí)國(guó)情,最終選擇了單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。1954年《憲法》現(xiàn)定我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式實(shí)行單一制,全國(guó)各地都必須接受中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的選擇,為今后政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)、改革和完善奠定了制度前提。

2、中央集權(quán)體制的形成及對(duì)地方分權(quán)的探索

建國(guó)初,面臨嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì),對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨人而言,首先要考慮的問題是如何進(jìn)一步鞏固新興政權(quán),實(shí)現(xiàn)國(guó)家的真正統(tǒng)一。因此以毛澤東為核心的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體選擇了中央高度集權(quán)體制,以高度的黨和中央權(quán)威來應(yīng)付隨時(shí)可能發(fā)生的現(xiàn)實(shí)問題。比如在財(cái)經(jīng)上,實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)一管理”,采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì);在政治軍事上,撤銷大區(qū)制,將大區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人上調(diào)入京等?？梢哉f,中央高度集權(quán)體制對(duì)于維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定,鞏固新生政權(quán),短時(shí)期內(nèi)把國(guó)民經(jīng)濟(jì)搞上去的確發(fā)揮了重大的作用。然而在隨后國(guó)家建設(shè)中,這種“中央統(tǒng)得過死”、“地方缺乏積極性”的政府間關(guān)系又給國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶了的嚴(yán)重的消極后果。

新中國(guó)的第一代領(lǐng)導(dǎo)人也注意到了這一問題的嚴(yán)重性。1956年黨中央在中央與地方關(guān)系的理論上取得了重大突破。從1956年同年4月25日,毛澤東在政治局?jǐn)U大會(huì)議上作了《論十大關(guān)系》的報(bào)告,其中第五個(gè)問題專門分析了中央與地方的關(guān)系。[2]毛澤東首先指出“處理好中央和地方的關(guān)系,這對(duì)于我們這樣的大國(guó)大黨是一個(gè)十分重要的問題”。其次對(duì)于處理中央與地方關(guān)系的基本原則,指出,“中央和地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾。解決這個(gè)矛盾,目前要注意的是,應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下,擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力,給地方更多的獨(dú)立性,讓地方辦更多的事情。……有中央和地方兩個(gè)積極性,比只有一個(gè)積極性好得多?！钡谌?對(duì)于中央與地方的側(cè)重點(diǎn)上,毛澤東還是比較強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威,有明顯的集權(quán)傾向。毛澤東認(rèn)為為了建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家,必須有中央的強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),必須有全國(guó)的統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一紀(jì)律,破壞這種必要的統(tǒng)一,是不允許的。他還堅(jiān)持立法權(quán)要集中在中央。周恩來也明確地指出:“適當(dāng)分權(quán)給地方就會(huì)更好地集權(quán)于中央”[3]。在當(dāng)時(shí)的中央領(lǐng)導(dǎo)人看來,國(guó)家利益、中央的集中統(tǒng)一是主要的,地方權(quán)力的存在、地方管理權(quán)力的給予都是為了更好地維護(hù)國(guó)家利益,鞏固中央權(quán)力。最后,對(duì)于協(xié)調(diào)中央與地方的方式,提倡同地方商量辦事的作風(fēng)。凡是同地方有關(guān)的事情,都要先同地方商量,商量好了再下命令。這種商量辦事的作風(fēng)實(shí)質(zhì)上是一種非制度化、隨機(jī)化的方式,帶有濃厚的人治色彩。

從理論意義上講,毛澤東提出的充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性符合了現(xiàn)代國(guó)家處理央地關(guān)系的基本思路。但由于在毛澤東時(shí)期,我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)尚處于探索階段,在處理中央與地方關(guān)系問題上還缺乏經(jīng)驗(yàn),不同時(shí)期對(duì)中央集權(quán)地方分權(quán)重要性認(rèn)識(shí)的左右搖擺以及根本上的非制度化方式和人治色彩,中央與地方關(guān)系在隨后的時(shí)間里非但沒有步入正軌,反而陷入了集權(quán)-分權(quán)-再集權(quán)-再分權(quán)的循環(huán)之中。

3、地方政府間橫向關(guān)系的阻隔

建國(guó)初,大行政區(qū)作為地方最高行政單位,擁有較大的自主管理權(quán),因此有利于對(duì)其所轄地方政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)。1954年大行政區(qū)撤銷以后,原來屬于大區(qū)的權(quán)力逐漸收歸中央,逐步形成了條塊結(jié)合、條條為主的集權(quán)式管理體制。在這種體制下,地方政府層層設(shè)置了與中央各部門一一對(duì)口的單位和部門,地方政府的“塊塊”被中央各部門的“條條”所肢解,地方政府間橫向聯(lián)系就逐漸被阻隔。為了解決地方政府間橫向關(guān)系被阻隔的問題,1960年中共中央又決定成立東北局、華北局、華東局、中南局、西南局和西北局,加強(qiáng)地區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)。但是由于高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)形成并鞏固,地方政府間橫向關(guān)系被阻隔的問題未能根本解決。

雖然制度上的僵化設(shè)計(jì)不可能使功能不全的地方政府去主動(dòng)發(fā)展橫向關(guān)系,但中央政府的巨大權(quán)威還是使得地方政府間發(fā)展了一定的聯(lián)系。在《論十大關(guān)系》中,毛澤東涉及到了地方政府間關(guān)系的問題。他強(qiáng)調(diào)“中央要注意發(fā)揮省市的積極性,省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性”;還指出,“省市和省市之間的關(guān)系,也是一種地方和地方的關(guān)系,也要處理得好。我們歷來的原則,就是提倡顧全大局,互助互讓”。20世紀(jì)五六十年代,中央將全國(guó)劃分為七個(gè)協(xié)作區(qū),并設(shè)立協(xié)作區(qū)委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)工作。此外中央政府還組織了地方政府間對(duì)口支援活動(dòng),如干部相互交流、物資相互調(diào)運(yùn)以及技術(shù)人員的互動(dòng)等,也在一定程度上促進(jìn)了橫向關(guān)系的發(fā)展。

二、以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)政府間關(guān)系的突破

在新的歷史條件下,為了改革高度集權(quán)體制和實(shí)行改革開放,以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體開始了對(duì)政府間關(guān)系的改革,取得了政府間關(guān)系的重大突破。

1、維護(hù)中央權(quán)威

鄧小平認(rèn)為,“中國(guó)的問題壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境,什么都搞不成,已經(jīng)取得的成果也會(huì)失掉。”[4]而維護(hù)中央權(quán)威則是維護(hù)穩(wěn)定根本保障。1988年鄧小平在專門做了《中央要有權(quán)威》的講話。[5]首先指出:“我的中心意思是,中央要有權(quán)威。改革要成功,就必須有領(lǐng)導(dǎo)有秩序的進(jìn)行。沒有這一條,就是亂哄哄,各行其是,怎么行呢?不能搞‘你有政策我有對(duì)策’,不能搞違背中央政策的‘對(duì)策’,黨中央、國(guó)務(wù)院沒有權(quán)威,局勢(shì)就控制不住?！逼浯卧谡劦窖睾Ｏ葘?duì)外開放和內(nèi)地后發(fā)展的兩個(gè)大局時(shí)明確指出“這一切,如果沒有中央的權(quán)威……各顧各,相互打架,相互拆臺(tái),統(tǒng)一不起來。誰能統(tǒng)一?中央!中央就是黨中央、國(guó)務(wù)院?！钡谌?此外在經(jīng)濟(jì)宏觀管理領(lǐng)域,他也強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威,指出“我們要定一個(gè)方針,就是要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下深化改革”“宏觀管理要體現(xiàn)在中央說話能夠算數(shù)”。陳云更是明確指出:“中央的政治權(quán)威,要有中央的經(jīng)濟(jì)權(quán)威作為基礎(chǔ)。沒有中央的經(jīng)濟(jì)權(quán)威中央的政治權(quán)威是不鞏固的?！盵6]從政治權(quán)威到經(jīng)濟(jì)權(quán)威說明第二代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)維護(hù)中央權(quán)威的認(rèn)識(shí)更加深刻和全面。

2、尊重地方利益,向地方放權(quán)

針對(duì)政治體制高度中央集權(quán)這一事實(shí),從政治體制改革的高度指出:“改革的內(nèi)容,首先是黨政要分開……。第二個(gè)內(nèi)容是權(quán)力要下放,解決中央和地方的關(guān)系,同時(shí)地方各級(jí)也都有一個(gè)權(quán)力下放問題”。[7]他還根據(jù)國(guó)情分析指出:“我國(guó)有這么多省、市、自治區(qū),一個(gè)中等的省相當(dāng)于歐洲的一個(gè)大國(guó),有必要在統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)之下,在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、財(cái)政、外貿(mào)等方面給予更多的自主權(quán)”。[8]

實(shí)踐上,第一,推行行政性放權(quán),擴(kuò)大省市地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)、立法權(quán)。財(cái)政體制改革是中央與地方關(guān)系改革的核心問題。1980年,開始在各省市實(shí)行“劃分收支,分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制;1985年國(guó)務(wù)院決定實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的新模式。包干制給予地方極大的財(cái)權(quán),這樣財(cái)力分配由“條條”為主變?yōu)椤皦K塊”為主。事權(quán)方面,擴(kuò)大了地方固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批權(quán)、外匯管理權(quán)、物價(jià)管理權(quán)、物資分配權(quán)等。立法權(quán)方面,1979年重新修訂的《地方組織法》就已經(jīng)賦予了省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力;1982年的五屆人大通過修改憲法進(jìn)一步擴(kuò)大了地方立法的權(quán)限。第二,實(shí)行經(jīng)濟(jì)性放權(quán),賦予企業(yè)自主性。以前的地方分權(quán)只是行政性分權(quán),不是經(jīng)濟(jì)性分權(quán),也就是說,中央下放權(quán)力只不過是管理企業(yè)的權(quán)力從中央轉(zhuǎn)移到地方,企業(yè)只不過又成了地方的附屬,這樣也不會(huì)發(fā)揮企業(yè)的自主性、積極性。1984年,黨的十二屆二中全會(huì)決定“實(shí)行政企職責(zé)分開,使企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng),自負(fù)盈虧的社會(huì)主義商品生產(chǎn)者和商品經(jīng)營(yíng)者?！?987年,中共十三大進(jìn)一步指出:“下放權(quán)力必須以擴(kuò)大中心城市和企事業(yè)單位的權(quán)力為重點(diǎn)。凡是規(guī)定下放到城市和企事業(yè)單位的權(quán)力。各中間層次一律不得截留?！?/p>

3、實(shí)行“一國(guó)兩制”,設(shè)計(jì)中央與地方關(guān)系新形式

黨的十一屆三中全會(huì)以后,以鄧小平為核心第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體把處理香港、澳門回歸,以及臺(tái)灣問題提上了議事日程。為此,鄧小平創(chuàng)造性地提出了“一國(guó)兩制”的偉大構(gòu)想,成功解決了香港、澳門的歷史遺留問題。這使得在保持我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)的同時(shí),又妥善處理了這一特殊的中央與地方關(guān)系。

4、逐步加強(qiáng)地方政府間橫向關(guān)系

放權(quán)讓利的改革在促進(jìn)了地方政府間橫向關(guān)系尤其是橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系發(fā)展。這時(shí)候中央政府也通過各種政策性努力來適應(yīng)這一變化。1980年,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的暫行的規(guī)定》,提出要“揚(yáng)長(zhǎng)避短,發(fā)揮優(yōu)勢(shì),保護(hù)競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)聯(lián)合”的方針。放權(quán)讓利同時(shí)也導(dǎo)致了一些新問題,主要是地方保護(hù)主義抬頭,各種市場(chǎng)分割大戰(zhàn)層出不窮。這在很大程度上阻礙了地方政府間橫向聯(lián)系,特別是企業(yè)之間的聯(lián)合。中共中央多次要求國(guó)內(nèi)各地區(qū)之間要打破封鎖,根據(jù)平等互利的原則,積極促進(jìn)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)協(xié)作,促進(jìn)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。此外,一些地方政府間橫向聯(lián)合的組織也逐步建立起來。如中央政府1983年出面組織江蘇、浙江、安徽、江西、福建省和上海市建立了上海經(jīng)濟(jì)區(qū);1984年四川、云南、貴州、廣西和重慶組成四省區(qū)五方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)。

三、以江澤民為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)政府間關(guān)系的發(fā)展

20世紀(jì)90年代,為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,以江澤民為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體從經(jīng)濟(jì)、政治、法律等方面,對(duì)政府間關(guān)系作了較大調(diào)整,政府間關(guān)系取得較大發(fā)展。

1、發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性

江澤民在十四屆五中全會(huì)的《正確處理社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》的講話中論述了發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性的意義。他指出:“充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性,是國(guó)家政治生活和經(jīng)濟(jì)生活中的一個(gè)重要原則問題,直接關(guān)系到國(guó)家的統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)和全國(guó)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在新形勢(shì)下,必須更好地堅(jiān)持發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的方針。總的原則應(yīng)當(dāng)是:既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性,又要有統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性;既要有維護(hù)國(guó)家宏觀調(diào)控權(quán)的集中,又要在集中指導(dǎo)下賦予地方必要的權(quán)力?！盵9]可以說這是黨的三代領(lǐng)導(dǎo)集體一脈相承的思想。

2、加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控,提高企業(yè)自主權(quán)。

黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體認(rèn)為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)離不開政府的宏觀調(diào)控,而宏觀調(diào)控必須以中央政府的權(quán)威作保證。十四屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào):“必須加強(qiáng)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),維護(hù)中央權(quán)威”[10]。為此在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,1994年中央決定實(shí)行在劃分中央和地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制;1997年中央決定對(duì)中央銀行以及商業(yè)銀行實(shí)行垂直管理;1998年中央撤銷中國(guó)人民銀行的省級(jí)分行,跨省區(qū)設(shè)置9家分行;通過這些措施,加強(qiáng)了中央的經(jīng)濟(jì)權(quán)力和宏觀調(diào)控力度。

企業(yè)是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ),也是實(shí)行經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的關(guān)鍵。在十四大報(bào)告中江澤民同志說:“通過理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系,實(shí)行政企分開,落實(shí)企業(yè)自主權(quán),使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。”[11]十四屆三中全會(huì)決定將中國(guó)國(guó)企改革的目標(biāo)確立為建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。現(xiàn)代企業(yè)制度的確立最終讓企業(yè)從中央與地方的束縛中解放出來,進(jìn)一步改善了中央與地方之間的關(guān)系。

3、依法處理政府間關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政府間關(guān)系的法制化

黨的十五大上,江澤民同志提出了依法治國(guó)的基本方略。依法治國(guó)是一個(gè)全方位的概念,也包括政府間關(guān)系的法制化。在《正確處理社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》的講話中,江澤民要求:當(dāng)前應(yīng)抓緊合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,明確各自的事權(quán)、財(cái)權(quán)和決策權(quán),做到權(quán)利和責(zé)任相統(tǒng)一,并力求規(guī)范化、法制化。2000年3月全國(guó)人大通過了《中華人民共和國(guó)立法法》,初步對(duì)中央與地方的職權(quán)作了規(guī)范。

4、區(qū)域合作趨勢(shì)加強(qiáng),橫向競(jìng)爭(zhēng)日益激烈

1991年的八五規(guī)劃中提出繼續(xù)完善和發(fā)展區(qū)域合作,以省、區(qū)、市為基礎(chǔ),以跨省區(qū)市的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合為補(bǔ)充,發(fā)展各具特色、分工合理的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。1996年,八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議提出在全國(guó)建立七個(gè)跨省區(qū)市經(jīng)濟(jì)區(qū)域。1.長(zhǎng)江三角洲及沿江地區(qū);2.環(huán)渤海地區(qū);3.東南沿海區(qū);4.西南和華南部分省區(qū);5.東北地區(qū);6.中部五省地區(qū);7.西北地區(qū)。1999年年國(guó)務(wù)院做出了實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署?！半S著國(guó)家實(shí)施對(duì)西部的大開發(fā),在中央政府的推動(dòng)下,東西部之間以多領(lǐng)域合作和互相支援為主要內(nèi)容的橫向關(guān)系將進(jìn)一步發(fā)展,同時(shí)西部10個(gè)省市自治區(qū)之間的合作必將成為地方政府橫向間關(guān)系發(fā)展的新亮點(diǎn)?！盵12]

此外,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,各地方政府橫向間的競(jìng)爭(zhēng)也日趨激烈。以GDP增長(zhǎng)為中心的思維方式指導(dǎo)下,各個(gè)地方之間的原料、產(chǎn)品、項(xiàng)目、政策大戰(zhàn)接連不斷。但這些行為缺乏有力的調(diào)控、約束和引導(dǎo),不斷演變成為一種惡性競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì),進(jìn)一步導(dǎo)致了各級(jí)地方政府通過行政手段、經(jīng)濟(jì)手段引發(fā)的地方市場(chǎng)分割和地方保護(hù)等負(fù)面后果。

四、以胡錦濤為總書記的第四代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)政府間關(guān)系的創(chuàng)新

進(jìn)入新世紀(jì),面臨著改革開放20多年來的新形勢(shì)、新任務(wù),以胡錦濤為總書記的第四代領(lǐng)導(dǎo)集體深入思考政府間關(guān)系這一問題,取得了理論和實(shí)踐上的重大創(chuàng)新。

1、以理論創(chuàng)新來指導(dǎo)處理政府間關(guān)系

黨的十六屆三中全會(huì)第一次提出堅(jiān)持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。黨的十七大上,胡錦濤總書記又提出,科學(xué)發(fā)展觀第一要義是發(fā)展,核心是以人為本,基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性,根本方法是統(tǒng)籌兼顧?？茖W(xué)發(fā)展觀尤其是統(tǒng)籌兼顧方法的提出為政府間關(guān)系提供有力的指導(dǎo)。堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧,其中一個(gè)重要方面就是要統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系?！耙訌?qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),提高處理利益關(guān)系的能力。要深入分析研究改革發(fā)展中出現(xiàn)的利益關(guān)系和利益格局調(diào)整,正確處理中央和地方、地方和地方、部門和地方、部門和部門之間的關(guān)系?！盵13]“統(tǒng)籌兼顧是科學(xué)發(fā)展觀的根本方法?！_處理中央和地方的關(guān)系,善于發(fā)揮兩個(gè)積極性,既堅(jiān)持全國(guó)一盤棋,保證中央政令暢通、令行禁止,又支持地方因地制宜、創(chuàng)造性地開展工作”。

中共十六大報(bào)告第一次提出“社會(huì)更加和諧”的重要目標(biāo)。中共十六屆四中全會(huì),進(jìn)一步提出要提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力。中共十六屆六中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》,對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)這一重大戰(zhàn)略任務(wù)作了具體部署。社會(huì)主義和諧社會(huì)是一個(gè)全面的系統(tǒng)的工程,涉及到方方面面,其中政府間關(guān)系的和諧是社會(huì)主義和諧社會(huì)的一個(gè)重要方面。和諧社會(huì)的真正實(shí)現(xiàn),必須包括政府間關(guān)系的和諧。像我們這樣一個(gè)大國(guó),如果中央政策不能順暢地貫徹落實(shí),各個(gè)地方政府各自為政,各個(gè)部門不能相互協(xié)調(diào),是不可能建設(shè)一個(gè)和諧社會(huì)的。中央從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的角度指出:加強(qiáng)制度建設(shè),保障社會(huì)公平正義,就要進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán),健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。完善中央和地方共享稅分成辦法,加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、法制化。

2、合理劃分中央與地方事務(wù)權(quán)責(zé)

十六屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》,其中明確指出,“合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)責(zé)。按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動(dòng)性積極性的原則,明確中央和地方對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的管理權(quán)責(zé)。屬于全國(guó)性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的事務(wù),由中央管理,以保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù),由地方管理,以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù),要區(qū)別不同情況,明確各自的管理范圍,分清主次責(zé)任。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理權(quán)責(zé)的劃分,逐步理順中央和地方在財(cái)稅、金融、投資和社會(huì)保障等領(lǐng)域的分工和職責(zé)?！敝泄仓醒氲谝淮蚊鞔_區(qū)分了三個(gè)層次的事務(wù):全國(guó)性和跨省事務(wù)、地方性事務(wù)以及共同管理的事務(wù)。這成為以后中央與地方權(quán)限劃分的一個(gè)基礎(chǔ)。

3、政府間橫向關(guān)系更加協(xié)調(diào)

以胡錦濤為核心的第四代中央領(lǐng)導(dǎo)集體更加重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,中央多次提出繼續(xù)推進(jìn)西部大開發(fā),振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地,促進(jìn)中部地區(qū)崛起,鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展。東部地區(qū)發(fā)展是支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎(chǔ),要在率先發(fā)展中帶動(dòng)和幫助中西部地區(qū)發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展其中就蘊(yùn)含著區(qū)域政府間橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)。

區(qū)域政府間合作進(jìn)一步升級(jí)。區(qū)域一體化,成為國(guó)家和區(qū)域內(nèi)各地政府的共識(shí),大融合的態(tài)勢(shì)已經(jīng)全面展開。2008年國(guó)務(wù)院先后通過了《進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020)》,明確提出“一體化發(fā)展”、“加快推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程”?！伴L(zhǎng)三角一體化”“珠三角一體化”正式上升到國(guó)家層面。長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域內(nèi)各政府也在諸多方面開始了一體化區(qū)域協(xié)調(diào),如金融一體化、信息一體化、交通一體化、環(huán)保一體化、社保一體化等。

[1]馬克思恩格斯全集(第22卷)[C].北京:人民出版社,2003,275.

[2]論十大關(guān)系[A].毛澤東選集(第5卷)[M].北京:人民出版社,1977,275-277.

[3]國(guó)家行政學(xué)院.毛澤東周恩來劉少奇朱德論政府管理[M].北京:中共中央黨校出版社,1997,73.

[4][7]鄧小平文選(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993,284.177.

[5]中央要有權(quán)威[A].鄧小平文選(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993,277-278.

[6]陳云文選(第3卷)[M]北京:人民出版社,1995,366.

[8]鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994,145.

[9][10][11]江澤民文選第1卷[M].北京:人民出版社,2006,471-472;472;288.

[12]楊小云.論新中國(guó)建立以來中國(guó)共產(chǎn)黨處理中央與地方關(guān)系的歷史經(jīng)驗(yàn)[J].政治學(xué)研究,2001,(02).

[13]十六大以來重大文獻(xiàn)選編(中)[C].北京:中央文獻(xiàn)出版社2006,1105.

(責(zé)任編輯:周建瑜)

F26

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1008-5955(2010)02-0098-04

2010-03-08

高 軒(1982-)男,山東泰安人,中共中央黨校2008級(jí)政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生,研究方向當(dāng)代中國(guó)政府與政治;朱滿良(1951-)男,江蘇無錫人,中共中央黨校教授,博士研究生導(dǎo)師,研究方向政治體制改革。