移植與嬗變:我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建

蔡新燕

(中共泰州市委黨校,江蘇 泰州 225300)

移植與嬗變:我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建

蔡新燕

(中共泰州市委黨校,江蘇 泰州 225300)

官員;財(cái)產(chǎn)申報(bào);移植;制度構(gòu)建

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為防治腐敗的科學(xué)機(jī)制之一,為世界大多數(shù)國(guó)家所借鑒,我國(guó)仿照西方也開始了建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的艱難探索。跟進(jìn)性制度創(chuàng)新其實(shí)就是一種制度移植,基于此,本文以政策移植理論為研究工具,結(jié)合我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度化面臨的諸多困境與難題,對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建進(jìn)行前瞻性審視與思考,并提出相關(guān)對(duì)策以期帶來制度績(jī)效的最大化。

日趨嚴(yán)重的腐敗危機(jī)侵蝕著社會(huì)的肌體,瓦解著權(quán)威和社會(huì)秩序的基礎(chǔ),面對(duì)群眾的質(zhì)疑,以及基于民主政治發(fā)展的需求和權(quán)力接受社會(huì)監(jiān)督的必然,我國(guó)實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是勢(shì)所必然。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度起源、發(fā)展于西方,20世紀(jì) 80年代后,該項(xiàng)法律制度逐漸為世界大多數(shù)國(guó)家所借鑒、完善和實(shí)施。跟進(jìn)性制度創(chuàng)新其實(shí)就是一種制度移植,我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建的艱難探索可以通過使用制度移植理論,借鑒國(guó)外官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的經(jīng)驗(yàn)及國(guó)內(nèi)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的試點(diǎn)實(shí)踐來促進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建。

不同文明之間的交流與滲透是人類社會(huì)發(fā)展的普遍趨勢(shì),制度的移植與借鑒也是文明進(jìn)程的必然。隨著全球化步伐的加快,制度移植現(xiàn)象更是不勝枚舉,成為促進(jìn)制度創(chuàng)新與優(yōu)化的重要途徑與方式。制度移植能以較低的成本和較高的效率形成優(yōu)質(zhì)制度要素的配置,有利于避免制度創(chuàng)新的僵化與滯后,促進(jìn)優(yōu)質(zhì)制度創(chuàng)新的擴(kuò)散。制度移植可以發(fā)生在多個(gè)層面,既有國(guó)際組織層面的移植,也有不同國(guó)家之間、不同地區(qū)之間或不同地域之間的移植;既可以是共時(shí)性的制度移植,也可以是錯(cuò)時(shí)性的制度移植。

一、微觀先行:我國(guó)地方官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度試點(diǎn)的價(jià)值考量及其限度

移植來的制度往往與本土的法律、制度或體制等存在抵觸,因此,政府往往先通過制度移植“試點(diǎn)”,使移植制度在本土的運(yùn)行先限制在局部范圍內(nèi),從而獲得基于一定實(shí)踐的初級(jí)制度和基于一定制度的探索,待制度移植獲得成功,再擴(kuò)大其影響以誘發(fā)新的移植。最近我國(guó)一些地方政府分別進(jìn)行了積極的探索,雖說都還是初級(jí)階段,其實(shí)施效果也還有待評(píng)估,但此舉為我國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公開制度提供了范本與借鑒。

1.地方官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度試點(diǎn)的價(jià)值考量。首先,降低制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。任何制度變遷都包含著一定的政治風(fēng)險(xiǎn),對(duì)于處于全球化進(jìn)程中的發(fā)展中國(guó)家而言,一旦制度變遷出現(xiàn)重大失誤,不僅政治發(fā)展的進(jìn)程會(huì)停頓,而且利用國(guó)家政府力量推動(dòng)現(xiàn)代化的可能性也會(huì)隨之喪失。降低風(fēng)險(xiǎn)度的最好方法,就是先在局部范圍內(nèi)進(jìn)行試驗(yàn)。通過發(fā)揮地方政府的自主性的創(chuàng)新行為,將誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷的優(yōu)勢(shì)有機(jī)的結(jié)合一起,先由地方政府來引導(dǎo)區(qū)域誘致性的制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)。待這種制度變遷取得較為顯著的增長(zhǎng)績(jī)效,并形成某些控制負(fù)面效應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)之后,再由中央政府接管制度變遷的主導(dǎo)權(quán),在總結(jié)、規(guī)范區(qū)域性的改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,以中央政府的權(quán)威為后盾在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施強(qiáng)制性制度變遷。

其次,使新的制度安排具有局部范圍內(nèi)的合法性。新的制度安排在沒有獲得全面的合法性之前,地方政府創(chuàng)新實(shí)踐應(yīng)具有局部范圍內(nèi)的合法性,以避免新制度安排在沒有取得效果之前就被扼殺在搖籃里。并且,地方試點(diǎn)整體上有利于制度邊設(shè)計(jì)邊實(shí)踐,在這個(gè)過程中公眾和干部群體的認(rèn)知會(huì)逐漸接近,干部的承受能力也會(huì)逐步增強(qiáng),這有利于增加制度的合法性。[1]

再次,趨同效應(yīng)促進(jìn)制度移植。在政府間競(jìng)爭(zhēng)的壓力之下,其他地區(qū)的制度創(chuàng)新會(huì)直接給本地政府帶來危機(jī)感。為了獲得和保持相對(duì)優(yōu)勢(shì),不同制度主體必定要通過制度創(chuàng)新或跟進(jìn)性制度創(chuàng)新來提高競(jìng)爭(zhēng)力,從而大大促進(jìn)了制度移植的發(fā)生。當(dāng)各地制定者在面對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的問題時(shí),他們時(shí)常會(huì)聯(lián)想到其他地區(qū)是否也有相同或者類似的問題,也往往會(huì)把目光轉(zhuǎn)向這些地區(qū)尋找答案。隨著地方案例的增多,官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)及公開就會(huì)由點(diǎn)到面,由一隅向全局蔓延,這就是地方倒逼機(jī)制。

2.地方官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度試點(diǎn)的價(jià)值限度。以上對(duì)地方官員財(cái)產(chǎn)公示實(shí)踐價(jià)值的分析,主要還是一種特定條件下的邏輯推理。鑒于目前無論是我國(guó)地方官員財(cái)產(chǎn)公示實(shí)踐本身的成長(zhǎng)性特質(zhì),還是其本身尚處于變遷之中的客觀現(xiàn)實(shí),都使得地方官員財(cái)產(chǎn)公示的價(jià)值存在著一定限度。

改革當(dāng)然需要試點(diǎn),但任何試點(diǎn)都需要有一個(gè)“從易到難、由淺入深”的統(tǒng)籌安排,也需要設(shè)定一個(gè)大致的時(shí)間期限,否則,改革試點(diǎn)就成了沒完沒了的低水平重復(fù)。就官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開的試點(diǎn)而言,試點(diǎn)的層級(jí)應(yīng)該逐漸提高,在試點(diǎn)過程中,官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開的范圍和力度應(yīng)當(dāng)越來越大,公開財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容也要越來越全面。長(zhǎng)期停留于試點(diǎn),特別是低水平試點(diǎn)負(fù)面效應(yīng)不可小覷[2]:一是讓人懷疑這項(xiàng)制度在中國(guó)水土不服,只能“試點(diǎn)”而不能正式推行,這無疑會(huì)讓人們對(duì)這項(xiàng)改革感到失望;第二,隨著時(shí)間的推移,一些官員通過正?；虿徽Ｊ侄畏e累的財(cái)產(chǎn)越來越多,他們反對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度的情緒將越來越強(qiáng)烈,這項(xiàng)改革的困難和阻力也將越來越大,改革甚至可能要陷入困境;第三,改革拖延的時(shí)間越長(zhǎng),某些腐敗官員通過各種渠道分割、隱匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的空間也就越大,即使最終推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度,也已偏離了地方官員財(cái)產(chǎn)公示實(shí)踐的初衷;第四,眾多不協(xié)調(diào)的試點(diǎn)將影響制度變遷的整體性推進(jìn)。讓一些地方先試點(diǎn),待取得經(jīng)驗(yàn)后再行推廣,其著眼點(diǎn)是全局性的制度變遷,然而制度一經(jīng)創(chuàng)立,就有其自身的邏輯和規(guī)范,在試點(diǎn)單位進(jìn)行一段時(shí)間后,國(guó)家再推行統(tǒng)一的制度安排,或?qū)⒛骋辉圏c(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)推廣到其他地區(qū),但這時(shí)一些試點(diǎn)地方原有的制度已經(jīng)運(yùn)行,新的制度進(jìn)入將會(huì)又一次面對(duì)制度進(jìn)入壁壘。

二、我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建的前瞻性審視與思考

制度移植雖然能以較低的成本和較高的效率提升制度創(chuàng)新的質(zhì)量與速度,但制度移植也可能出現(xiàn)制度失靈,這種制度供給選擇的失敗,不僅不能促進(jìn)制度優(yōu)化,還可能遲滯其進(jìn)程,給制度優(yōu)化的變遷帶來更大的障礙。

1.偽創(chuàng)新忽視核心制度或內(nèi)在制度的變遷。制度移植并非完全由移植者自身的制度需求所推動(dòng)的,有時(shí)只是由于外在制度比較優(yōu)勢(shì)帶來的壓力或?qū)ζ涠唐谛б娴牧w慕就會(huì)導(dǎo)致制度移植的沖動(dòng)。由于這樣的制度移植是出于獲取短期收益或緩解壓力的需求,制度移植者的行為會(huì)更多地表現(xiàn)出對(duì)政績(jī)榮譽(yù)光環(huán)的追求,從而致力于對(duì)顯性制度的追捧,更多地關(guān)注外圍的或短期的制度供給,忽視核心制度或內(nèi)在制度的變遷,制度移植往往只停留在表層。短視的制度供給會(huì)使那些能產(chǎn)生長(zhǎng)效機(jī)制的核心制度的變遷處于被忽視的狀態(tài),從而帶來制度結(jié)構(gòu)變遷的不合理性,甚至?xí)咕哂兄卮笠饬x的制度體系的變革陷入鎖定狀態(tài)。[3]

相對(duì)于民眾,政府擁有信息優(yōu)勢(shì),因此有可能為了政治需要夸大創(chuàng)新的價(jià)值和效果,突出自己的創(chuàng)新形象,以逃避民眾對(duì)創(chuàng)新的批評(píng)和反對(duì),避免被上級(jí)政府以及社會(huì)批評(píng)為“保守”、“不思進(jìn)取”。那么他們就可能利用不完善的體制和機(jī)制,為了某種政治目的在推銷其制度創(chuàng)新方案時(shí),往往更多地將設(shè)計(jì)中心擺在如何贏取更多支持的情感吸引方面而忽視方案設(shè)計(jì)的邏輯性、科學(xué)性和合理性,把制度供給引入歧途。最終,通過各方博弈達(dá)成的制度創(chuàng)新方案就有可能成為一個(gè)“作秀 ”的“噱頭”。如被譽(yù)為“破冰之舉”的新疆阿勒泰地區(qū)公示官員財(cái)產(chǎn)的所謂成功探索,就有人憂慮其對(duì)遏制腐敗究竟發(fā)揮了多大實(shí)質(zhì)性作用,其中有多少“作秀”的成分,難以遽下斷語(yǔ)。

2.制度變遷缺乏法律規(guī)范和理念引領(lǐng)。如果沒有成熟的理論指導(dǎo),實(shí)踐中的制度移植就會(huì)處于不規(guī)范的感性自發(fā)狀態(tài),制度構(gòu)建過程中也就缺乏指導(dǎo)思想、價(jià)值理念和改革理念的指引,制度變遷也就會(huì)隨著形勢(shì)的變化而變化,目標(biāo)不明確,步履維艱。我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的變革很大程度上是人為調(diào)整的過程,缺少完備的法律。目前幾個(gè)試點(diǎn)的規(guī)定只是黨政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部規(guī)范,而不是正式的立法,并且,針對(duì)的對(duì)象非常有限,規(guī)定的具體機(jī)制也還不夠健全。

實(shí)踐的具體行為必須由法律制度來規(guī)范。為了保障財(cái)產(chǎn)申報(bào)的權(quán)威性、公信力和強(qiáng)制力,世界上大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都是以法律規(guī)范作為保障的。而且,我國(guó)傳統(tǒng)人治色彩濃厚,法治化程度不高,法治缺失下的制度變遷在進(jìn)行治理變革的同時(shí),更增加了制度風(fēng)險(xiǎn)。在有實(shí)行成文法淵源的我國(guó),如果財(cái)產(chǎn)申報(bào)沒有進(jìn)入到立法中來,它也很難在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮其重要作用。也正是因?yàn)槲覈?guó)目前還沒有比較完備的財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開法律制度,圍繞官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)問題,雖有多個(gè)文件、規(guī)定中予以重申,但由于整體上缺乏法律依據(jù),在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中并沒有收到明顯的成效。

3.制度移植遭遇路徑依賴。制度變遷必然引起原有利益格局的調(diào)整,而舊體制的受益者由于利益的驅(qū)動(dòng)使他們極易對(duì)改革缺乏動(dòng)力甚至轉(zhuǎn)化為改革的阻力。正如曼瑟爾·奧爾森所說:“如果社會(huì)中的典型組織只代表其中一小部分人的利益,則該組織必然不肯為增加全社會(huì)的利益而作出自我犧牲”;它們?cè)诓扇〖w行動(dòng)時(shí),“不會(huì)關(guān)心社會(huì)總效益的下降或公共損失。”[4]

我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度遲遲不能建立的主要原因,不是實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的條件不成熟等客觀問題,而是這背后所形成的一個(gè)既得利益群體的主觀阻擾問題。當(dāng)某些改革如果涉及到官員自身的權(quán)益,而這些人又掌握著決定制度制定和制度走向的巨大權(quán)力的時(shí)候,問題就會(huì)變的異常艱難。而官員對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的抵觸,其原因也較為復(fù)雜,“經(jīng)濟(jì)人”的自我保護(hù)本能顯然是重要的原因,中國(guó)傳統(tǒng)文化中的“不露財(cái)”意識(shí)和維護(hù)家人的意識(shí)也起著舉足輕重的作用。實(shí)際上,任何國(guó)家都存在這樣的現(xiàn)實(shí)邏輯,即任何制度改革都需要排除既得利益者的阻力。美國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展和完善的過程,其中的波折主要是由需要申報(bào)財(cái)產(chǎn)的官員所制造產(chǎn)生的。

4.缺乏對(duì)制度的執(zhí)行力導(dǎo)致制度流于形式。制度的有效性只有依靠執(zhí)行的有效性才能夠得到保證和維護(hù),如果不實(shí)際執(zhí)行或在執(zhí)行過程中存在規(guī)避行為,制度就會(huì)流于形式。就動(dòng)態(tài)過程而言,行政領(lǐng)域制度方案的議定并非意味著制度績(jī)效的自然達(dá)成;相反,如若忽略行為層面,那么就有可能使制度由于缺乏相應(yīng)的力量支持而陷入僵局或困境。

目前普遍缺乏對(duì)制度的有效執(zhí)行力,有些制度制定出來以后并沒有考慮嚴(yán)格執(zhí)行,也沒有考慮誰(shuí)來監(jiān)督制度的執(zhí)行。從全國(guó)已有的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)地區(qū)來看,都出現(xiàn)了執(zhí)行乏力、追究不嚴(yán)、效果欠佳等問題。領(lǐng)導(dǎo)干部們把申報(bào)表填寫好報(bào)上去以后,負(fù)責(zé)這項(xiàng)制度實(shí)施和監(jiān)督責(zé)任的有關(guān)部門并沒有對(duì)申報(bào)材料進(jìn)行調(diào)查核實(shí)或有任何反饋意見,未對(duì)申報(bào)表的真?zhèn)巫鞒龊藢?shí)與鑒別,申報(bào)材料的真實(shí)性處在黑箱之中,跟沒有填申報(bào)表一個(gè)樣。

究其原因,一是制度沒有得到其適用范圍內(nèi)人們的公認(rèn)。一項(xiàng)制度如果得不到其適用范圍內(nèi)人們的公認(rèn)和共同遵守,就不成其為制度,這項(xiàng)制度的實(shí)施就會(huì)流于形式。顯然,我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度并沒有得到大多數(shù)行政人員的真正認(rèn)同。二是在于權(quán)力和權(quán)利尚未形成應(yīng)然的關(guān)系。當(dāng)行政權(quán)力和公民權(quán)利之間實(shí)現(xiàn)了公民權(quán)利能夠有效監(jiān)督行政權(quán)力的制度保障時(shí),官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也就水到渠成?，F(xiàn)實(shí)中,在制度的執(zhí)行中,時(shí)?；祀s金錢、人情、關(guān)系等因素,使許多制度的執(zhí)行力弱化,制度被權(quán)力所操縱。而權(quán)力之所以能夠操縱制度,是由于公民的權(quán)利和行政權(quán)力不對(duì)等,不能對(duì)權(quán)力行使實(shí)行有效監(jiān)督。三是配套措施不足羈絆官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)行。制度移植具有較強(qiáng)的整體性與系統(tǒng)性,要真正實(shí)現(xiàn)制度的全部?jī)r(jià)值,必須有相應(yīng)條件支撐。目前我國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度設(shè)計(jì)上還存在不足,一些試點(diǎn)地區(qū)除了工資、福利以及勞務(wù)性收入需要向社會(huì)公開外,其他如動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、股票、證券等大宗財(cái)產(chǎn),只需進(jìn)行秘密申報(bào),無需公開;而且,少了內(nèi)容審查和結(jié)果公示這些環(huán)節(jié),使得民主過程變得不徹底。事實(shí)上,這一制度應(yīng)是明確包括公示、核查、問責(zé)、存檔、監(jiān)督等一系列相輔相成的環(huán)節(jié),唯有如此,才能真正達(dá)到抑制腐敗的目的。另外,與官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)相關(guān)的個(gè)人信息管理、銀行賬戶制度、外匯管制以及金融實(shí)名制等配套制度目前還不盡完善,與財(cái)產(chǎn)申報(bào)相關(guān)的用以支持個(gè)人信用系統(tǒng)、銀行轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)、財(cái)產(chǎn)信息監(jiān)管系統(tǒng)的技術(shù)也不夠成熟。

三、我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建的路徑選擇

任何制度都是特定的政治一社會(huì)一歷史一文化環(huán)境的產(chǎn)物,所以每個(gè)國(guó)家或地區(qū)的制度都有其自身的價(jià)值和存在的合理性,制度之間的借鑒與融合只能導(dǎo)致制度之嬗變,而難以從根本上對(duì)其進(jìn)行替換。針對(duì)制度移植中可能出現(xiàn)的問題,筆者認(rèn)為,為進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建并發(fā)揮其實(shí)際功能,應(yīng)注意以下幾點(diǎn):

1.正式規(guī)則與非正式規(guī)則雙向運(yùn)作。按照道格拉斯·諾思的解釋,制度結(jié)構(gòu)的兩個(gè)最基本的要素是正式規(guī)則和非正式規(guī)則。正式規(guī)則是指人們有意識(shí)創(chuàng)造的一系列規(guī)則的總和,包括法律規(guī)則、政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則,以及由此形成的等級(jí)結(jié)構(gòu)。非正式規(guī)則是指人們?cè)陂L(zhǎng)期的交往中無意識(shí)形成的,一般包括價(jià)值觀念、倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等因素。正式規(guī)則能夠加速或延緩官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)進(jìn)程并影響官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的規(guī)模、方向和特征等,非正式規(guī)則對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度發(fā)展的性質(zhì)、方向和特征等起決定作用。在我國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建中,這兩種制度因素都是不可或缺的,必須雙向運(yùn)作。

第一是把制度設(shè)計(jì)納入法律建設(shè)之中,推動(dòng)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法。法治的基本功能在于克服了人治的隨意性、片面性和局限性,以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施,避免了個(gè)人意志的主觀色彩,它不會(huì)因某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的更換而發(fā)生斷層,更不會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的好惡而出現(xiàn)變異。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法將促進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的形成和執(zhí)行,也將有力地推動(dòng)我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)范化與有序化,有利于制度效用健康、順利、持久地發(fā)揮出來。因此,欲使我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有所突破,首要任務(wù)是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),針對(duì)我國(guó)現(xiàn)狀,由全國(guó)人大制定《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》,提升其法律地位,增強(qiáng)其權(quán)威性、公開性、強(qiáng)制性和實(shí)效性。

第二是培育公共理性,提供官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的價(jià)值性規(guī)范。公共理性是橫跨國(guó)家理性、政黨理性、利益集團(tuán)理性和個(gè)人理性,并以成熟自律的公民社會(huì)為基礎(chǔ)的利益整合的機(jī)制和能力。作為公共領(lǐng)域中的現(xiàn)代公共理性應(yīng)成為溝通、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一工具理性與價(jià)值理性,個(gè)人理性與國(guó)家 (政府)理性的中介與橋梁。[5]包括政府理性在內(nèi)的各種行為主體的理性一般多表現(xiàn)為工具理性,它是一種不完全理性或有限理性。因此,一個(gè)理性主體必須和其他的理性主體進(jìn)行有效地“互動(dòng)”,在相互地批判、監(jiān)督、交流、制約的過程中所形成的新理性,即公共理性,才具有公共性、民意性、正當(dāng)性與合法性。從某種程度上來說,我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建優(yōu)化也是政府、大眾、精英、利益集團(tuán)、公民等個(gè)體理性在公共領(lǐng)域的監(jiān)督與批判中走向公共理性的現(xiàn)代化過程。個(gè)體與組織應(yīng)從狹隘的個(gè)體理性中走向公共理性。這要求通過加強(qiáng)公民教育,培養(yǎng)公民精神,通過交流、溝通、妥協(xié)與節(jié)制來克服理性經(jīng)濟(jì)人的“自利”理念,為公共理性的形成奠定良好微觀主體基礎(chǔ),從而營(yíng)造自由、寬松、信任、和諧的社會(huì)輿論環(huán)境,為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施提供必要的社會(huì)氛圍支撐。作為公共利益的看守者和代理人,政府及其行政人員也應(yīng)摒棄狹隘的政府理性,在權(quán)力的運(yùn)使和責(zé)任的擔(dān)負(fù)中凸顯公共性。一種制度要起作用,這種制度的規(guī)范對(duì)象首先要認(rèn)同制度背后承載的觀念。未來財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度創(chuàng)新的出路,在于發(fā)揮政府的應(yīng)有作為,著力培育政府內(nèi)部共同的價(jià)值認(rèn)知,促使每一位行政人員成為制度變革的參與力量。當(dāng)然,這種共識(shí)的形成不能依靠官員的自發(fā)認(rèn)識(shí),應(yīng)加強(qiáng)有針對(duì)性的教育和輿論引導(dǎo)。

2.提升制度移植能力。制度移植能力作為移植制度所具備的內(nèi)在條件和可能性,直接決定著制度移植的結(jié)果。因此,提升制度移植能力,對(duì)于提高制度移植質(zhì)量有直接影響。

首先要提高制度主體的學(xué)習(xí)能力。制度主體的制度意識(shí)、學(xué)習(xí)能力和判斷力是決定制度移植成功與否的重要因素。要提高制度移植能力,就必須不斷地學(xué)習(xí),不斷地適應(yīng),在全球化的視野中去學(xué)習(xí)、借鑒和移植,從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展和超越。擁有良好學(xué)習(xí)能力的制度主體更善于發(fā)現(xiàn)制度移植中的信息,并且具有不斷提升自身制度制定技術(shù)的能力,這樣才能夠清醒地認(rèn)識(shí)到自身的不足并且在制度移植過程中抓住時(shí)機(jī)識(shí)別關(guān)鍵信息、優(yōu)選制度移植方案,從而促進(jìn)制度移植的成功。

其次要提高制度主體的心理素質(zhì)。宏觀制度提供的空間、微觀層面上的試點(diǎn)創(chuàng)新以及與國(guó)外的廣泛交流為我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度提供了有利的制度條件。但其中也潛藏著危險(xiǎn),或者是僵硬的舊體制扼殺創(chuàng)新的危險(xiǎn),或者是改造既有體制過程中出現(xiàn)制度扭曲的危險(xiǎn),總之,阻力重重,這就要求制度主體具有堅(jiān)強(qiáng)的意志、一往無前的勇氣和百折不撓的精神。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)會(huì)使政府各個(gè)部門及其工作人員的實(shí)際利益受到一定程度的損害,因而很難贏得體制內(nèi)人員的響應(yīng)和支持,這也需要制度主體具有良好的心理素質(zhì)來面對(duì)種種質(zhì)疑與阻撓。

再次是要優(yōu)化整體的制度系統(tǒng)。不僅制度移植的效果與移植者的能力呈正相關(guān),制度系統(tǒng)整體的優(yōu)化更是制度移植成功的根本保證。要想提高制度有效性,則必須從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)出發(fā),提高制度系統(tǒng)的內(nèi)部協(xié)調(diào)和利益平衡能力,關(guān)注整個(gè)制度構(gòu)建過程。在進(jìn)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度移植之前應(yīng)做好預(yù)測(cè)分析,找出執(zhí)行過程中可能涉及的利益關(guān)系,采取有效的手段,對(duì)復(fù)雜的利益沖突進(jìn)行平衡。同時(shí),對(duì)將要移植的制度大力宣傳,讓民眾了解制度以消除疑慮,進(jìn)而減少制度執(zhí)行的阻力,進(jìn)而完善制度運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)與控制,保證順利實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)。

3.完善配套制度和技術(shù)。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的貫徹實(shí)施除了自身的運(yùn)行機(jī)制外,還需要其他相關(guān)制度的配合和支持。主要是指有關(guān)財(cái)產(chǎn)登記制、金融監(jiān)管機(jī)制、工商管理登記、征稅登記等制度。還需完善與官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)相關(guān)的技術(shù),諸如個(gè)人信用系統(tǒng)、銀行轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)、財(cái)產(chǎn)信息監(jiān)管系統(tǒng)的技術(shù)等,這是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度順利進(jìn)行的有效保證。不僅是要建立健全這些制度,還要把這些制度聯(lián)合起來,并進(jìn)一步加強(qiáng)已有制度的具體操作和執(zhí)行力度,確實(shí)保障該項(xiàng)制度的實(shí)效。

為了使這一制度落到實(shí)處,還必須增加以下幾個(gè)環(huán)節(jié)[6]:一是審核環(huán)節(jié)?，F(xiàn)行的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度重在申報(bào)和備案,并無嚴(yán)格的審查和核實(shí)。應(yīng)當(dāng)確立財(cái)產(chǎn)申報(bào)的審查機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)受理申報(bào)并登記備案,并對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料進(jìn)行審查核實(shí)。二是公示環(huán)節(jié)。申報(bào)結(jié)果的公示范圍可以視條件的成熟程度而逐步擴(kuò)大,不應(yīng)有“秘密申報(bào)”部分,也即不應(yīng)有暗箱操作部分。三是監(jiān)督環(huán)節(jié)。政府的自我監(jiān)督極可能滋生官官相護(hù)的行為,從而導(dǎo)致該制度的執(zhí)行力被削弱。為確保財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的公正合理運(yùn)行,彰顯制度的正義性,對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督是一個(gè)必然的選擇。對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)行監(jiān)督應(yīng)側(cè)重于對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督,只有對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和約束,制度才有可能公平合理的運(yùn)行。四是問責(zé)環(huán)節(jié)。制定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法,需要堅(jiān)持問責(zé)原則。沒有有效的追究與處罰,對(duì)官員如實(shí)申報(bào)就沒有足夠的威懾力。因此,在完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的同時(shí),對(duì)于不如實(shí)申報(bào)收入,或瞞報(bào)、漏報(bào)、謊報(bào)者應(yīng)做出嚴(yán)肅處理,可設(shè)立拒不申報(bào)財(cái)產(chǎn)罪和財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí)罪。

制度移植雖然不是制度創(chuàng)新,但當(dāng)制度移植發(fā)生時(shí),往往都要與本國(guó)實(shí)際相結(jié)合,從而會(huì)產(chǎn)生不同程度的制度創(chuàng)新。因此,我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建一方面是向其他國(guó)家或地區(qū)學(xué)習(xí),另一方面是要注重利用本土資源整合外來制度,實(shí)現(xiàn)移植制度與內(nèi)生制度資源的互補(bǔ),從而超制度移植以實(shí)現(xiàn)自主性的制度創(chuàng)新。

[1] 董建萍.官員財(cái)產(chǎn)申報(bào):改革趨勢(shì)與制度建構(gòu)[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào),2009(3).

[2] 潘洪其.官員財(cái)產(chǎn)公開何時(shí)走出“低水平試點(diǎn)”[N].羊城晚報(bào),2009-7-16.

[3] 黃健榮,向玉瓊.論政策移植與政策創(chuàng)新[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2009(3).

[4] 曼瑟爾·奧爾森.國(guó)家興衰探源[M].北京:商務(wù)印書館,1999.48.

[5] 史云貴.從政府理性到公共理性 [J].社會(huì)科學(xué)研究,2007(6).

[6] 林喆.當(dāng)代中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建立的難點(diǎn)及對(duì)策[J].中國(guó)黨政干部論壇,2009(9).

D631.12

A

1008-5955(2010)02-0041-05

2010-01-20

蔡新燕,(1983-),女,江蘇泰州人,碩士,中共泰州市委黨校教師,主要研究方向:公共管理、公共政策

(責(zé)任編輯:田 壤)