我國(guó)公職人員職務(wù)消費(fèi)存在的問(wèn)題及原因探析

王 科

(中共四川省委黨校 四川 成都 610071)

我國(guó)公職人員職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域存在的浪費(fèi)、攀比、揮霍、黑洞、腐敗等弊端,一直都是黨風(fēng)、政風(fēng)和反腐倡廉建設(shè)中一個(gè)久治難治、久治不愈的突出問(wèn)題、熱點(diǎn)問(wèn)題。本文試圖就我國(guó)職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域的問(wèn)題、性質(zhì)及其產(chǎn)生原因作全面的探析,以期為從理性上認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題的嚴(yán)重性及其從源頭上加強(qiáng)治理,提供一些新的、有說(shuō)服力的思考線索。

一、我國(guó)職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題及性質(zhì)

(一)“規(guī)模太大、擠占民生”

“規(guī)模太大、擠占民生”主要是說(shuō)職務(wù)消費(fèi)在我國(guó)公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)中,占用的規(guī)模、水平、比例太大太高,增長(zhǎng)太快太大,由此相當(dāng)程度上擠占了公共財(cái)政對(duì)更為必要、更直接關(guān)乎廣大老百姓現(xiàn)實(shí)利益的民生保障需求 (人民的基本生存、醫(yī)療、教育和社會(huì)保障等)的投入。這是改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域存在的一個(gè)突出問(wèn)題,也是廣大公眾近幾年十分關(guān)切、熱議和不滿的一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。

那么,我國(guó)公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部近些年的職務(wù)消費(fèi)究竟有多大規(guī)模、多大占比、多大增長(zhǎng)呢?從總量上看,多方面的分析研究普遍認(rèn)為,近些年我國(guó)公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)的規(guī)模每年僅“三公消費(fèi)”都超過(guò)了 1萬(wàn)億元人民幣(國(guó)家行政學(xué)院竹立家教授 2006年披露的:公車使用消費(fèi) 4000多億、公務(wù)出國(guó)消費(fèi) 3000多億、公務(wù)吃喝消費(fèi)2000多億,而當(dāng)年我國(guó)財(cái)政總收入和總支出也就接近和略超過(guò) 4萬(wàn)億元,2008年為 6萬(wàn)億元),可以說(shuō)是世界之最,這也使得我國(guó)的行政成本高居世界笫一。

從占比上看,近些年總數(shù)約為 4000多萬(wàn) (其中主要約為 700多萬(wàn)的黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員或參公人員)的我國(guó)公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi),所占全國(guó)財(cái)政總收入的比例每年約為 1/4以上,占財(cái)政的支出比為 1/3以上,一些地方的職務(wù)消費(fèi)開(kāi)支已占到其財(cái)政開(kāi)支的一半以上甚至大部分,而用于給多達(dá) 12億多的老百姓提供公共服務(wù)和民生保障的也不過(guò)才占全國(guó)財(cái)政支出的 1/3左右,一些基層地方財(cái)政用于民生的占比甚至少得可憐。事實(shí)上,我國(guó)不少地方財(cái)政支出中,職務(wù)消費(fèi)占比高達(dá) 50%以上,遠(yuǎn)高于民生保障的投入比,這與國(guó)外主要國(guó)家的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比正好相反。

從增長(zhǎng)上看,1978-2008的 30年間,我國(guó)公務(wù)員的職務(wù)消費(fèi)增長(zhǎng)了 140多倍,年均增長(zhǎng)約 4.7倍,近年來(lái)平均每年增長(zhǎng) 25左右%,所占全國(guó)財(cái)政總收入的占比增長(zhǎng)也從1978年的 4%上升到 2005年的 24%;而同一時(shí)期,中國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)是 53倍,年均增長(zhǎng)約 1.8倍,年均增長(zhǎng)約 15%;同期我國(guó)人均國(guó)民收入增長(zhǎng) 11倍,年均增長(zhǎng)約 0.36倍;同期中國(guó)的 GDP剔除物價(jià)因素大致增長(zhǎng)了 15倍,年均增長(zhǎng)約 0.5倍,年均增長(zhǎng)約 9.8%。即便上述統(tǒng)計(jì)數(shù)字會(huì)有誤差,一個(gè)基本事實(shí)不可否認(rèn):改革開(kāi)放以來(lái)的 30年間,我國(guó)公職人員的職務(wù)消費(fèi)增長(zhǎng)總倍數(shù)、年均增長(zhǎng)倍數(shù)及年均增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出同期中國(guó)財(cái)政收入、人均國(guó)民收入和 GDP的增長(zhǎng)數(shù),更遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出中國(guó)普通老百姓同期可支配收入的增長(zhǎng)數(shù)。在財(cái)政支出中,增長(zhǎng)比重最大的是行政管理費(fèi) ,其次是經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi) ,而直接用于民生領(lǐng)域的文教、科學(xué)、衛(wèi)生、社會(huì)保障支出所占增長(zhǎng)比重最低、增長(zhǎng)最慢、總量最小,能分?jǐn)偟矫總€(gè)普通民眾的份額及占比則更小。這也正是普通民眾報(bào)怨看不起病、上不起學(xué)、住不起房的一個(gè)重要原因。

我國(guó)公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)規(guī)模太大、占比太大、增長(zhǎng)太快問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于:是以少部分公職人員開(kāi)支太多的職務(wù)消費(fèi),擠占了公共財(cái)政對(duì)民生保障的投入;擠占了廣大普通老百姓更為迫切的民生需要;實(shí)際上也是以少部分官員的待遇利益,分去、削弱或占據(jù)了廣大人民相當(dāng)部分的民生利益。用形象的說(shuō)法就是,如果省去幾個(gè)官員的一頓公款奢侈吃喝用于民生,就可解決幾個(gè)因貧失學(xué)的兒童一年的學(xué)習(xí)、生活費(fèi)用,甚至可拯救一個(gè)無(wú)錢就醫(yī)的傷病者生命。

(二)“失當(dāng)失度、扭曲公正”

“失當(dāng)失度”主要指的是在我國(guó)職務(wù)消費(fèi)總規(guī)模太大的問(wèn)題中,除去一部分必要、合理、正常的消費(fèi)外,還有相當(dāng)大一部分是職務(wù)消費(fèi)中的不當(dāng)、過(guò)度、過(guò)于奢侈等超出合理需求及相關(guān)規(guī)定與精神形成的。這部分消費(fèi)及其特點(diǎn)也可用“隨、搭、擦、特 ”等字概括。

“隨”就是“過(guò)度隨意性”,指一些地方、部門及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo),自己隨意高標(biāo)準(zhǔn)訂立或隨意提高、曲解、模糊一些職務(wù)消費(fèi)事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn),或隨意擴(kuò)大一些職務(wù)消費(fèi)事項(xiàng)的名目、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及其使用范圍,貌似有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定并執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定,實(shí)則掩蓋著制訂和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的不合理性、非正當(dāng)性、過(guò)度性、奢侈性、過(guò)于靈活性的那一面。較為常見(jiàn)的有公務(wù)通訊、公務(wù)接待、公務(wù)差旅、公車配置及使用標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上的隨意性。不少領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)際將職務(wù)消費(fèi)等同于職級(jí)待遇,互相攀比,講排場(chǎng),大手大腳,浪費(fèi)嚴(yán)重,導(dǎo)致支出費(fèi)用膨脹。

“搭”就是 指在職務(wù)消費(fèi)中普遍存在的“搭便車”情況。主要反映在兩個(gè)方面:一是利用公務(wù)派出其它地方或國(guó)外“學(xué)習(xí)培訓(xùn)考察”、“招商引資”、“研討交流”之機(jī),順便搭上長(zhǎng)短、花費(fèi)不等的觀光、旅游、休閑度假的內(nèi)容,而且越來(lái)越多的是“順便”游覽觀光的時(shí)間和花費(fèi)往往超出了正常公務(wù)消費(fèi)的本身,如最近爆光的幾起“出國(guó)考察門”都是如此,把公費(fèi)出國(guó)旅游巧妙地“搭”在了公務(wù)出國(guó)考察活動(dòng)之中。改革開(kāi)放促使并需要越來(lái)越多的公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部赴外地或國(guó)外公干,但普遍和愈演愈烈的搭便車情況使得公務(wù)考察、培訓(xùn)方面的消費(fèi)量劇增,差不多年消費(fèi)在 3000億元以上,成了職務(wù)消費(fèi)結(jié)構(gòu)中僅次于公車消費(fèi)的第二大消費(fèi)板塊。二是在職務(wù)消費(fèi)中,把相當(dāng)一些不便報(bào)銷和列支的消費(fèi)事項(xiàng)、內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)“搭”進(jìn)本級(jí)、下屬或其它關(guān)聯(lián)單位方便報(bào)銷、列支的消費(fèi)名目中予以報(bào)銷。常見(jiàn)的就是“搭”進(jìn)招待費(fèi)名目,亂報(bào)亂銷,以致有說(shuō)法是“招待費(fèi)是個(gè)筐,什么都往里面裝”。

“擦”就是“大打擦邊球”,指在職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域普遍存在的利用有關(guān)制度、權(quán)力、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、事項(xiàng)及黨規(guī)、政規(guī)、法規(guī)之間等的界限不清、不嚴(yán)、不全、模糊及其漏洞等,大打擦邊球,盡量游走于是否合理消費(fèi)、需要消費(fèi)、遵紀(jì)消費(fèi)、合法消費(fèi)的邊緣。

“特”就是“凸顯特殊性”,指相當(dāng)一些領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層單位擔(dān)任一、二把手的領(lǐng)導(dǎo)干部,利用其消費(fèi)主體在職務(wù)、地位、權(quán)力、關(guān)系及監(jiān)管不靈等的“特殊性”和特殊狀況,大肆隨意的過(guò)度、失當(dāng)、奢侈及濫用職務(wù)消費(fèi),有的單位哪怕發(fā)不出工資,甚至于打白條、賒帳也不能少了職務(wù)消費(fèi),也能先報(bào)銷消費(fèi)費(fèi)用,不僅導(dǎo)致職務(wù)消費(fèi)不斷攀升,而且導(dǎo)致職務(wù)消費(fèi)向權(quán)力消費(fèi)、特權(quán)消費(fèi)異化。

職務(wù)消費(fèi)本是因公務(wù)而生,據(jù)公務(wù)之“實(shí)”之“需”而消費(fèi),然而公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部中普遍“失當(dāng)失度”的消費(fèi),在我國(guó)廣大人民基本民生保障水平還很低的現(xiàn)實(shí)背景下,少部分“公仆”超現(xiàn)實(shí)、超合理、超水準(zhǔn)的消費(fèi)大量奢侈掉了納稅人的血汗錢和“主人”的民生保障,就顯得格外刺骨,格外不和諧;頗失正當(dāng)性、正義性、公務(wù)性、需要性、公平性;其性質(zhì)在于既嚴(yán)重扭曲了職務(wù)消費(fèi)的正當(dāng)性、公共性,也嚴(yán)重扭曲了公共財(cái)政的人民性、公共性、公平性和正義性(第二次分配本應(yīng)主要用于解決社會(huì)公平、正義問(wèn)題,結(jié)果是公職人員的職務(wù)消費(fèi)制造了國(guó)民分配中新的不公、不正),扭曲、違背了公共財(cái)政取之于民、用之于民的本意。在我國(guó)這類問(wèn)題普遍存在并已是潛規(guī)則默許和見(jiàn)慣不怪的情況下,一些學(xué)者至多無(wú)奈的稱之為是亞腐敗,這種亞腐敗的特點(diǎn)被稱為是“不揣腰包的腐敗”。

(三)“跑冒滴漏、滋生腐敗”

“跑冒滴漏、滋生腐敗”指的是,我國(guó)職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域主要問(wèn)題、層次及性質(zhì),已從前述的“規(guī)模太大、擠占民生”;“失當(dāng)失度、扭曲公正”這兩個(gè)層次,發(fā)展演變到更直接更寬泛地濫用職務(wù)消費(fèi)、以公肥私和腐敗叢生的層面及惡劣性質(zhì)。

近幾年我國(guó)公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域以“跑、冒、滴、漏”方式,致使公共財(cái)政及納稅人的血汗錢違德、違紀(jì)、違法直接流入個(gè)人腰包或以公款為私人私事直接謀取私利、好處、享樂(lè)的金額也在直線增長(zhǎng)和幾乎成失控態(tài)勢(shì),同樣構(gòu)成了我國(guó)每年巨大的職務(wù)消費(fèi)支出總量中的很大一部分,具體數(shù)量因其消費(fèi)的更虛假性、隱秘性、名目的轉(zhuǎn)移性和小金庫(kù)性等而難以統(tǒng)計(jì)。但從曝光、查處的一些事例、案例仍可看出“跑冒滴漏、滋生腐敗”的主要方式。

一是通過(guò)公款送禮,特別是用公款購(gòu)買高檔、名貴、可保值增值的東西作為所謂禮品,尋各種機(jī)會(huì)或名義送與相關(guān)聯(lián)的公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部,以編織人際資源網(wǎng),賄賂主管領(lǐng)導(dǎo),謀取職務(wù)升遷,獲取更多實(shí)惠,或禮尚往來(lái)、互贈(zèng)互惠等?？傊?公款送禮使公共權(quán)力成為官員的尋租手段,使大量國(guó)家資財(cái)落入個(gè)人腰包。

二是在正常公務(wù)招待之外,以公款相互請(qǐng)吃請(qǐng)喝、娛樂(lè)、保健和消遣,卻以公務(wù)招待名目列支、報(bào)銷;再就是實(shí)際沒(méi)有發(fā)生或沒(méi)有發(fā)生那么多的職務(wù)消費(fèi),卻弄虛作假、虛報(bào)冒領(lǐng)的騙取報(bào)銷經(jīng)費(fèi)或套取專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)揣入自己腰包,很類似最近曝光的英國(guó)、澳大利亞和臺(tái)灣陳水扁等高官的“騙補(bǔ)門”、“報(bào)銷門”互聞。可以說(shuō),我國(guó)這類情況沒(méi)有爆光、沒(méi)有發(fā)現(xiàn)、沒(méi)有監(jiān)管到的是較普遍的事,發(fā)現(xiàn)和處理了的只是個(gè)別。各地公共流動(dòng)場(chǎng)所多少年來(lái)私下倒賣空白發(fā)票禁而不絕的事實(shí),也從另一面反映了以票據(jù)弄虛作假造成公共資金跑冒滴漏的普遍性。

三是完全以虛假的各種培訓(xùn)、考察、招商、學(xué)術(shù)交流等名義,有組織進(jìn)行的國(guó)內(nèi)外公款旅游活動(dòng)。這種虛假?gòu)娜蝿?wù)和項(xiàng)目申請(qǐng)、邀請(qǐng)函件到行程安排和考察、培訓(xùn)報(bào)告等,差不多整個(gè)過(guò)程除游玩觀光是真實(shí)外,都是編造、購(gòu)買來(lái)的,并有國(guó)內(nèi)外一些專做此事的旅游機(jī)構(gòu)提供一條龍的協(xié)助、配合與服務(wù),有的地方甚至縱容所屬的外事服務(wù)機(jī)構(gòu)弄虛作假,為組織公款出國(guó) (境)旅游提供方便,并還從中牟利,這樣的公款消費(fèi)組團(tuán)自然耗資也不菲。不少公共單位的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是輪流、輪地、輪番的去公費(fèi)游。

四是在公務(wù)用車上,超標(biāo)準(zhǔn)、超豪華、超級(jí)別、超范圍配置公車與使用公車,公車普遍私用和虛報(bào)燃油、維修費(fèi)等問(wèn)題吞噬了大量公共資金。有分析指出,我國(guó)公車的使用大概是“三三制”,即 1/3是在為公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部公務(wù)使用;1/3是在為公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部及家庭和親朋私用;1/3是被駕駛員私用,而且使用費(fèi)奇高,漏洞極大。如據(jù)公車年消耗 4000多億元計(jì)算,則有 2/3即至少有 2600多億元公共資金被以私用、騙報(bào)等方式“跑冒滴漏”進(jìn)了公車消費(fèi)的巨大黑洞里。

缺失嚴(yán)密、科學(xué)、規(guī)范、有效、嚴(yán)厲的制度規(guī)章、信息公開(kāi)、制約監(jiān)督、責(zé)任追究和處罰,以公共權(quán)力所支撐的職務(wù)消費(fèi)同權(quán)力本身一樣,幾乎本能的容易擴(kuò)張、越軌和濫用,極易成為公職人員及官員腐敗的又一溫床和頻發(fā)領(lǐng)域。幾十年間,我國(guó)的職務(wù)消費(fèi)由公務(wù)、必需、節(jié)儉的職務(wù)消費(fèi)演變到過(guò)度、失當(dāng)、借公濟(jì)私、超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超增長(zhǎng)的官階消費(fèi)、特權(quán)消費(fèi)、官場(chǎng)消費(fèi)、奢侈消費(fèi);再演變到假公肥私、營(yíng)私舞弊、弄虛作假、虛報(bào)冒領(lǐng)、公款賄賂的營(yíng)私消費(fèi)、侵吞消費(fèi)、腐敗消費(fèi)。因此,這一層面的所謂職務(wù)消費(fèi)及其頻發(fā)的“跑冒滴漏”嚴(yán)重問(wèn)題,其實(shí)質(zhì)是不折不扣的消費(fèi)腐敗、職務(wù)腐敗和助推、滋生、滋長(zhǎng)腐敗與職務(wù)犯罪的溫床;是支配財(cái)力的公共權(quán)力“私有化”的腐敗即公權(quán)力的腐敗;是我國(guó)公共權(quán)力、黨政機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)及其公職人員中發(fā)生大面積且嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題、腐敗領(lǐng)域中的一個(gè)不可小視的關(guān)聯(lián)部分;也是與世界其他主要國(guó)家的腐敗領(lǐng)域相比,顯得很普遍和突出的部分。

(四)“領(lǐng)導(dǎo)消費(fèi)、首當(dāng)其沖”

“領(lǐng)導(dǎo)消費(fèi)、首當(dāng)其沖”指的是,我國(guó)職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域存在的各主要問(wèn)題、層次及性質(zhì),不僅都包含著領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)的因素,更因?yàn)槲覈?guó)領(lǐng)導(dǎo)干部群體與一般公職人員相比,更具有職級(jí)高、權(quán)力大、能量大、自由裁量權(quán)大、受約束監(jiān)管小的職務(wù)消費(fèi)主體特點(diǎn);因而形成的自定自支自簽自報(bào)的職務(wù)消費(fèi)機(jī)會(huì)更多、項(xiàng)目更多、范圍更廣、檔次更高、攀比更大、延伸更廣、示范效應(yīng)更強(qiáng)、消費(fèi)數(shù)量及黑洞更大、消費(fèi)占比更高、消費(fèi)問(wèn)題更突出、消費(fèi)腐敗更嚴(yán)重、消費(fèi)負(fù)面影響及后果更大、受社會(huì)關(guān)注和詬病度更高。無(wú)數(shù)被公開(kāi)的事例或潛規(guī)則下公開(kāi)的秘密都表明,無(wú)論是在灰色消費(fèi)層面還是腐敗消費(fèi)層面,領(lǐng)導(dǎo)干部群體遠(yuǎn)比普通公職人員擁有更大更多的職務(wù)資格、權(quán)力、機(jī)會(huì)、手段等便利條件,以自己所掌控的公共財(cái)力和小金庫(kù)為支撐,去進(jìn)行和獲取更大更多灰色的、腐敗的消費(fèi)事項(xiàng)、名目和好處。前述總結(jié)的那些隨意性消費(fèi)、搭便車消費(fèi)、擦邊球消費(fèi)、特權(quán)消費(fèi)、官階消費(fèi)、跑冒滴漏消費(fèi)等,往往就更容易、更多、更大的發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)干部群體中。如一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)H一年出國(guó)考察一次,或借考察之名行公費(fèi)出國(guó)游之實(shí)一次,就可能消費(fèi)掉幾萬(wàn)元人民幣,可能足以相當(dāng)于十幾個(gè)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公職人員一年職務(wù)消費(fèi)的總和。

二、我國(guó)職務(wù)消費(fèi)問(wèn)題的原因復(fù)雜,根在制度和體制

我國(guó)公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)消費(fèi)問(wèn)題及其產(chǎn)生原因,近些年已有不少文件、文章和報(bào)告從不同層面與角度做了探討和論述。本文的分折、研究要特別強(qiáng)調(diào)指出的是:我國(guó)公職人員職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域存在的一系列問(wèn)題,顯然不是社會(huì)轉(zhuǎn)型期的一個(gè)孤立問(wèn)題和孤立原因所致,是和許多問(wèn)題相互關(guān)聯(lián),是和許多因素相互交織互為作用的。但是,起主導(dǎo)、關(guān)鍵和根本的還是在于制度和體制問(wèn)題。這個(gè)制度和體制也不是某些具體制度及體制的問(wèn)題,而是由一系列相關(guān)聯(lián)制度的疏漏、缺失及其整個(gè)體制的結(jié)構(gòu)性不當(dāng)和缺陷這個(gè)根本問(wèn)題造成的。

首先,從我國(guó)職務(wù)消費(fèi)問(wèn)題的制度成因看,即制度、機(jī)制、體制上存在的疏漏、缺失、不當(dāng)和缺陷問(wèn)題上看,盡管我國(guó)在職務(wù)消費(fèi)方面,對(duì)有些項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn),也作出了一定的限制和規(guī)定,但總體上說(shuō)很較單一、很不具體、很不規(guī)范、很不系統(tǒng)、很不全面、很不權(quán)威、很難監(jiān)管、很難實(shí)施、很難受控。如果我們把世界主要國(guó)家依法治理公職人員及官員職務(wù)消費(fèi)的主要經(jīng)驗(yàn)、舉措和制度運(yùn)行的完整銜接,如建章立制、嚴(yán)格預(yù)算、專項(xiàng)專用、信息公開(kāi)、監(jiān)管有力、違規(guī)必究等制度性、法治性特點(diǎn)與我們的作對(duì)比分折,就不難看出這正是我國(guó)的軟肋和缺失所在。

(1)在嚴(yán)格、嚴(yán)密、權(quán)威的建章立制方面,世界主要國(guó)家不僅對(duì)職務(wù)消費(fèi)有明確、具體的范圍、標(biāo)準(zhǔn)及違規(guī)處罰規(guī)定,而且這些法規(guī)制度大都通過(guò)議會(huì)以立法形式出臺(tái),很大程度避免了行政機(jī)關(guān) (即用錢機(jī)關(guān))自己定規(guī)則、定標(biāo)準(zhǔn)、定范圍,又自己去消費(fèi)和享受的弊端,并且保障了制度規(guī)定的法律性、權(quán)威性、剛性和長(zhǎng)期性。而我國(guó)的建章立制既不具體、全面、嚴(yán)密,更多半是由黨政機(jī)關(guān)自己定規(guī)矩,很難保證其制訂與實(shí)施的合理性、公正性、權(quán)威性、法治性、統(tǒng)一性和有效性。

(2)在嚴(yán)格控制、管理公共預(yù)算、公共財(cái)政及專款專用制度方面,世界大多數(shù)國(guó)家都有較健全的現(xiàn)代公共財(cái)政支出體制和監(jiān)管機(jī)制,并將公共財(cái)政的總收入與總支出嚴(yán)格納入預(yù)算管理,以立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算的審批權(quán)來(lái)嚴(yán)格審議和約束政府公職人員的職務(wù)消費(fèi)開(kāi)支,使有關(guān)職務(wù)消費(fèi)的預(yù)、決算在實(shí)施前、實(shí)施中和實(shí)施結(jié)果上都經(jīng)過(guò)議會(huì)的嚴(yán)格把關(guān)與監(jiān)管,使其盡可能控制在規(guī)范、合理、適度的范圍內(nèi)。而在我國(guó),至今都沒(méi)有建立起現(xiàn)代公共財(cái)政支出體制和監(jiān)管機(jī)制,基本上還是沿用的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的財(cái)政體制,公共財(cái)政從預(yù)算的編制到公款支出,都沒(méi)有一套完善有力的約束機(jī)制,人治色彩還相當(dāng)濃厚;各級(jí)各類的黨政群團(tuán)開(kāi)支及其職務(wù)消費(fèi),更遠(yuǎn)未納入明細(xì)、規(guī)范和嚴(yán)格的預(yù)算管理,統(tǒng)由公共財(cái)政大包大攬,加之沒(méi)有明確、嚴(yán)格的規(guī)范,使許多支出魚(yú)目混珠、公私不分;各級(jí)“人大”在審議和批準(zhǔn)政府粗糙的公共財(cái)政預(yù)算方案及其實(shí)施報(bào)告時(shí),也遠(yuǎn)未形成嚴(yán)格、科學(xué)、剛性的約束,加之預(yù)算外資金大量存在和現(xiàn)行的一些財(cái)務(wù)報(bào)銷制度、審計(jì)制度很不完善,即使被查出問(wèn)題,也沒(méi)有強(qiáng)有力的處罰措施。

(3)在有關(guān)職務(wù)消費(fèi)的信息公開(kāi)制度方面,國(guó)外先進(jìn)國(guó)家大都規(guī)范、規(guī)定了公職人員及其官員的職務(wù)消費(fèi)必須是透明的,相關(guān)信息必須公開(kāi)、準(zhǔn)確和便于社會(huì)公眾獲取、了解和查詢,以及為此而設(shè)編制立了相關(guān)的具體制度、途徑和違背追究責(zé)任制。而我國(guó),不僅職務(wù)消費(fèi)到目前都沒(méi)有具體、嚴(yán)密的信息公開(kāi)法規(guī)及其可操作的實(shí)施細(xì)則,就是各級(jí)財(cái)政支出都缺乏嚴(yán)格的制度、法規(guī)來(lái)保障我國(guó)公共財(cái)政運(yùn)行的公開(kāi)性、透明性及其問(wèn)責(zé)制,各部門、單位曾遍布密藏的“小金庫(kù)”就是缺失透明與暗廂操作的財(cái)經(jīng)怪胎。

(4)在監(jiān)管有力和違規(guī)必究方面,世界各主要國(guó)家對(duì)包括職務(wù)消費(fèi)在內(nèi)的公權(quán)力運(yùn)行和使用,都形成了全程、全方位的監(jiān)管與處罰體系,不僅是公共體系、機(jī)構(gòu)內(nèi)的自我監(jiān)管,更受到整個(gè)政治和社會(huì)系統(tǒng),如議會(huì)、黨派、媒體、私營(yíng)部門、民間組織和廣大公眾的嚴(yán)格監(jiān)管、監(jiān)督。這種多元、多功能、有效、有力的監(jiān)管、監(jiān)督機(jī)制及其動(dòng)力,又不僅源自于理性、道德、良知、價(jià)值和法律的評(píng)判與守望,更還源于這些廣泛的監(jiān)管主體對(duì)各自相關(guān)聯(lián)利益的訴求、維護(hù)、伸張及其具有相應(yīng)的民主政治路徑與手段。而我國(guó)對(duì)包括職務(wù)消費(fèi)在內(nèi)的公權(quán)力運(yùn)行和使用的監(jiān)管與處罰,從體制內(nèi)到體制外都很難有力、有效、及時(shí)、到位,更不用說(shuō)形成一個(gè)嚴(yán)密、科學(xué)的監(jiān)管體系及有效、合理、強(qiáng)力、通暢的路徑和手段了。

以上制度、體制是一個(gè)相互銜接、互為條件、相互作用的嚴(yán)密制度體系及其實(shí)施機(jī)制,我們的缺失與不完善顯然不是某一、某些環(huán)節(jié)的問(wèn)題,而是系統(tǒng)的各個(gè)環(huán)節(jié)及整個(gè)鏈接都存在問(wèn)題,這就從根本上必然使得我國(guó)公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)消費(fèi)發(fā)生前述問(wèn)題的可能性、必然性、潛規(guī)則性、異化性、廣泛性、突出性、嚴(yán)重性就大大增加,而被預(yù)防、監(jiān)管、查處的可能性、可控性、代價(jià)性則大大降低,并使兩種情況都成為現(xiàn)實(shí)。就是說(shuō),我國(guó)幾乎缺失了更嚴(yán)密、更可靠、更根本的使公職人員不愿、不想、不敢、不能、難能利用職權(quán)濫用職務(wù)消費(fèi),即使犯了也難逃脫暴露與受罰的制度盾牌。

其次,從我國(guó)職務(wù)消費(fèi)問(wèn)題的其它復(fù)雜成因看,即從歷史的、現(xiàn)實(shí)的、職務(wù)消費(fèi)主體自身等的諸多復(fù)雜而又相互交織作用的成因看,還有如下一些因素是需要重視和予以系統(tǒng)性考慮的:

一是從歷史影響和慣性看,中國(guó)某些消極的傳統(tǒng)文化及其影響還有深厚土壤,如我國(guó)長(zhǎng)期封建社會(huì)形成的等級(jí)觀念和“官本位”思想在社會(huì)尤其是“吃皇糧”的公職人員中還很有市場(chǎng),封建專制和封建特權(quán)思想根深蒂固,一些公職人員重官輕民、權(quán)大于法、重人治輕法治、講排場(chǎng)、比闊氣,認(rèn)為官人就是吃皇糧、吃公飯、喝公酒、吸公煙、坐公車、公家人公家全包、不花白不花、有權(quán)不用過(guò)期作廢、法不責(zé)眾,而關(guān)于現(xiàn)代公仆意識(shí)則十分淡薄,服務(wù)理念缺乏,甚至“主仆”角色、地位顛倒,有意無(wú)意的通過(guò)大吃大喝、坐豪華公車、出入高檔娛樂(lè)休閑場(chǎng)所、公費(fèi)旅游等超常消費(fèi)來(lái)炫耀自己的地位和身份,把自己同群眾、同低級(jí)別官員區(qū)別開(kāi)來(lái)。還有我國(guó)長(zhǎng)期的君主專制社會(huì)及思想宣楊普天之下莫非王土,國(guó)家不過(guò)是帝王的“家天下”,帝王之下的官員皆為“父母官”,在這種情形和理念下,幾乎沒(méi)有或很難分清公與私的概念與界限,官員花公款如同花家長(zhǎng)自己的錢,而很難有花納稅人或老百姓錢的意識(shí)。加之我國(guó)傳統(tǒng)文化還有一個(gè)特征即倫理型文化,特別講究人情關(guān)糸和禮尚往來(lái),這方面既有濃厚的社會(huì)氛圍也有較強(qiáng)的個(gè)體潛意識(shí)難以超脫。這些腐朽、落后意識(shí)和傳統(tǒng)文化觀念的影響、侵蝕造成當(dāng)代一些官員思想意識(shí)存在偏差,成為了“職務(wù)消費(fèi)問(wèn)題”產(chǎn)生的重要思想文化根源。

我國(guó)新民主主義革命時(shí)期在革命隊(duì)伍及根據(jù)地實(shí)行的“戰(zhàn)時(shí)供給制”,沿襲到新中國(guó)成立后演變?yōu)橐缘凸べY制加按干部職位、級(jí)別配以實(shí)物的待遇保障制,即公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)消費(fèi)及福利待遇在很大程度上仍實(shí)行實(shí)物供給制,并以此來(lái)彌補(bǔ)公職人員實(shí)行與熟練工人差別不大的“低工資”,具體表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部和其他公職人員的住房、公車、電話甚至日常生活用品的實(shí)物配給,而差旅費(fèi)、招待費(fèi)等的實(shí)報(bào)實(shí)銷也體現(xiàn)著供給制的特色。然而,我國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的供給制、職務(wù)消費(fèi)及其特性,在改革開(kāi)放和轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下,在公職人員薪酬大幅提高及職務(wù)待遇在相當(dāng)程度已貨幣化的情況下,仍在較大范圍不恰當(dāng)?shù)乇Ａ粝聛?lái),從而使公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部不僅享受著“雙軌制”的好處,更由于公共機(jī)構(gòu)及其人員的持續(xù)膨脹,相當(dāng)一些各級(jí)政府、各單位公共資金和小金庫(kù)的收入,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)條件及權(quán)錢交易下的高速增長(zhǎng),而使得現(xiàn)實(shí)的職務(wù)消費(fèi)無(wú)論從內(nèi)容、花樣、范圍、檔次還是從數(shù)量、規(guī)模、水平來(lái)看,都遠(yuǎn)非昔比。

二是從我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的一些現(xiàn)實(shí)情況和影響因素看,主要由于利益群體的分化;個(gè)體工商、私營(yíng)、民營(yíng)、中外合資、獨(dú)資及國(guó)有壟斷性行業(yè)的崛起;不同群體、不同階層收入差距的顯著兩極分化;不同的公共機(jī)關(guān)、部門和單位因?yàn)槊鎸?duì)社會(huì)和市場(chǎng)的不同領(lǐng)域、履行不同職能、握有不同權(quán)力和資源,而在公職人員中間尤其是一般人員和領(lǐng)導(dǎo)干部中間,所形成的巨大待遇和灰色收入差別等等現(xiàn)實(shí)反差,對(duì)習(xí)慣于高高在上、獨(dú)享著優(yōu)厚待遇等保障的公職人員產(chǎn)生了很大心理與現(xiàn)實(shí)利益的沖擊。即便在公職人員的整體薪酬水平逐漸有了較大提高的情況下,與其他高收入群體相比,尤其是與各類企業(yè)高管、老板和各界精英相比,與其所承擔(dān)的較重公共職能、公共事務(wù)、公共責(zé)任相比,包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的公職人員的工資性、可支配性收入還是差了一大截。客觀地說(shuō),仍相對(duì)處于較低水平。特別是對(duì)處于廣大基層和老、少、邊、窮地區(qū)的公職人員及在前些年的“房改、醫(yī)改、教改”等改革高潮后進(jìn)入公職人員隊(duì)伍的年輕一代來(lái)說(shuō),其顯性的工資收入遠(yuǎn)不足以支付高昂的購(gòu)房和子女醫(yī)療、教育所需。再加之我國(guó)超前進(jìn)入了與整體國(guó)情不太協(xié)調(diào)的追求高消費(fèi)時(shí)代,所有這些強(qiáng)烈沖擊和影響,也進(jìn)一步助推了各級(jí)各地的公職人員設(shè)法利用制度體系的漏洞和各種職權(quán)、機(jī)會(huì)來(lái)予以心理與利益的補(bǔ)償,尤其是借職務(wù)消費(fèi)這個(gè)大“灰框”,給各種公款消費(fèi)、自我補(bǔ)償和以 (假)公濟(jì)私相對(duì)容易和方便的披上了合理、合規(guī)、合法的外衣,更使職務(wù)消費(fèi)演化成了一些腐敗問(wèn)題的藏污納垢之所。

三是從我國(guó)職務(wù)消費(fèi)及其消費(fèi)主體自身的特點(diǎn)和因素看,主要表現(xiàn)為:(1)公職人員職務(wù)消費(fèi)的消費(fèi)主體做為一般人仍所具有的本能趨利性、自利性;(2)職務(wù)消費(fèi)主體的公職性、權(quán)力性和領(lǐng)導(dǎo)性;(3)職務(wù)消費(fèi)資金的財(cái)政性、公共性,即黨政機(jī)關(guān)和公共性群團(tuán)組織及國(guó)有企事業(yè)單位職務(wù)消費(fèi)的資金來(lái)源都具有財(cái)政性質(zhì)和公共性質(zhì),盡管有些單位部分職務(wù)消費(fèi)開(kāi)支不是直接由財(cái)政安排,但那些所謂的“自籌資金”如行政性收費(fèi)仍是一種財(cái)政性資金;(4)職務(wù)消費(fèi)邊界及界定本身的模糊性、難度性,即在實(shí)際中,職務(wù)消費(fèi)與非職務(wù)消費(fèi)的界限很難劃定,兩者往往相互糾纏在一起,相互轉(zhuǎn)化,不容易區(qū)分;(5)職務(wù)消費(fèi)行為的個(gè)人性、小群體性和隱蔽性,即職務(wù)消費(fèi)行為基本處于小范圍和封閉、半封閉化狀態(tài),本身帶有一定的私密性,公職人員究竟如何職務(wù)消費(fèi)的,非消費(fèi)人員往往不得而知;(6)職務(wù)消費(fèi)考核的缺失性,即現(xiàn)行的對(duì)公共機(jī)構(gòu)、單位及其公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部導(dǎo)向作用很大的政績(jī)考核、績(jī)效考核,其內(nèi)容幾無(wú)對(duì)公務(wù)成本及其職務(wù)消費(fèi)的考核與獎(jiǎng)懲,或者說(shuō)是公務(wù)投入與產(chǎn)出比的考核與獎(jiǎng)懲,這使領(lǐng)導(dǎo)干部和官員們失去了必須降低公務(wù)成本的內(nèi)在動(dòng)力、外部壓力和約束機(jī)制。正由于職務(wù)消費(fèi)及消費(fèi)主體自身的這些特點(diǎn),也導(dǎo)致和加劇職務(wù)消費(fèi)中的浪費(fèi)、過(guò)度、異化現(xiàn)象愈來(lái)愈嚴(yán)重。

最后,我國(guó)職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題及其復(fù)雜成因,如上所分析的,實(shí)際顯示了在更大更深廣的背景、層面及意義上,已不單是職務(wù)消費(fèi)的問(wèn)題,也不僅是與職務(wù)消費(fèi)相關(guān)聯(lián)的一系列規(guī)范、制度、機(jī)制、體制和法治不健全不完備的問(wèn)題,而是與轉(zhuǎn)型期我國(guó)社會(huì)出現(xiàn)的許多其它問(wèn)題(包括作風(fēng)問(wèn)題、道德問(wèn)題、廉政問(wèn)題、腐敗問(wèn)題、法治問(wèn)題、公平正義問(wèn)題)及其產(chǎn)生原因 (包括思想性、社會(huì)性、歷史性、制度性、體制性、結(jié)構(gòu)性成因)緊緊交織在一起,難以分割的。尤其在具有根本性成因的一系列具體制度、體制及結(jié)構(gòu)上,公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域出現(xiàn)的主要問(wèn)題,不過(guò)是從另一個(gè)側(cè)面、另一領(lǐng)域、另一視角,映射了轉(zhuǎn)型期我國(guó)勃興的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與傳統(tǒng)政治體制之間的體制性摩擦與矛盾;映射了傳統(tǒng)政治體制內(nèi)本身就存在至今仍未根本解決的結(jié)構(gòu)性、制度性缺陷;映射了現(xiàn)代民主政治、法治和有效制約監(jiān)督所必需的公民社會(huì)力量與政治社會(huì)力量的大致平衡仍未形成,即公民權(quán)利及其制衡力度遠(yuǎn)弱于官員權(quán)力及其控制力度,這三個(gè)層次的矛盾、缺陷與不對(duì)稱的制度性、體制性和結(jié)構(gòu)性根源。

如此,我們才能看清楚我國(guó)職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域的腐敗、亞腐敗問(wèn)題同其它領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題一樣,為何久拖不治、久治不愈的根本原因所在,即各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)總是本能地偏好和流于下發(fā)文件、立規(guī)定、喊口號(hào)、抓自律、搞一陣風(fēng)式運(yùn)動(dòng)、做局部自查自糾和急診式應(yīng)付式處理等表面文章、形式和應(yīng)急式治標(biāo),難以痛下決心、動(dòng)真格的在自身肌體及其病灶上,做可能會(huì)一時(shí)帶來(lái)劇痛乃至“犧牲”自己利益的系統(tǒng)、全面的診斷和根治方案。說(shuō)到底,包括職務(wù)消費(fèi)腐敗在內(nèi)的這些腐敗問(wèn)題,何時(shí)能獲得長(zhǎng)效遏制并從源頭上得以根本解決,終將取決于執(zhí)政黨中央及地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)成員能否痛下決心;取決于民主性、法治性、正義性和系統(tǒng)性政治體制與政治結(jié)構(gòu)改革的力度、廣度、深度和進(jìn)度。