跨界資源管理之需:尼日利亞—加納共同開發(fā)區(qū)

Kingsley Ekwere

跨界資源管理之需:尼日利亞—加納共同開發(fā)區(qū)

Kingsley Ekwere*

導(dǎo) 言

尼日利亞海岸線到尼日利亞/貝寧線以東的布局,構(gòu)成了尼日利亞和加納在滿200海里開外共享一條海洋邊界線。國(guó)際海底管理局的統(tǒng)計(jì)評(píng)估報(bào)告表明這兩國(guó)海床上厚厚的沉積物存在相似性,這有理由導(dǎo)致雙方都能夠?qū)Υ酥鲝埻獯箨懠艿臋?quán)利。該報(bào)告進(jìn)一步表明跨越兩國(guó)海洋邊界的礦物資源尤其是石油和天然氣有相當(dāng)大范圍的重疊?；谶@些看法,筆者審視了為應(yīng)對(duì)管理兩國(guó)跨界共有資源的挑戰(zhàn)實(shí)現(xiàn)跨界自然資源管理的必需舉措。筆者認(rèn)為,建立開發(fā)并管理共有資源的合作制度將促進(jìn)和改善對(duì)自然資源的管理,符合所有當(dāng)事方的利益。它同樣將改善對(duì)共有資源的保護(hù)和可持續(xù)利用。兩國(guó)跨界主動(dòng)合作的進(jìn)一步理由是和平與安全。本文由三個(gè)部分組成。第一部分對(duì)共同開發(fā)做出了定義并對(duì)此概念做了一個(gè)簡(jiǎn)單的歷史回顧。在此部分中同樣也對(duì)幾內(nèi)亞灣周邊概況進(jìn)行了分析。第二部分聚焦兩國(guó)當(dāng)前的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(EEZs)和大陸架(CSs)劃界談判,審視了尼日利亞—加納的海洋邊界問題。筆者將給出具有說服力的理由說明為什么這兩國(guó)以及幾內(nèi)亞灣周邊的其他國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立一種管理它們共有資源的合作制度。第三部分將考慮為談判建立共同開發(fā)區(qū)需要處理的一些問題。

一、共同開發(fā)的定義和幾內(nèi)亞灣的周邊概況

(一)共同開發(fā)的定義

石油或天然氣的流動(dòng)屬性有時(shí)會(huì)最終成為跨越兩個(gè)或更多相鄰國(guó)家的沉積資源。當(dāng)其發(fā)生時(shí),一個(gè)國(guó)家開發(fā)該資源就可能會(huì)損害其他國(guó)家的潛在份額。因此這些國(guó)家有必要協(xié)議達(dá)成在資源開發(fā)上某種形式的合作?；诒狙芯康哪康?共同開發(fā)可以被定義為政府間或政府與私人石油公司或私人公司財(cái)團(tuán)間的,旨在共同勘探或開發(fā)跨界及跨越不同管轄權(quán)的碳?xì)浠衔镔Y源一種安排。根據(jù)該定義,那么這樣的結(jié)論是相當(dāng)明顯的:如果流動(dòng)的石油或天然氣跨越共同邊界線,它應(yīng)當(dāng)被視為單一沉積資源并被共同管理。如果它能被這樣定義,我們可以區(qū)別出四種合作安排模式:(1)無需劃界的共有資源開發(fā)和管理的合作制;(2)建立跨界資源共同開發(fā)區(qū)的模式;(3)開發(fā)跨越邊界線資源的安排模式;和(4)促進(jìn)跨界資源管理的合作安排模式。①Churchill and Lowe,The Law of the Sea,3rd.ed.,Manchester:Manchester University Press,1999.

本文將只關(guān)注第一種模式,即當(dāng)國(guó)家無法對(duì)基本的邊界線達(dá)成協(xié)議時(shí),它們決定另行在它們重疊區(qū)域的全部或部分地區(qū)建立或臨時(shí)或長(zhǎng)期的共同開發(fā)區(qū)。

(二)共同開發(fā)的源起

當(dāng)事方在重疊區(qū)域合作開發(fā)資源的理念,是由國(guó)際法院(ICJ)在1969年的北海大陸架案中最先提出的,當(dāng)時(shí)法庭提及了“共同管轄、使用,或開發(fā)重疊區(qū)域或部分重疊區(qū)域的一種制度?！雹贗CJ Report 1969,p.53,para.101(c)(2).它是杰賽普法官在他的個(gè)別意見③ICJ Report 1969,pp.66-84.中基于對(duì)這一主題的廣泛討論上提出的,而這份個(gè)別意見自身是受到威廉.T.奧羅塔坨于1968年在這方面的開創(chuàng)性工作啟發(fā)的結(jié)果。④Onorato,W.T.,Appointment of an International Common Petroleum Deposit,International and Comparative Law Quarterly,vol.17,1968,pp.85-101.然而,早在20世紀(jì)30年代時(shí),美國(guó)人就已經(jīng)有了共同開發(fā)的理念。⑤See American Institute of Mining and Metallurgical Engineers,1930.共同開發(fā)海上石油理念的第一例適用是日本與韓國(guó)在大陸架劃界談判失敗后于1974年訂立的共同開發(fā)協(xié)議。⑥For the text of the Agreement,see Charney and Alexander,1993,pp.1073-1089.日韓模式后來成為了對(duì)可能存在的油氣資源建立合作開發(fā)制的亞洲國(guó)家乃至西方國(guó)家學(xué)習(xí)的成功范例。一個(gè)由英國(guó)國(guó)際法和比較法研究所主導(dǎo)的海上石油和天然氣共同開發(fā)的突破性研究被認(rèn)為是當(dāng)代最佳的綜合處理方式。

(三)幾內(nèi)亞灣周邊概況

幾內(nèi)亞灣是世界上擁有油氣資源最豐富的地區(qū)之一,已發(fā)現(xiàn)的油氣超過了100億桶,而事實(shí)極有可能遠(yuǎn)超這一水平。其包含了從西非到中非的許多國(guó)家:安哥拉、貝寧、喀麥隆、中非共和國(guó)(CAR)、科特迪瓦、剛果民主共和國(guó)(DRC)、赤道幾內(nèi)亞、加蓬、岡比亞、加納、幾內(nèi)亞、幾內(nèi)亞比紹、利比里亞、尼日利亞、剛果共和國(guó)、圣多美與普林希比共和國(guó)、塞內(nèi)加爾、塞拉利昂以及多哥。

這一地區(qū)是世界上海上石油產(chǎn)量最豐富的地區(qū)之一。該地區(qū)曾被認(rèn)為是不重要的且不具有戰(zhàn)略意義。然而,隨著人們對(duì)深海石油勘探與開發(fā)能力的增強(qiáng),該地區(qū)如今扮演著主要石油消費(fèi)國(guó)的賣家角色。隨之而來的是在這一地區(qū)國(guó)家對(duì)領(lǐng)土所有權(quán)的爭(zhēng)端與沖突增多。此外,考慮到幾內(nèi)亞灣的獨(dú)特地理特質(zhì),該地區(qū)好些國(guó)家的海洋主張和權(quán)利重疊很嚴(yán)重。例如,像尼日利亞、圣多美與普林希比共和國(guó)及赤道幾內(nèi)亞等國(guó)家已采取措施通過建立共同開發(fā)區(qū)和簽訂開發(fā)協(xié)議的方式,來解決它們重疊主張。

二、尼日利亞—加納海洋邊界

盡管尼日利亞和加納被貝寧共和國(guó)、多哥共和國(guó)所割裂,但是它們由于它們海岸線的獨(dú)特地貌共享同一海洋邊界。兩國(guó)都簽署和批準(zhǔn)了1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》①United Nations Convention on the Law of the Sea,opened for signature 10 Dec.1982,in force 16 Nov.1994,1833 U.N.T.S.396,reprinted in UNITED NATIONS,THE LAW OF THE SEA:UNITED NATIONS CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA (UN Pub.Sales No.E.83.V.5)[hereinafter“UNCLOS111”].,其給予了它們200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利(《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第111條)。雖然兩國(guó)政府對(duì)兩國(guó)邊界劃界已經(jīng)開始了談判,但是它們對(duì)它們的共同邊界線卻仍未達(dá)成一個(gè)基本的協(xié)議。當(dāng)然,兩國(guó)根據(jù)《公約》享有200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利是毫無疑問的。但是,堅(jiān)持200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的做法,可能會(huì)導(dǎo)致一種深入各自區(qū)域、對(duì)區(qū)域的主張大量重疊的結(jié)果。在這種情況下將測(cè)量到的大約8至12海里受影響區(qū)域變?yōu)楣餐_發(fā)區(qū)(JDZ)將是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

對(duì)邊界主張重疊問題,人們正越來越多利用共同開發(fā)模式以擱置爭(zhēng)議和允許資源開發(fā)。共同開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第74條第3款的規(guī)定,其規(guī)定如下:

在達(dá)成第1款規(guī)定的協(xié)議以前,有關(guān)各國(guó)應(yīng)基于諒解和合作的精神,盡一切努力作出實(shí)際性的臨時(shí)安排,并在此過渡期間內(nèi),不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成。這種安排應(yīng)不妨害最后界限的劃定。

尼日利亞和加納建立合作制具有幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)。其中一些優(yōu)點(diǎn)列舉如下: (1)發(fā)展優(yōu)先于政治。

國(guó)際邊界問題是政治問題。政府們常常感到對(duì)邊界問題達(dá)成妥協(xié)是困難的。共同開發(fā)區(qū)將開發(fā)置于政治之前并允許國(guó)家擱置海洋邊界主張,為了它們?nèi)嗣竦睦娑芯M(jìn)行勘探及開發(fā)。它強(qiáng)調(diào)對(duì)開發(fā)和共享資源的需求優(yōu)先于邊界劃定。更少對(duì)事實(shí)邊界問題的強(qiáng)調(diào)也能使得其精力被引導(dǎo)到開發(fā)海洋和海床資源上。

尼日利亞和加納在很多方面有共同之處。除了共同經(jīng)歷過幾乎相同的被殖民歷史,他們有著緊密的外交、經(jīng)濟(jì)和文化往來。如果兩國(guó)能探尋共同開發(fā)它們的共有資源直至劃定邊界,那么它們將能獲益更多。

(2)建立合作制將改善對(duì)共有資源的管理。

共有資源或跨域資源是指那些分布于或跨越兩個(gè)或多個(gè)國(guó)家海洋邊界的資源。合作開發(fā)是邁向管理這些資源的重要一步。

(3)它將促進(jìn)對(duì)共有資源的保護(hù)和可持續(xù)使用。

共有資源總會(huì)面臨被耗盡的不幸以及最后將毀滅資源的過度使用。沒有適當(dāng)?shù)墓芾?共有資源將會(huì)變成一個(gè)“公有地”,為此每個(gè)人都將盡可能攫取利益,同時(shí)把耗竭的代價(jià)留給他人。引進(jìn)共有資源的框架能為現(xiàn)在和未來幾代人的利益而管理這些資源提供一個(gè)更好的方法。兩國(guó)共同開發(fā)區(qū)的建立將為現(xiàn)在和未來幾代人的利益極大地減少對(duì)共有資源需求的壓力。

(4)和平與安全。

爭(zhēng)議邊界可能導(dǎo)致沖突或全面戰(zhàn)爭(zhēng)。共有資源必須成為一個(gè)聯(lián)姻者而非分化者。共同開發(fā)、管理和保護(hù)共有資源的合作安排將使得對(duì)它們的利用更優(yōu)并平息任何潛在的使用者之間的沖突。共同開發(fā)區(qū)促進(jìn)不同使用者和平合作并鼓勵(lì)它們協(xié)同開發(fā)。和平與安全是可持續(xù)管理共有資源的關(guān)鍵。這樣,可能源于兩國(guó)間對(duì)共有資源的利用和管理的沖突將能由于共同開發(fā)區(qū)的建立得以避免。

上述尚未悉數(shù)列舉的共同開發(fā)區(qū)的優(yōu)點(diǎn),是為國(guó)家擱置復(fù)雜的劃界問題、有利于創(chuàng)造更多直接的經(jīng)濟(jì)或?qū)嶋H利益的一種激勵(lì)。一旦了解資源在地理結(jié)構(gòu)上跨越國(guó)際邊界,對(duì)其的有效開發(fā)應(yīng)當(dāng)由基于有關(guān)當(dāng)事方協(xié)議合作的單一機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

三、談判建立共同開發(fā)區(qū)需要處理的一些問題

一旦就合作制度達(dá)成協(xié)議,下一關(guān)鍵步驟是為當(dāng)事方處理一系列問題諸如計(jì)劃的共同開發(fā)區(qū)大小、范圍和邊界的界定,區(qū)域的存續(xù)時(shí)間,行政架構(gòu)和控制機(jī)制,利益分配問題,許可范圍,污染預(yù)防和海洋環(huán)境保護(hù),在該區(qū)域內(nèi)第三國(guó)家及其國(guó)民的保護(hù)、區(qū)域內(nèi)的安全和監(jiān)管,以及參與政府和被許可人間的糾紛解決。

以上強(qiáng)調(diào)的問題是非常復(fù)雜的,需要經(jīng)驗(yàn)和細(xì)心來加以處理。其也要求人們普遍達(dá)成在不同主張和不同利益間、政府的和商業(yè)的一系列綜合妥協(xié)。實(shí)踐中,由于當(dāng)事方總是期待需要處理的問題更少,取舍的精神將是共同開發(fā)區(qū)的根基。

四、結(jié) 論

尼日利亞和加納間大陸架的海床的跨區(qū)域資源性質(zhì),向兩國(guó)展現(xiàn)了一個(gè)建立共同開發(fā)區(qū)的機(jī)會(huì),特別是它們都了解各自都可能主張外大陸架。經(jīng)濟(jì)利益將十分可觀。

(中譯:鄧云成;責(zé)任編輯:黃海奇)

*Kingsley Ekwere,尼日利亞Uyo大學(xué)法學(xué)院講師,漢堡大學(xué)法學(xué)博士。電子郵箱:kekwere@yahoo.com。