預(yù)防船舶污染的國際法律實踐

劉能冶

預(yù)防船舶污染的國際法律實踐

劉能冶*

本文對預(yù)防船舶污染的國際法律框架進(jìn)行了評析。第一部分重點討論國際海事組織和《聯(lián)合國海洋法公約》的關(guān)系。第二部分則分析了國際海事公約與《聯(lián)合國海洋法公約》的關(guān)系。第三部分介評了相關(guān)的國際海事公約。最后,本文分析了預(yù)防船舶污染的國際法所面臨的挑戰(zhàn)。

船舶污染 航行自由 國際海事組織 海洋法公約

一、緒 論

保護(hù)海洋環(huán)境是當(dāng)代的三大生態(tài)問題之一(另兩大問題分別是氣候變化和淡水資源短缺)。迄今,《聯(lián)合國海洋法公約》通過已經(jīng)接近30年,①The Third United Nations Conference on the Law of the Sea(UNCLOS III)was convened in New York in 1973.It ended nine years later with the adoption in 1982 of a constitution for the seas-the United Nations Convention on the Law of the Sea.See United Nations Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea(DOLAS),United Nations Convention on the Law of the Sea(a historical perspective),at http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_historical_perspective.htm#Historical%20Perspective,1 May 2011.然而世界海洋環(huán)境狀況依然在持續(xù)惡化。②United Nations Convention on the Law of the Sea 20th Anniversary(1982-2002),Oceans: The Source of Life,p.3,at http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_20years/oceanssourceoflife.pdf,1 May 2011.

《聯(lián)合國海洋法公約》界定了幾種主要的海洋污染源。其中包括陸源污染、傾廢、船舶污染、海底活動的污染以及大氣污染。來自船舶的污染大致占到海洋污染總量的12%。③Shipping Facts,at http://www.marisec.org/shippingfacts/environmental/small-contribution-to-overall-marine-pollution.php,2 May 2011.由于航運(yùn)業(yè)承擔(dān)了國際貿(mào)易90%的運(yùn)輸量,因此船舶污染也具有國際性的特點并受到發(fā)達(dá)的國際公約的規(guī)制。①Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,Hague:Kluwer Law International,1998,pp.18-19.除《聯(lián)合國海洋法公約》之外,船舶污染主要受到國際海事組織制定的一系列國際條約的規(guī)制(以下統(tǒng)稱國際海事公約)。在國際層面上,為預(yù)防船舶污染所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)主要針對的是船舶的排放、船舶的建造、設(shè)計、裝備和人員(CDEM)以及船舶的航行。②See Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,Hague: Kluwer Law International,1998,pp.21-25.國際海事組織為此制定了《預(yù)防船舶污染公約》(MARPOL)、《海上人命安全公約》(SOLAS)、《船舶防污底公約》(Anti-Fouling Convention)以及《船舶壓載水和沉積物管理與控制公約》(BWM Convention)等一系列國際公約。此外,《控制危險廢料越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》.(Basel Convention)對船舶載運(yùn)危險廢物也進(jìn)行了規(guī)范。

船舶污染可大致分為事故污染和營運(yùn)污染。③See Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,Hague: Kluwer Law International,1998,p.20.Molenaar distinguishes vessel-source pollution into three types:accidental,operational and vessel-source air pollution.However,the author believes that air pollution is also emitted during the operation of a vessel and thus should be treated as operational pollution too.船舶事故造成的污染通常為人們所熟知。比如1967年的Torrey Canyon號油輪沉沒事故、1987年的Amoco Cadiz號油輪泄漏事故、1989年的美國阿拉斯加Ex xon Valdez號事故、1999年Erika號和2002年P(guān)restige號油輪沉沒事故。實際上,事故污染只占船舶污染海洋的一小部分。本文將重點介評預(yù)防船舶污染國際法律框架,以期加深讀者對該法律框架的了解。

二、國際海事組織與《聯(lián)合國海洋法公約》

(一)國際海事組織

聯(lián)合國及其專門機(jī)構(gòu)具有影響國際決策的能力。對于國際立法的發(fā)展往往起到推動和促進(jìn)的作用。④Patricia Birnie and Alan Boyle,International Law and The Environment,2nd ed.,Oxford:Oxford University Press,2002,p.35.在國際海事立法領(lǐng)域,國際海事組織(IMO)無疑扮演著這一重要角色。國家海事組織的主要目標(biāo)是為各國政府對國際航運(yùn)的規(guī)范提供合作平臺并鼓勵和促進(jìn)海事安全、航行效率以及預(yù)防、控制和減少船舶污染。⑤Art.1(a),Convention on the International Maritime Organization.最初,國際海事組織僅僅具備咨詢和建議的權(quán)能。隨著《建立國際海事組織公約》1982年修正案的生效,國際海事組織的權(quán)能擴(kuò)展到了進(jìn)行國際公約授權(quán)的海事活動以及規(guī)制航運(yùn)業(yè)對海洋環(huán)境造成的影響。①Art.2(d)of the IMO Convention.作為國際海事領(lǐng)域唯一的聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu),《聯(lián)合國海洋法公約》211條第2款所稱的“主管國際組織”(competent international organization)即指國際海事組織。②IMO LEG/MISC/6,10 September 2008,“Implications of the United Nations Convention on the Law of the Sea for the International Maritime Organization,a study by the Secretariat of the IMO”,7.

國際海事組織設(shè)有大會和理事會,以及海上安全、法律、海上環(huán)境保護(hù)、技術(shù)合作、便利運(yùn)輸?shù)?個委員會和一個秘書處。在各委員會的定期會議上,成員國可以對彼此關(guān)注的議題進(jìn)行辯論,但國際海事公約的制定通常需要成員國達(dá)成共識(consensus)。③Nicholas Gaskell,Decision Making and the Legal Committee of the International Maritime Organization,International Journal of Marine and Coastal Law,vol.18,2003,p.186.國際海事公約制定之后,公約的生效往往需要更長的時間。每個國際海事公約都有其自己規(guī)定的生效條件?？偟膩碚f,批準(zhǔn)條約的國家數(shù)及其所代表的世界航運(yùn)業(yè)的噸位數(shù)是兩個最重要的條件。④Z.Oya Ozcayir,IMO Conventions:The Tacit Consent Procedure and Some Recent Examples,Journal of International Maritime Law,vol.10,2004,p.205.為了使國際海事公約及其附件的修正案能夠盡快生效,國際海事組織采用所謂默認(rèn)生效(tacit acceptance)的機(jī)制。默認(rèn)生效是指某個國際海事公約的附件修正案通過時,同時規(guī)定該修正案的生效時間。如果在規(guī)定的時間內(nèi)沒有成員國提出反對,則該修正案將自動生效,保持沉默的成員將被視為接受該修正案。⑤IMO LEGXII/8 Annex II,8.默認(rèn)生效的機(jī)制大大提高了公約修正案的生效速度,因此被各國際海事公約(MARPOL、SOLAS等)所廣泛采用。

國際海事公約的適用和執(zhí)行則有賴于各成員國,國際海事組織本身并不具備執(zhí)行的全能。《聯(lián)合國海洋法公約》將成員國分為船旗國、沿岸國和港口國。船旗國需對懸掛本國國旗的船舶實施管理。沿岸國和港口國亦對外國船舶造成的本國海域的污染擁有管轄權(quán)。具體內(nèi)容,后文將詳細(xì)論述。

(二)《聯(lián)合國海洋法公約》

第三次聯(lián)合國海洋法大會的主席,新加坡巡回大使許通美把《聯(lián)合國海洋法公約》稱為“人類的海洋憲章”。歷經(jīng)近十年的談判,《聯(lián)合國海洋法公約》于1982年12月10日向世界各國開放簽署并最終于1996年7月28日生效。⑥See http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_historical_perspective.htm#Historical%20Perspective,3 May 2011.第12章“海洋環(huán)境的保護(hù)與保全”對預(yù)防船舶污染進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。此外,第2章“領(lǐng)海與毗連區(qū)”,第5章“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”也涉及到了預(yù)防船舶污染的內(nèi)容。在《聯(lián)合國海洋法公約》中,一國對船舶的立法和執(zhí)行權(quán)限因其是船旗國、沿岸國還是港口國而有所不同。①Robin Rolf Churchill and Alan Vaughan Lowe,The Law of the Sea,3rd ed.,Manchester:Manchester University Press,1999,p.344.Flag State is the State whose nationality a particular vessel has.LOSC does not define“port”or“coastal”State.According to Churchill and Lowe,coastal State is the State in one of whose maritime zones a particular vessel lies;port State is the State in one of whose ports a particular vessel lies.However, Molenaar thinks that account should not only be taken of the type of enforcement(in-port or at sea),but also the locus of the violation and the type of standard subject to enforcement.What should nevertheless be clear is that port or coastal State jurisdiction always implies jurisdiction over foreign vessels.See Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,Hague:Kluwer Law International,1998,pp.92-93.《聯(lián)合國海洋法公約》創(chuàng)設(shè)一個由船旗國、沿岸國和港口國組成的管轄權(quán)體系,并據(jù)此構(gòu)建了預(yù)防船舶污染的所謂安全網(wǎng)(safety net)。這一管轄權(quán)體系嘗試平衡船旗國(航行自由及全球統(tǒng)一的航運(yùn)標(biāo)準(zhǔn))和沿岸國(保護(hù)和保全海洋環(huán)境)的不同利益。②See Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,Hague: Kluwer Law International,1998,p.135.同時,這一體系也反映了海運(yùn)大國與沿岸國之間的利益的微妙平衡。③See Robin Rolf Churchill and Alan Vaughan Lowe,The Law of the Sea,3rd ed.,Manchester:Manchester University Press,1999,p.346.

《聯(lián)合國海洋法公約》第94條第1款規(guī)定了船旗國對于船舶行使有效的立法和執(zhí)法管轄權(quán)的職責(zé)。④⑤It reads that every State shall effectively exercise its jurisdiction and control in administrative,technical and social matters over ships flying its flag.根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第211條第2款,各國應(yīng)制定法律和規(guī)章,以防止、減少和控制懸掛其旗幟或在其國內(nèi)登記的船只對海洋環(huán)境的污染。這種法律和規(guī)章至少應(yīng)具有與通過主管國際組織或一般外交會議制訂的一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)相同的效力。第217條則規(guī)定船旗國應(yīng)作出規(guī)定使這種規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、法律和規(guī)章得到有效執(zhí)行,不論違反行為在何處發(fā)生。此外,第228條規(guī)定,對于外國船只在提起司法程序的國家的領(lǐng)海外所犯任何違反關(guān)于防止、減少和控制來自船只的污染的可適用的法律和規(guī)章或國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的行為訴請加以處罰的司法程序,于船旗國在這種程序最初提起之日起六個月內(nèi)就同樣控告提出加以處罰的司法程序時,應(yīng)即暫停進(jìn)行,除非這種程序涉及沿海國遭受重大損害的案件或有關(guān)船旗國一再不顧其對本國船只的違反行為有效地執(zhí)行可適用的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。由此可見,船旗國被《聯(lián)合國海洋法公約》賦予了預(yù)防船舶污染的主要職責(zé)。但是,現(xiàn)實中船旗國管轄的情況卻并不盡如人意。①For the lack of incentives for flag State enforcement,see Alan Tan,Vessel-Source Marine Pollution:The Law and Politics of International Regulation,Cambridge:Cambridge U-niversity Press,2006,pp.47-61.See also,Awni Behnam and Peter Faust,Twilight of Flag State Control,Ocean Yearbook,vol.17,2003,pp.167-192.

沿岸國管轄權(quán)(立法權(quán)和執(zhí)行權(quán))在依照《聯(lián)合國海洋法公約》劃分的不同海域內(nèi)并不相同。②For more discussion,see Christopher p.Mooradian,Protecting“Sovereign Rights”:The Case for Increased Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution in the Exclusive Economic Zone,Boston University Law Review,vol.82,2002,pp.767-816.Julian Roberts and Martin Tsamenyi,The Regulation of Navigation under International Law:a Tool for Protecting Sensitive Marine Environments,in Tafsir Malick Ndiaye and Rudiger Wolfrum ed.,Law of the Sea,Environmental Law and Settlement of Disputes:Liber Amicorum Judge Thomas A.Mensah,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,2007,pp.787-810.See also Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,The Hague,Kluwer Law International,1998,pp.18-19.就立法權(quán)而言,沿岸國在其領(lǐng)海內(nèi)可以制定任何不影響外國船舶無害通過的保護(hù)海洋環(huán)境的法律法規(guī)(第21條第1款)。但這種法律和規(guī)章除使一般接受的國際規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)有效外,不應(yīng)適用于外國船舶的設(shè)計、構(gòu)造、人員配備或裝備(第21條第2款)。沿岸國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的立法權(quán)較領(lǐng)海受到更大的限制?！堵?lián)合國海洋法公約》第211條第5款規(guī)定,沿岸國可對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制定法律和規(guī)章,以防止、減少和控制來自船只的污染。這種法律和規(guī)章應(yīng)符合通過主管國際組織或一般外交會議制訂的一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),并使其有效。

《聯(lián)合國海洋法公約》第220條詳細(xì)規(guī)定了沿岸國的執(zhí)行權(quán):如有明顯根據(jù)認(rèn)為在一國領(lǐng)海內(nèi)航行的船只,在通過領(lǐng)海時,違反關(guān)于防止、減少和控制來自船只的污染的該國按照本公約制定的法律和規(guī)章或可適用的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),該國可就違反行為對該船進(jìn)行實際檢查,并可在有充分證據(jù)時,按照該國法律提起司法程序,包括對該船的拘留在內(nèi)(第220條第2款)。如有明顯根據(jù)認(rèn)為在一國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或領(lǐng)海內(nèi)航行的船只,在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)違反關(guān)于防止、減少和控制來自船只的污染的可適用的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)或符合這種國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)并使其有效的該國的法律和規(guī)章,該國可要求該船提供關(guān)于該船的識別標(biāo)志、登記港口、上次停泊和下次停泊的港口,以及其他必要的有關(guān)情報,以確定是否已有違反行為發(fā)生(第220條第3款)。如有明顯根據(jù)認(rèn)為在一國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或領(lǐng)海內(nèi)航行的船只,在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)犯有第3款所指的違反行為而導(dǎo)致大量排放,對海洋環(huán)境造成重大污染(significant pollution)或有造成重大污染的威脅,該國在該船拒不提供情況,或所提供的情報與明顯的實際情況顯然不符,并且依案件情況確有進(jìn)行檢查的理由時,可就有關(guān)違反行為的事項對該船進(jìn)行實際檢查(第220條第5款)。如有明顯客觀證據(jù)證明在一國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或領(lǐng)海內(nèi)航行的船只,在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)犯有第3款所指的違反行為而導(dǎo)致排放,對沿海國的海岸或有關(guān)利益,或?qū)ζ漕I(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的任何資源,造成重大損害(major damage)或有造成重大損害的威脅,該國在有充分證據(jù)時,可在第七節(jié)限制下,按照該國法律提起司法程序,包括對該船的拘留在內(nèi)。(第220條第6款)。然而,《海洋法公約》并沒有具體界定何為“重大污染”和“重大損害”。

港口國管轄權(quán)是《海洋法公約》在預(yù)防船舶污染方面的最大的創(chuàng)新。①See Robin Rolf Churchill and Alan Vaughan Lowe,The Law of the Sea,3rd ed.,Manchester:Manchester University Press,1999,p.350.港口通常完全位于一國領(lǐng)土之內(nèi),屬于其主權(quán)范疇。習(xí)慣國際法確認(rèn)了港口國在其港口內(nèi)可以行使廣泛的管轄權(quán)。②Erik Jaap.Molenaar,Port State Jurisdiction:Toward Comprehensive,Mandatory and Global Coverage,Ocean Development&International Law,vol.38,2007,p.227.國際法院在尼加拉瓜案中也表明港口國管理船舶進(jìn)出其港口屬于其主權(quán)管轄范圍。③Case concerning Military and paramilitary Activities In and Against Nicaragua(Nicaragua v.United States of America),[1986]I.C.J.Rep.,p.111,para.123.《海洋法公約》的25條第2款、211條第3款和255條再次確認(rèn)了港口國管轄權(quán)。外國船舶并不享有自由進(jìn)出一國港口的權(quán)利因而成為國際法上的共識。④See Erik Jaap Molenaar,Port State Jurisdiction:Toward Comprehensive,Mandatory and Global Coverage,Ocean Development&International Law vol.38,2007,p.227.See also Louis De La Fayette,Access to Ports in International Law,International Journal of Marine and Coastal Law,vol.11,1996,pp.1-21.Ted L.Mc Dorman,Regional Port State Control Agreemtns:Some Issues of International Law,Ocean and Coastal Law Journal, vol.5,2000,pp.217-218.上述習(xí)慣法、條約和案例為港口國管轄權(quán)提供了法律基礎(chǔ)。不過,港口國管轄權(quán)與港口國監(jiān)控并不等同。港口國管轄權(quán)主要關(guān)注的是港口國對于違反國際法律法規(guī)的外國船舶的起訴和處罰。廣義的港口國管轄權(quán)還包括對外國船舶在國家管轄海域范圍以外的違法行為的起訴和處罰(第218條)。而港口國監(jiān)控僅限于對船舶采取的行政措施。比如滯留船舶直到該船整改達(dá)標(biāo)或要求船舶駛往最近的船塢進(jìn)行修理等等。⑤Ho-Sam Bang,Is Port State Control an Effective Means to Combat Vessel-Source Pollution?An Empirical Survey of the Practical Exercise by Port States of Their Powers of Control,International Journal of Marine and Coastal Law,vol.23,2008,p.717.For details about Port State Control,see Z.Oya Ozcayir,The Use of Port State Control in Maritime Industry and Application of the Paris MOU,Ocean and Coastal Law Journal,vol. 14,2008-2009,pp.201-239.See also,Z.Oya Ozcayir,Port State Control,LLP,2001.根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第218條,⑥A Critique of Art.218,see H.S.Bang,Port State Jurisdiction and Article 218 of the UN Convention on the Law of the Sea,40(2009)291-309.港口國對于任何船舶的非法排污和其他違法行為擁有非強(qiáng)制性的管轄權(quán),無論該違法行為發(fā)生于內(nèi)水、領(lǐng)海還是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。①M(fèi)ichael G.Faure and James Hu,Prevention and Compensation of Marine Pollution Damage:Recent Development in Europe,China and the US,Alphen aan den Rijn:Kluwer Law International,2006,p.46.

三、國際海事公約與《聯(lián)合國海洋法公約》的相互作用

正如已故的以色列海洋法權(quán)威Shabtai Rosenne教授所言,在預(yù)防船舶污染這一問題上,國際海事公約與《聯(lián)合國海洋法公約》相互配合、相互協(xié)調(diào),共同發(fā)揮著作用。②Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.251.

(一)歷史概覽③For details,see Augustin Blanco-Bazan,IMO Interface with the Law of the Sea Convention,at http://www.imo.org/INFOr ESOURCE/mainframe.asp?topic_id=406&doc_id =1077,11 May 2011.See also Erik Jaap.Molenaar,Port State Jurisdiction:Toward Comprehensive,Mandatory and Global Coverage,Ocean Development&International Law, vol.38,2007,pp.269-275.

國際海事公約與《聯(lián)合國海洋法公約》相互關(guān)系的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段。第一階段從1959年到1973年,一批國際海事公約在這一階段被制定出來,而制訂海洋發(fā)公約的談判尚未開始。第二階段從1973年到1982年,第三次聯(lián)合國海洋法大會開始編纂海洋法公約,而同時一系列國際海事公約也在這一時期出臺(比如MARPOL)。第三階段從1982年到1994年《聯(lián)合國海洋公約》生效,在這一階段,《聯(lián)合國海洋法公約》成為制定國際海事公約的重要指南。最后一個階段則是從1994年至今,也是國際海事公約與《聯(lián)合國海洋法公約》互動最為頻繁的階段。

(二)《聯(lián)合國海洋法公約》對于國際海事公約的約束力

就行使國家管轄權(quán)而言,《聯(lián)合國海洋法公約》界定了船旗國、沿岸國和港口國管轄權(quán)的概念和范圍,而國際海事公約則具體細(xì)化了如何行使國家管轄權(quán)以保證船舶遵守海事安全和預(yù)防污染的法律法規(guī)。④LEG/MISC/6,10 September 2008,Implications of the United Nations Convention on the Law of the Sea for the International Maritime Organization,a study by the Secretariat of the IMO,p.13.

《聯(lián)合國海洋法公約》被認(rèn)為是所謂“總體性公約”(umbrella convention)。原因在于其大部分的條款都屬于概括性的規(guī)定,需要通過其他具體的國際法律規(guī)范來細(xì)化和執(zhí)行。①LEG/MISC/6,10 September 2008,Implications of the United Nations Convention on the Law of the Sea for the International Maritime Organization,a study by the Secretariat of the IMO,p.8.不少《海洋法公約》的條款都要求成員國考慮(take account of)、遵循(conform to)、使生效(give effect to)或適用(implement)相關(guān)的國際規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)。也就是所謂的通過主管國際組織或一般外交會議制訂的“applicable international rules and standards”、“internationally agreed rules,standards, and recommended practices and procedures”、“generally accepted international rules and standards”、“generally accepted international regulations”、“applicable international instruments”or“generally accepted international regulations, procedures and practices”。這些條款明確了《海洋法公約》成員國適用國際海事公約的義務(wù)。但是,由此引發(fā)了兩個問題。第一、《海洋法公約》的成員國如果不是國際海事公約的成員國,是否也需要適用該國際海事公約所包含的一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)(generally accepted international rules and standards)。第二、何謂“一般接受”(generally accepted)?

第一個問題實際上是一個條約解釋問題,即所謂“以引用的方式并入文本”(incorporation by reference)。②The method of making one document of any kind become a part of another separate document by alluding to the former in the latter and declaring that the former shall be taken and considered as a part of the latter the same as if it were completely set out therein.有一種觀點認(rèn)為,無論《海洋法公約》的成員國是否加入了國際海事公約,都負(fù)有遵守一般接受的國際海事規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。這一觀點的弊病在于可能會鼓勵成員國在未加入國際海事公約的情況下通過本國法律要求外國船舶國際海事規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),同時卻逃避本國所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。例如,不在該國港口提供MARPOL公約所規(guī)定的船舶廢棄物接收設(shè)施(reception facilities)。此外,《海洋法公約》所規(guī)定的適用國際海事公約的義務(wù)也不應(yīng)作單邊的理解,否則將會影響國際條約體系和法律的穩(wěn)定性。最后,《海洋法公約》的一般條款(“umbrella”provisions)也不同于國際海事公約中的具體規(guī)定,因此,對國際海事公約具體規(guī)定的違反亦不能絕對視為對《海洋法公約》的違反。

對“一般接受”的統(tǒng)一的法律解釋,關(guān)系判斷到國際海事公約中的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)與《海洋法公約》是否具有內(nèi)在聯(lián)系。③See Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.282.國際法協(xié)會前沿岸國海洋污染管轄權(quán)委員會2000年倫敦報告對這一問題進(jìn)行了詳盡的分析。倫敦報告指出,《海洋法公約》中使用一般接受的國際法規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)表明了《海洋法公約》第12部分的總體功能。其目的在于確保國際法高于國內(nèi)法的法律地位。①Conference Report London 2000,at http://www.ila-hq.org/en/committees/index.cfm/ cid/12,13 May 2011,pp.31-32.根據(jù)《海洋法公約》的編纂歷史,將一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)這一概念應(yīng)用于第12部分海洋環(huán)境保護(hù),意在使某些為大多數(shù)國家所尊重但并未被所有國家所接受的特定的規(guī)則對所有國家具有強(qiáng)制力。一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)不等同于習(xí)慣國際法。相反,一般接受的界定主要基于國家實踐。②Conference Report London 2000,at http://www.ila-hq.org/en/committees/index.cfm/ cid/12,13 May 2011,p.34.

(三)綠色《海洋法公約》與國際海事公約的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)

為了保護(hù)海洋環(huán)境,《海洋法公約》的第12章并沒有完全反映其總體性特點。相反,第12章包含了不少具體的,可以被直接適用的條款。因此,這些條款可以與國際海事公約尤其是MARPOL聯(lián)系起來閱讀。

《海洋法公約》和MARPOL公約在保護(hù)海洋環(huán)境方面目標(biāo)一致,即確保防污染的預(yù)防措施能夠得到有效的實施。然而,《海洋法公約》主要關(guān)注船舶的非法排污。MARPOL公約除了規(guī)制非法排污外,還涉及船舶的建造、設(shè)計、裝備和人員標(biāo)準(zhǔn)。兩者關(guān)注對象的不同與處罰的適用有著重要聯(lián)系。③See Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.285.根據(jù)《海洋法公約》第230條,對外國船只在領(lǐng)海內(nèi)所犯違反關(guān)于防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的國內(nèi)法律和規(guī)章或可適用的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的行為,僅可處以罰款,但在領(lǐng)海內(nèi)故意和嚴(yán)重地造成污染的行為除外。也就是說,船舶即使違反了MARPOL公約的要求進(jìn)行航行,只要未故意造成嚴(yán)重污染,該船舶只能被處以罰款。

四、后聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會時代(Post-UNCED)

1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(UNCED)召開之后,先后有兩個重要的環(huán)境公約問世。其一是《生物多樣性公約》(CBD),其二為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)。此外,聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會還通過了兩個非強(qiáng)制性的文件:《里約熱內(nèi)盧宣言》(Rio Declaration)和《21世紀(jì)議程》(Agenda 21)。上述公約和文件已經(jīng)被聯(lián)合國系統(tǒng)及所有涉及環(huán)境保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)和各國國內(nèi)法律體系所適用并在國際法律制定的過程中發(fā)揮重要作用。④See Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.361.當(dāng)今時代,保護(hù)海洋環(huán)境的國際法屬于國際海洋法和國際環(huán)境法的交叉部分。①Louis De La Fayette,The Marine Environment Protection Committee:The Conjunction of the Law of the Sea and International Environmental Law,The International Journal of Marine and Coastal Law,vol.16,2001,p.158.

《海洋法公約》第12部分的解釋和發(fā)展,也應(yīng)當(dāng)考慮聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會所確立的可持續(xù)發(fā)展原則。②See Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.362.同時,預(yù)防性原則(precautionary principle)作為國際環(huán)境法的原則之一,也適用于海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。此外,如果國際海事組織的成員國愿意,國際海事組織完全有能力實現(xiàn)《里約熱內(nèi)盧宣言》、《21世紀(jì)議程》以及其他國際環(huán)境條約的要求。③See Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.369.

五、國際海事公約

(一)MARPOL 73/78

《聯(lián)合國海洋法公約》第211條第1款規(guī)定,各國應(yīng)通過主管國際組織或一般外交會議采取行動,制訂國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),以防止、減少和控制船只對海洋環(huán)境的污染,并于適當(dāng)情形下以同樣方式促進(jìn)對劃定制度的采用,以期盡量減少可能對海洋環(huán)境,包括地海岸造成污染和對沿海國的有關(guān)利益可能造成污染損害的意外事件的威脅。這種規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)需要隨時以同樣方式重新審查。在預(yù)防船舶污染領(lǐng)域最主要的國際公約無疑是MARPOL1973公約及其1978年議定書,簡稱MARPOL 73/78。MARPOL公約第2條第2款和第3款界定了“有害物質(zhì)”(harmful substances),從而廓清了《海洋法公約》第1條第4款造成海洋環(huán)境污染的“物質(zhì)”(substance)的概念。MARPOL公約和《海洋法公約》所稱的物質(zhì)均指引入海洋環(huán)境造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和海洋的其他正當(dāng)用途在內(nèi)的各種海洋活動、損壞海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響?！逗Ｑ蠓üs》界定的概念適用于各種類型的海洋污染。而MARPOL公約則專門針對船舶污染并包含了船舶“排放”(discharges)的概念。

MARPOL公約的執(zhí)行主要有賴于船旗國管轄權(quán)對于船舶建造、設(shè)計、裝備和人員配備標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督。同時,MARPOL公約也要求港口國對自愿停泊在其港口的外國船舶進(jìn)行檢查,以保證船舶遵守防污染的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)并防止不合格船舶出港航行。此外,MARPOL公約授權(quán)港口國依照其本國法律提起司法程序。當(dāng)然,提起司法程序需遵循《海洋法公約》第228條的規(guī)定。

MARPOL公約及其附則修正案幾乎涵蓋了預(yù)防和減少船舶污染的所有技術(shù)方面并幾乎適用于所有船舶。然而,對于船舶傾廢,國際上有專門的公約進(jìn)行規(guī)制,因而并不在MARPOL公約的適用范圍之內(nèi)。此外,MARPOL公約也不適用于近?？碧介_發(fā)(鉆井平臺)所造成的海洋污染。除了公約正文外, MARPOL公約還包含2個議定書(包含有害物質(zhì)的事故報告和仲裁)和6個附則。其中,附則1和附則2是成員國批準(zhǔn)MARPOL公約時必須接受的附則,而是否接受其他附則可由成員國自己決定。

附則1規(guī)制的是石油污染。該附件設(shè)定了400總噸以上船舶原油及含油污水的排放標(biāo)準(zhǔn)、為達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)所應(yīng)配備的裝備(15 ppm原油排放監(jiān)督與控制系統(tǒng)、油水分離器、污油罐、污泥槽以及與貨運(yùn)管道分離的污水泵和管道系統(tǒng))、限制油輪事故(碰撞、觸礁和擱淺)后原油泄漏的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(諸如貨位分艙、破艙穩(wěn)性要求、雙殼船)、配備專用壓載艙(SBT)和清潔壓載艙(CBT)、使用原油洗艙(COW)以及攜帶國際石油污染預(yù)防證書(IOPPC)。

1992年3月6日,國際海事組織通過了MARPOL公約附則1的修正案,要求所有1996年7月6日以后的新造油輪必須為雙殼船(或與雙殼等同的其他設(shè)計)。該修正案于1993年7月6日生效。根據(jù)該修正案,單殼油輪將逐步被淘汰出航運(yùn)市場。從1995年7月6日起算,1982年6月1日以前建造的單殼油輪在25年內(nèi)(某些特定情況下,30年內(nèi))必須換裝成雙殼船或等同的設(shè)計。如果達(dá)不到附件1第13條F款換裝雙殼船的要求,這些現(xiàn)存的單殼油輪將于2007年被禁止航行(某些特定情況下,到2012年)。對于建于1982年6月1日以后的現(xiàn)存單殼船,如果已經(jīng)配有專用壓載艙及保護(hù)位置(protective location),其淘汰期限為2026年。①Regulation(EC)No 417/2002(On the accelerated phasing-in of double hull or equivalent design requirements for single hull oil tankers and repealing Council Regulation(EC)No 2978/94),O.J.L 64,7.3.2002,2.1999年法國“艾瑞卡”號油輪泄漏事故發(fā)生后,歐盟認(rèn)為,現(xiàn)行的國際海事公約體系不足以有效應(yīng)付大的船舶污染事故。②COM(2000)142 final,2.因此,歐盟決定在盟內(nèi)加快淘汰單殼船的進(jìn)度。歐盟制定了Regulation(EC)No.417/2002,第3條第4款規(guī)定了三種類型的單殼油輪的新的淘汰期限。同時,歐盟成員國向國際海事組織提交了一份修改MARPOL公約的共同提案。盡管該提案在國際海事組織內(nèi)部引起了激烈的辯論,但仍最終被通過并修改了MARPOL公約關(guān)于淘汰單殼油輪的期限,使其與歐盟設(shè)定的期限一致。2003年,西班牙“威望號”事故發(fā)生之后,歐盟制定了Regulation(EC)No.1726/2003,再次加快了單殼油輪的淘汰期限。同樣,歐盟的共同提案在IMO海洋環(huán)保委員會第50次會議上引起了軒然大波。歐盟以外的成員國擔(dān)心,歐盟的單邊行動會損害國際海事組織的權(quán)威并給其他國家尤其是發(fā)展中國家造成經(jīng)濟(jì)和履約方面的壓力。但該共同提案依舊獲得了通過并再次修改了MARPOL附則1以保持與歐盟的一致。①For details about EU’s initiatives and response in the IMO,see Veronique Frank,Consequences of the Prestige sinking for European and international law,International Journal of Marine and Coastal Law,vol.20,2005,pp.18-21.For more details about the phaseout single hull tankers in IMO,see Alan Tan,Vessel-Source Marine Pollution:The Law and Politics of International Regulation,Cambridge:Cambridge University Press,2006, pp.139-155.

附則2規(guī)制的是散裝有毒液體物質(zhì)的污染。該附則設(shè)立了不同種類的化學(xué)品在不同環(huán)境下的排放標(biāo)準(zhǔn)。同時也設(shè)立了洗艙、污水泵和管道系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)。最初,公約附列了250種化學(xué)物質(zhì)。這些化學(xué)物質(zhì)殘留必須經(jīng)過特殊條件處理之后方能排放入接收設(shè)施。在任何情況,近岸12海里以內(nèi)均不得排放任何含有毒物質(zhì)的殘留物。

附則3是MARPOL公約的第一個非強(qiáng)制性附則,規(guī)制以包裝形式運(yùn)輸有害物質(zhì)造成的污染。該附則包含了詳細(xì)的包裝、標(biāo)記、標(biāo)簽、記錄、堆載、數(shù)量限制、例外情形以及通知的要求,以預(yù)防有害物質(zhì)造成的污染。附則3所指的“有害物質(zhì)”則由國際海事組織制定的《國際海運(yùn)危險貨物規(guī)則》確定。

附則4規(guī)制的是船舶污水(sewage)所造成的污染。附則5規(guī)制的則是船舶垃圾造成的污染。附則5最顯著的特點是完全禁止將任何形式的塑料丟棄入海。

1997年9月新的MARPOL公約附則6出臺,并于2005年5月19日通過。附則6主要是針對船舶造成的大氣污染。2011年8月1日,2010年3月修正案生效,建立了北美船舶廢氣排放控制區(qū)。在控制區(qū)內(nèi),船舶排放二氧化硫和二氧化氮的標(biāo)準(zhǔn)將嚴(yán)于全球排放標(biāo)準(zhǔn)。②See http://www.imo.org/About/Conventions/Pages/Action-Dates.aspx,16 May 2011.

MARPOL公約的附則1、2、5為預(yù)防船舶運(yùn)營過程中排放危險物質(zhì)設(shè)立“特別區(qū)域”(special areas),在區(qū)域內(nèi)對船舶實施特殊強(qiáng)制性要求?？偟膩碚f,船舶在特殊區(qū)域內(nèi)的排放標(biāo)準(zhǔn)大大嚴(yán)于區(qū)域外。③JingJing Xu,The Public Law Framework of Ship-Source Oil Pollution,Journal of International Maritime Law,vol.13,2007,p.423.對比《海洋法公約》第211條第6款所稱的特殊區(qū)域和MARPOL公約確立的特殊區(qū)域,可以看出,依照《海洋法公約》設(shè)立的特殊區(qū)域僅限于沿岸國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之內(nèi)。而依照MARPOL公約,特殊區(qū)域可以涵蓋整個閉?；虬腴]海,也即可以囊括沿岸國的部分領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及公海。此外,MARPOL公約對于特殊區(qū)域內(nèi)的要求僅限于船舶危險物質(zhì)的排放,而《海洋法公約》則未對具體的措施作出任何規(guī)定。

值得指出的是,以上所稱的“特殊區(qū)域”也不同于IMO A.927(22)決議①IMO Assembly,Resolution A.927(22)adopted on 29 November 2001.Guidelines for the designation of special areas under MARPOL 73/78 and guidelines for the identification and designation of particularly sensitive sea areas.A 22/Res.927,15 January 2002.和A.982(24)②③Resolution A.982(24)revokes annex 2 of resolution A.927(22).IMO Assembly,Resolution A.982(24)adopted on 1 December 2005.Revised guidelines for the identification and designation of particularly sensitive sea areas.A 24/Res.982,6 February 2006.決議中所提到的“特別敏感海域”制度。所謂“特別敏感海域”(Particularly Sensitive Areas(PSSAs)),是指由于其公認(rèn)的生態(tài)、社會經(jīng)濟(jì)或科學(xué)的重要性且易受國際航運(yùn)活動損害而需要IMO通過行動特別保護(hù)的海域?！疤貏e敏感海域”這一制度本身如同一艘空船,④Markus Detjen,The Western European PSSA-testing a unique international concept to protect imperiled marine ecosystems,Marine Policy,vol.30,2006,pp.442-453.而需要沿岸國在區(qū)域內(nèi)另行制定具體的保護(hù)措施(Associated Protective Measures(APM))。目前,國際上最著名的“特別敏感海域”當(dāng)屬西歐PSSA。這一海域包括了北起蘇格蘭北部設(shè)德蘭群島,南至葡萄牙、西班牙領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的大片海域。

(二)SOLAS

根據(jù)SOLAS公約第5章要求,所有2002年7月1日期建造的船舶都要配備航行數(shù)據(jù)記錄儀(voyage data recorders(VDRs))。如同飛機(jī)上的“黑匣子”, VDR使船舶事故調(diào)查人員可以審查事故發(fā)生前船員的操作規(guī)程和指令,從有利于確定事故原因。此外,SOLAS公約第5章還強(qiáng)制性要求船舶配備自動定位系統(tǒng)(automatic identification system(AIS))。

《海洋法公約》第22條第3款a項規(guī)定,沿海國考慮到航行安全認(rèn)為必要時,可要求行使無害通過其領(lǐng)海權(quán)利的外國船舶使用其為管制船舶通過而指定或規(guī)定的海道(sea lanes)和分道通航制(traffic separation scheme),但沿海國根據(jù)本條指定海道和規(guī)定分道通航制時,應(yīng)考慮到主管國際組織的建議。

關(guān)于指定海道的規(guī)定主要見于SOLAS公約regulation V/8。該條規(guī)定:與國際海事組織決議和指南的標(biāo)準(zhǔn)相符的海道制度應(yīng)當(dāng)推薦給所有船舶使用,對于特定的船舶或載運(yùn)特定貨物的船舶,可以強(qiáng)制適用。Regulation V/8的d段明確了制定海道制度是政府的責(zé)任。政府在制定海道時應(yīng)當(dāng)考慮IMO的相關(guān)指南和標(biāo)準(zhǔn)。

SOLAS regulation V/8-1授權(quán)各國在考慮IMO相關(guān)指南和標(biāo)準(zhǔn)的前提下制定和實施船舶強(qiáng)制報告制度。船舶進(jìn)入報告區(qū)后必須向沿岸國主管機(jī)關(guān)報告詳細(xì)的航行計劃。對某些特定船舶或裝在特定貨物的船舶,主管機(jī)關(guān)還可以要求報告其他信息。SOLAS公約regulation V/8-2則是關(guān)于船舶交通服務(wù)(vessel traffic services)。該條規(guī)定只有在沿岸國的領(lǐng)海內(nèi)才可以設(shè)立強(qiáng)制的船舶交通服務(wù)。

SOLAS公約第7章規(guī)制的是船舶載運(yùn)危險貨物。該章主要關(guān)注了船舶載運(yùn)危險貨物時所應(yīng)采取的安全措施,比如安全包裝和堆載等等。本章的規(guī)定亦得到其他IMO法規(guī)的補(bǔ)充。這些法規(guī)包括:《危險化學(xué)品散裝船建設(shè)和裝備規(guī)則》(the International Code for the Construction and Equipment of Ships Carrying Dangerous Chemicals in Bulk(IBC Code)),《液化氣散裝船建設(shè)和裝備規(guī)則》(International Code for the Construction and Equipment of Ships Carrying Liquified Gases in Bulk(IGC Code)(regulationⅦ/13)),《國際海運(yùn)危險貨物規(guī)則》(the International Maritime Dangerous Goods Code(IMDG Code))以及《船舶安全載運(yùn)核燃料、钚和高等級放射性廢物規(guī)則》(the Code for the Safe Carriage of Irradiated Nuclear Fuel,Plutonium and High-Level Radioactive Wastes in Flasks on Board Ships(INF Code))。

(三)Anti-Fouling Convention

防污底漆被廣泛用于船舶底部以防止海洋生物(諸如海藻、軟體動物等)附著于船殼從而減慢船舶的航行速度和增加燃料消耗。早期船舶通常使用石灰或砷涂于船殼表面?，F(xiàn)代化學(xué)工業(yè)發(fā)展之后,金屬化合物作為有效的防污底漆開始被適用。這些化合物會慢慢滲入海水中,殺死船殼或船底附著的甲殼類動物和其他海洋生物。然而,研究表明,防污底漆中的化合物會持續(xù)的存在與海水中,殺死其他海洋生物、損害海洋環(huán)境并很有可能會進(jìn)入人類的食物鏈。1960年代研發(fā)的迄今最有效的防污底漆之一含有有機(jī)錫化合物(organotin tributylin (TBT))。便被證實造成了蠔類動物的畸形以及海螺性狀的改變。

1989年IMO確認(rèn)有機(jī)錫對于環(huán)境具有損害作用。1990年IMO海洋環(huán)保委員會通過一項決議建議政府采取措施減少含有機(jī)錫的防污底漆用于短于25米的非鋁殼船舶。同時減少浸出率大于每天4微克有機(jī)錫的防污底漆的使用。1999年11月,IMO通過大會決議,要求海洋環(huán)保委員會制定全球性的法律以應(yīng)對船舶防污底系統(tǒng)的有害影響。該決議呼吁在2003年1月1日前在全球范圍內(nèi)初步禁止、在2008年1月1日前完全禁止船舶使用含有無機(jī)錫的防污底系統(tǒng)。

新的《防污底公約》于2001年10月5日通過,2008年9月17日生效。公約將“防污底系統(tǒng)”界定為用于船舶以控制和防止不利生物附著的涂層、油漆、表面處理、表面或裝置。公約適用于有權(quán)懸掛當(dāng)事國船旗的船舶、無權(quán)懸掛當(dāng)事國船旗,但在該當(dāng)事國權(quán)力下營運(yùn)的船舶、以及進(jìn)入當(dāng)事國港口、船廠、或近海裝卸站的其他船舶(第3條第1款)。從事國際航行的400總噸及以上的船舶,不包括固定或浮動式平臺、浮動式存儲裝置(FSU)、浮動式生產(chǎn)、儲存和卸貨裝置(FPSO),須在船舶投入營運(yùn)前或《國際防污底證書》(證書)第一次簽發(fā)前進(jìn)行初次檢驗。此外,在改變或替換防污底系統(tǒng)時也應(yīng)進(jìn)行檢驗并須簽注在《國際防污底證書》上(附件4第1條第1款)。長度24米及以上但小于400總噸的國際航行船舶(不包括固定或浮動式平臺、FSU和FPSO)攜帶一份由船舶所有人或船舶所有人的授權(quán)代理所簽署的聲明。該聲明還須輔以適當(dāng)?shù)膯巫C(例如油漆收據(jù)或承包商的發(fā)票)或包括適當(dāng)?shù)暮炞?附件4第5條第1款)。

被禁止和控制的防污底系統(tǒng)由公約的附件1列出,并可根據(jù)需要進(jìn)行更新。根據(jù)附件1的規(guī)定,自2003年1月1日始,所有船舶不得施涂或重新施涂在防污底系統(tǒng)中充當(dāng)殺蟲劑的有機(jī)錫化合物。自2008年1月1日始,所有船舶(2003年1月1日前建造并在2003年1月1日或以后未曾塢修的固定或浮動式平臺、浮動式儲存裝置(FSU)、浮動式生產(chǎn)、儲存和卸貨裝置(FPSO)除外)須: (1)在船殼上或外部構(gòu)件或表面上不得有此類化合物;或(2)應(yīng)有一個阻擋底層不符合要求防污底系統(tǒng)滲出此類化合物的隔離層。此外,為了保障船舶的合法權(quán)益,《防污底公約》第13條第2款規(guī)定,如果在執(zhí)行本公約第11和12條時船舶受到不當(dāng)滯留或延誤,該船有權(quán)要求對其受到的任何損失或損害予以賠償。

(四)WM Convention

國際法上對于海洋外來物種的規(guī)制最早可見于《海洋法公約》第196條第1款。①Karen Scott,Defending the World below the Brine,Managing Invasive Species under the 2004 Ballast Water Convention-A New Zealand Perspective,Journal of International Maritime Law,vol.14,2008,p.309.該條規(guī)定各國應(yīng)采取一切必要措施以防止、減少和控制由于在其管轄或控制下使用技術(shù)而造成的海洋環(huán)境污染,或由于故意或偶然在海洋環(huán)境某一特定部分引進(jìn)外來的或新物種致使海洋環(huán)境可能發(fā)生重大和有害的變化。

然而,自1982年《海洋法公約》通過以來,國際社會對于全球人類活動和環(huán)境的關(guān)系的理解更加深入,可持續(xù)發(fā)展的理念更加深入人心。生態(tài)系統(tǒng)的理論使得國際社會可以從更加全面的角度來看待海洋外來物種問題。②Moira L.McConnell,Ballast and Biosecurity:The Legal,Economic and Safety Implications of the Developing International Regime to Prevent the Spread of Harmful Aquatic Organisms and Pathogens in Ships’Ballast Water,Ocean Yearbook,vol.17,2003,p.238.尤其是1992年《生物多樣性公約》的通過,并獲得世界各國的廣泛認(rèn)可和支持。③Until now,there are 193 Parties of the CBD,see http://www.cbd.int/convention/parties/list/,20 May 2011.《生物多樣性公約》第8條第h款規(guī)定,每一締約國應(yīng)盡可能并酌情防止引進(jìn)、控制或消除那些威脅到生態(tài)系統(tǒng)、生境或物種的外來物種。

如前文所述,IMO在1973年通過了MARPOL公約以徹底清除來自船舶營運(yùn)造成的石油和其他有害物質(zhì)對于海洋環(huán)境的污染并盡量減少船舶事故所造成的海洋污染。①Preamble,MARPOL73/78.para.5.盡管MARPOL公約本身并不規(guī)制壓載水導(dǎo)致的外來物種入侵,但公約主要在3個方面為后來的《壓載水公約》提供了可借鑒的制度:(1)建立特殊區(qū)域;(2)證書和檢驗機(jī)制;(3)提供接收設(shè)施。②Maria Helena Fonseca De Souza Rolim,The International Law on Ballast Water,Preventing Biopollution,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,2008,p.54.1993年,作為過渡性措施,IMO通過了A.774(18)號決議(預(yù)防船舶壓載水和沉積物引入外來物種和病原體指南)。該決議隨后在1997年被IMO A.868(20)決議修改。上述指南盡管不具有法律約束力,但其確立了國際公認(rèn)的壓載水管理實踐并呼吁各國統(tǒng)一預(yù)防壓載水引發(fā)外來物種入侵的實踐。需要指出的是,IMO指南所規(guī)定的預(yù)防壓載水引發(fā)外來物種入侵主要依賴壓載水的深海交換(mid-ocean exchange),而并未關(guān)注壓載水處理技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。③Jeremy Firestone and James J.Corbett,Coastal and Port Environments:International Legal and Policy Responses to Reduce Ballast Water Introductions of Potentially Invasive Species,Ocean Development and International Law,vol.36,2005,p.294.

2004年《壓載水公約》獲得通過。該公約將在代表全世界航運(yùn)業(yè)總噸位35%的30個國際加入的12月后生效。④BWM Convention.Article 18(1).截至2011年8月31日,全世界共有28個國家加入了《壓載水公約》,占到全世界航運(yùn)業(yè)總噸位的26.37%。這其中包括諸如瑞典、荷蘭、法國和西班牙、加拿大在內(nèi)的歐美國家,也包括挪威、韓國等航運(yùn)強(qiáng)國,還有馬爾代夫、庫克群島等小島國,以及墨西哥、巴西、埃及、肯尼亞、南非等發(fā)展中國家。從2009年9月到2010年9月,短短的1年時間就有11個國家批準(zhǔn)加入《壓載水公約》。這些無疑都顯示了《壓載水公約》被國際社會接受是大勢所趨?！秹狠d水公約》為壓載水管理提供了兩重標(biāo)準(zhǔn),即公約規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)和授權(quán)沿岸國制定更高的標(biāo)準(zhǔn)?！秹狠d水公約》及其附則和補(bǔ)充指南為壓載水管理確立了4項基本要素。即計劃與記錄(planning and record keeping)、沉積物攝入和排放管理(management of sediment uptake and discharge)、壓載水?dāng)z入和排放管理以及特殊海域要求。此外,《壓載水公約》還規(guī)定了其他義務(wù),比如通知和提供信息、研發(fā)、合作以及執(zhí)行機(jī)制等。⑤See IMO Assembly,Resolution A.982(24)revokes annex 2 of resolution A.927(22). Resolution A.982(24)adopted on 1 December 2005.Revised guidelines for the identification and designation of particularly sensitive sea areas,A 24/Res.982,6 February 2006,p. 312.由于壓載水中所含的外來物種可能會對公共健康造成威脅,因此《壓載水公約》在適用和執(zhí)行過程中也需要參考世界衛(wèi)生組織制定的《國際衛(wèi)生守則》(International Health Regulations)和其他船舶衛(wèi)生規(guī)定。①For details,see Moira L.McConnell,Ballast and Biosecurity:The Legal,Economic and Safety Implications of the Developing International Regime to Prevent the Spread of Harmful Aquatic Organisms and Pathogens in Ships’Ballast Water,Ocean Yearbook,vol. 17,2003,pp.48-51.

六、國際法律體系所面臨的挑戰(zhàn)

毫無疑問,在過去的幾十年里,國際社會制定了廣泛而詳盡的預(yù)防船舶污染的法律體系。然而,挑戰(zhàn)仍然存在。

預(yù)防船舶污染的國際法法律體系所面臨的首要挑戰(zhàn)就是如何增強(qiáng)國際法在各國的有效適用和執(zhí)行。國際海事公約的實施成效幾乎完全依賴各成員國的國內(nèi)法律體系。②Armin von Bogdandy,Pluralism,Direct Effect,and the Ultimate Say:on the Relationship. between International and Domestic Constitutional Law,International Journal of Constitutional Law,vol.6,2008,p.397.缺乏能力、缺乏相應(yīng)的技術(shù)知識、缺少政治意愿、沒有長期全面的規(guī)劃都構(gòu)成了國際法無法在各國有效實施的原因。③Unedited reporting material on the topic of focus of the twelfth meeting of the United Nations Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea,entitled:“Contributing to the assessment,in the context of the United Nations Conference on Sustainable Development,of progress to date and the remaining gaps in the implementation of the outcomes of the major summits on sustainable development and addressing new and emerging challenges.A/66/70/Add.1.IMO有時被戲稱為“無牙的老虎”,其原因就在于IMO幾乎無法監(jiān)督其制定的國際公約在各成員國的適用和執(zhí)行。④E.g.In order to improve implementation and enforcement by flag States,the IMO approved the Voluntary IMO Member States Audit Scheme to provide a comprehensive and objective assessment of how effectively flag States administer and implement the mandatory IMO instruments covered by the Audit Scheme.In 2009,the IMO Assembly endorsed the decision of the IMO Council and agreed to make the Audit Scheme an institutionalized,mandatory scheme,which will only be phased in through the introduction of amendments to IMO instruments in 2013,for entry into force in Jan 2015.See A/65/69/ Add.2,paras.73-74.這其實也是整個國際法所面臨的共同問題。關(guān)于國際法的有效性,有兩大問題值得關(guān)注:(1)在國際法制定的過程中,國家適用和遵守相關(guān)國際法的能力大小幾乎被完全忽略了。(2)當(dāng)今國際法律框架依然是以國家為中心,集中關(guān)注的是國家如何控制和預(yù)防船舶污染海洋。⑤Emeka Duruigbo,Reforming the International Law and Policy on Marine Oil Pollution, Journal of Maritime Law and Commerce,vol.31,2000,pp.81-85.目前,國際社會對于如何提高國際法律體系的有效性這一問題依然束手無策。現(xiàn)行的程序和機(jī)制難以保證各國充分完全遵守國際法。①Veronique Frank,The European Community and Marine Environmental Protection in the International Law of the Sea,Implementing Global Obligations at the Regional Level,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,2007,p.40.

預(yù)防船舶污染的國際法律體系所面臨的第二大挑戰(zhàn)是如何平衡沿岸國管轄權(quán)與船舶航行自由權(quán)利之間的沖突。船舶航行自由的權(quán)利一直被《海洋法公約》奉為圭臬。如前文所述,《海洋法公約》試圖在航行自由和沿岸國管轄權(quán)之間建立起一種微妙的平衡。然而,單純依靠船旗國管轄權(quán)并不足以有效的預(yù)防船舶污染,保護(hù)海洋環(huán)境。②See Alan Tan,Vessel-Source Marine Pollution:The Law and Politics of International Regulation,Cambridge:Cambridge University Press,2006,p.18.新加坡國立大學(xué)法學(xué)院的Alan Tan教授分析到,船旗國管轄權(quán)的最大缺陷在于,大多數(shù)船旗國的旗下船舶并不進(jìn)入其自身管轄的海域,而對船舶造成其他國家管轄海域的污染,船旗國顯然沒有太大的動力去加以規(guī)制。③Alan Tan,Vessel-Source Marine Pollution:The Law and Politics of International Regulation,Cambridge:Cambridge University Press,2006,p.18.因此,有一種觀點認(rèn)為,預(yù)防船舶污染的國際法律體系太過偏向于保護(hù)船舶的航行自由權(quán)利。沿岸國缺乏制定和執(zhí)行有效的防污法規(guī)的權(quán)能。國際法的發(fā)展和沿岸國權(quán)能的擴(kuò)張,往往是在大的船難事故發(fā)生之后。④Chelsea Purvis,Coastal State Jurisdiction under UNCLOS:the Shen Neng 1 Grounding on the Great Barrier Reef,Yale Journal of International Law,vol.36,2011,p.208.值得關(guān)注的是,沿岸國已經(jīng)開始在實踐中逐步擴(kuò)張其管轄權(quán)以保護(hù)海洋環(huán)境。這一趨勢往往可能導(dǎo)致區(qū)域/國內(nèi)法與國際法之間的關(guān)系的緊張。最典型的案例無疑是國際航運(yùn)公會(Intertanko)2008年在歐盟法院起訴歐盟委員會案(Case C308/06)。該案中,國際航運(yùn)公會認(rèn)為歐盟2005/35/EC關(guān)于對船舶污染施加刑事責(zé)任的指令違反了現(xiàn)行國際法(《海洋法公約》和MARPOL公約),應(yīng)當(dāng)予以撤銷。國際航運(yùn)公會擔(dān)心歐盟的法令會使得通過歐盟水域的船舶承擔(dān)較世界其他區(qū)域更加嚴(yán)格的法律責(zé)任。⑤Case C308/06,at http://eur-lex.europa.eu/Lex UriServ/Lex UriServ.do?uri=CELEX:62006J0308:EN:HTML,29 May 2011.

船舶造成公海的污染如何預(yù)防,是國際法律體系所面臨的第三大挑戰(zhàn)。當(dāng)前的國際法律體系主要依靠船旗國管轄預(yù)防公海的船舶污染。沿岸國對于船舶在公海的行為幾乎沒有管轄權(quán)。因此,公海的海洋環(huán)境有成為“公有悲劇”(common tragedy)的趨勢⑥Garret Hardin,The Tragedy of the Commons,Science,vol.162,1968,pp.1243-1248.。如何有效的預(yù)防公海的船舶污染?依然有待國際法和區(qū)域/國內(nèi)法的發(fā)展。

最后,如何減少船舶的溫室氣體排放以應(yīng)對氣候變化,亦是國際法律體系當(dāng)前的一大挑戰(zhàn)。2009年第2次IMO溫室氣體研究報告估計,僅2007年全球航運(yùn)業(yè)排放的二氧化碳就達(dá)到10億4千6百萬噸,占到全球溫室氣體排放總量的3.3%。而其中國際航行的船舶的二氧化碳排放量為8億7千萬噸,占到全球排放總量的2.7%。如果不采取有效的措施控制船舶的溫室氣體排放,那么到2050年,全球航運(yùn)業(yè)的排放量將可能達(dá)到2007年排放量的1.5到2.5倍。①Second IMO GHG Study 2009,Update of the 2000 IMO GHG Study,Executive Summary,MEPC 59/4/7,9 April 2009.客觀的說,IMO在過去的幾年中為航運(yùn)業(yè)減排做出了巨大的努力,但迄今尚無有約束力的國際法律文件出臺。立法制定中遇到的最大難題是如何在航運(yùn)業(yè)中適用《聯(lián)合國氣候變化框架公約》所確定“共同但有區(qū)別原則”“(common but differentiated responsibility(CBDR)?.②Principle 7 of the Rio Declaration provides the first formulation of the CBDR,and it states:“In view of the different contributions to global environmental degradation,States have common but differentiated responsibilities.The developed countries acknowledge the responsibility that they bear in the international pursuit of sustainable development in view of the pressures their societies place on the global environment and of the technologies and financial resources they command.”For the application of CBDR in shipping industry,one of the major problems is that a huge number of ships operate under flags of convenience.In that case,ship.owners from developed countries can easily disguise their identity.See Saiful Karim and Shawkat Alam,Climate Change and Reduction of Emissions of Greenhouse Gases from Ships:An Appraisal,Asian Journal of International Law,vol.1,2011,pp.131-148.2008年哥本哈根氣候變化大會上,挪威提交的將航運(yùn)減排納入到會議最終達(dá)成協(xié)議的提案遭到了中國、印度、沙特阿拉伯以及巴哈馬反對。該提案因此無疾而終。③See http://www.seas-at-risk.org/news_n2.php?page=273,29 May 2011.中國在航運(yùn)減排問題上的立場是IMO應(yīng)當(dāng)扮演技術(shù)性的角色,而將政治、法律和經(jīng)濟(jì)問題交由《聯(lián)合國氣候變化框架公約》成員國會議來討論。④Report of the Marine Environment Protection Committee on its 59th Session,statement by the Delegation of China on GHG Issues,MEPC 59/24 Add.I(2009),Annex 13.para. 5.此外,中國堅持“共同但又區(qū)別原則”應(yīng)當(dāng)是IMO關(guān)于航運(yùn)減排談判的關(guān)鍵性原則。⑤Report of the Marine Environment Protection Committee on its 60th Session,MEPC 60/ 22(2010),Annex 4.

七、結(jié) 論

在過去的幾十年里,國際社會制定了廣泛而詳盡的預(yù)防船舶污染的法律體系?！堵?lián)合國海洋公約》是總體性公約。它確立船旗國、沿岸國和港口國的管轄權(quán)體系。國際海事公約(MARPOL,SOLAS,BWM Convention,Anti-Fouling Convention and etc)則更加具有技術(shù)性,具體規(guī)制了預(yù)防船舶污染的各項標(biāo)準(zhǔn)和操作程序?！堵?lián)合國海洋法公約》和國際海事公約互相作用,共同致力于預(yù)防船舶污染海洋。然而,國際法律體系所面臨的最大難題無疑是如何在各成員國有效的適用和執(zhí)行。此外,重新思考船舶航行自由和沿岸國管轄權(quán)的關(guān)系日益獲得國際社會的支持。而如何在公海預(yù)防船舶污染,保護(hù)公海的海洋環(huán)境和如何減少航運(yùn)業(yè)的溫室氣體排放以應(yīng)對氣候變化,依舊需要國際法盡快做出更加有力的回應(yīng)。

(責(zé)任編輯:黃海奇)

*劉能冶,比利時根特大學(xué)法學(xué)院國際法系/海事研究所博士生。電子郵箱:nengye.liu@ gmail.com。