我國(guó)危機(jī)警務(wù)管理參與主體的多元化問(wèn)題研究※

□錢 潔

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012）

○公安實(shí)務(wù)研究 主持人：王玉葉

我國(guó)危機(jī)警務(wù)管理參與主體的多元化問(wèn)題研究※

□錢 潔

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012）

我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變遷的背景促發(fā)了危機(jī)警務(wù)的理念變遷：要注重公共安全和危機(jī)服務(wù)的有效治理，在逐步規(guī)范化和程序化的基礎(chǔ)上，更傾向于社會(huì)的協(xié)商與合作。我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期危機(jī)警務(wù)要構(gòu)建多重主體參與的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，著重完善危機(jī)預(yù)警、應(yīng)急指揮聯(lián)動(dòng)和危機(jī)后的恢復(fù)與重建機(jī)制。在治理的視閾下，我國(guó)危機(jī)警務(wù)應(yīng)以黨和政府及公安機(jī)關(guān)為主體，通過(guò)國(guó)際警務(wù)合作、警務(wù)信息化建設(shè)和社區(qū)警務(wù)發(fā)展等途徑實(shí)現(xiàn)危機(jī)警務(wù)的多元復(fù)合治理。

危機(jī)警務(wù)；危機(jī)管理；主體多元化；多元復(fù)合治理

荷蘭萊登大學(xué)危機(jī)研究專家烏里爾·羅森塔爾認(rèn)為：“危機(jī)是一種嚴(yán)重威脅社會(huì)系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)或者基本價(jià)值規(guī)范的形勢(shì)，在這種形勢(shì)中，決策集團(tuán)必須在很短的時(shí)間內(nèi)，在極不確定的情況下作出關(guān)鍵性決策?！雹匐S著我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共危機(jī)事件的頻繁發(fā)生，公共危機(jī)管理就成了近年來(lái)社會(huì)關(guān)注、學(xué)界研究的熱點(diǎn)。我國(guó)學(xué)者大多從政治學(xué)、管理學(xué)或社會(huì)學(xué)角度對(duì)公共危機(jī)與公共危機(jī)管理的概念界定、公共危機(jī)的類型與特性、公共危機(jī)的誘因、公共危機(jī)管理組織戰(zhàn)略決策問(wèn)題與政府對(duì)公共危機(jī)事件的回應(yīng)，以及公共危機(jī)管理體系（機(jī)制）的構(gòu)建等方面展開(kāi)研究。隨著全球化進(jìn)程的加快和全球性問(wèn)題的增多，政府與社群之間的互動(dòng)加劇，在全球治理視閾下考察危機(jī)管理，進(jìn)而構(gòu)建新的危機(jī)治理體系，是世界各國(guó)共同面臨的新課題。危機(jī)警務(wù)作為危機(jī)管理的重要內(nèi)容和強(qiáng)力措施，既是危機(jī)管理的重要組成部分，又是危機(jī)管理實(shí)施過(guò)程的重要保障。在治理視閾下研究危機(jī)警務(wù)，尋求危機(jī)警務(wù)的復(fù)合治理，成為轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)危機(jī)警務(wù)發(fā)展的新途徑。

一、我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期危機(jī)警務(wù)的內(nèi)涵及其理念變遷

我國(guó)學(xué)者付有志最早將危機(jī)警務(wù)加以概念化，認(rèn)為“危機(jī)警務(wù)是一種具體警務(wù),是警察實(shí)施危機(jī)管理的行為總和?！雹谳^有代表性定義還包括，有學(xué)者從危機(jī)管理與危機(jī)警務(wù)的關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為“危機(jī)警務(wù)是指政府在危機(jī)管理中正確運(yùn)用警察力量、發(fā)揮警察治安職能的活動(dòng)?！雹圻€有學(xué)者認(rèn)為：“危機(jī)警務(wù)，即用警務(wù)力量來(lái)管理和化解危機(jī)。它是警察機(jī)關(guān)在其職能范圍內(nèi)，針對(duì)一系列公共安全威脅，特別是社會(huì)震蕩導(dǎo)致的沖突型危機(jī)，所采取的各項(xiàng)有關(guān)危機(jī)預(yù)防、處理、恢復(fù)的警務(wù)工作模式和措施的總和。”④美國(guó)著名學(xué)者奧斯特羅姆教授經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)15年的警察服務(wù)研究，提出操作化的多中心治理的概念框架，從公益物品和服務(wù)的視角，認(rèn)為警察服務(wù)的生產(chǎn)不再是單中心地將公共物品和服務(wù)提供給被動(dòng)的對(duì)象，還應(yīng)包括接受服務(wù)的消費(fèi)者的積極投入，以增強(qiáng)警察服務(wù)的有效性。⑤基于這一理論預(yù)設(shè)，從危機(jī)治理和警察管理的視角出發(fā)，筆者認(rèn)為，危機(jī)警務(wù)是以警察機(jī)關(guān)為主體，在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的過(guò)程中發(fā)揮其基本職能，并努力尋求其他部門和社會(huì)的廣泛參與與合作，以預(yù)防、處理和消彌公共危機(jī)的一種動(dòng)態(tài)的、全方位的管理過(guò)程。

我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變遷的背景對(duì)危機(jī)警務(wù)提出新的挑戰(zhàn)，同時(shí)促進(jìn)新時(shí)期危機(jī)警務(wù)的理念變遷，主要包括以下幾方面。

（一）轉(zhuǎn)型時(shí)期對(duì)有限政府的訴求要求危機(jī)警務(wù)注重公共安全和危機(jī)服務(wù)的有效供給。著名政治學(xué)家亨廷頓指出：“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定性，而現(xiàn)代化卻產(chǎn)生不穩(wěn)定性?！雹拊谖覈?guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，危機(jī)事件特別是由人為因素引起的突發(fā)性沖突型危機(jī)事件頻發(fā)，傳統(tǒng)的“全能政府”已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,有限政府的理念要求政府的權(quán)限主要在于提供市場(chǎng)無(wú)法充分提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),同時(shí)通過(guò)宏觀調(diào)控在一定程度上減輕市場(chǎng)波動(dòng)引起的社會(huì)失衡。故危機(jī)警務(wù)不僅僅是公安機(jī)關(guān)單方面的應(yīng)急強(qiáng)制和行動(dòng)，而是要在服務(wù)理念的指導(dǎo)下，著眼于公共安全和危機(jī)服務(wù)的有效供給，其有效性不僅源于警察組織體系內(nèi)部，更有賴于社會(huì)各方和公眾的接受與評(píng)價(jià)。因此，一方面要發(fā)揮公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有的資源優(yōu)勢(shì)，充分整合以公共權(quán)力、財(cái)力、物力、信息體系為核心的社會(huì)資源以應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)；另一方面要尋求相關(guān)部門的有效配合，廣泛發(fā)動(dòng)相關(guān)群體積極參與，擴(kuò)大社會(huì)自治能力以應(yīng)對(duì)危機(jī)。

（二）轉(zhuǎn)型時(shí)期復(fù)雜多變的外界環(huán)境和多元化利益格局使危機(jī)警務(wù)更傾向于與社會(huì)的協(xié)商與合作。

危機(jī)管理的價(jià)值核心是公眾利益至上。而在以往的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中,強(qiáng)調(diào)利益分配上的一元化,在公共利益的口號(hào)下指令式的管理方式和純粹的命令服從關(guān)系使警察機(jī)關(guān)與公民之間的隔膜加深,公眾利益表達(dá)的不充分既損害了公共利益,也降低了危機(jī)管理的效率。轉(zhuǎn)型時(shí)期的危機(jī)事件實(shí)質(zhì)上往往是潛在的社會(huì)矛盾與社會(huì)問(wèn)題積聚后的爆發(fā)，而這背后深藏的是利益主體各自的利益需求和沖突。外界社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的多變將社會(huì)原有利益格局不斷打破，社會(huì)各階層利益矛盾與沖突加劇，最終以危機(jī)形式釋放。在這一背景下，單純強(qiáng)制式的限制利益表達(dá)、壓抑利益需求往往適得其反，會(huì)進(jìn)一步加劇危機(jī)的嚴(yán)重性和震動(dòng)范圍。要從根本上扭轉(zhuǎn)危機(jī)局面，就需要最大程度協(xié)調(diào)各方利益，擴(kuò)大社會(huì)協(xié)商和合作的可能性及范圍，培養(yǎng)公眾的主人翁意識(shí)，開(kāi)辟更多的溝通渠道，做好更廣泛的社會(huì)動(dòng)員，尋求社會(huì)各方的有效參與。

（三）轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)公安管理的法治化要求危機(jī)警務(wù)走向規(guī)范化、程序化。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)公安管理體系中延續(xù)著“家長(zhǎng)式”的行政權(quán)威，這一方面是受到以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占較大比重的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和傳統(tǒng)文化價(jià)值的影響；另一方面是由于公安決策咨詢機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá)，信息系統(tǒng)不健全，導(dǎo)致在公安決策與指揮過(guò)程中的一言堂，雖然有民主集中制原則但在實(shí)際中往往很難真正的貫徹。轉(zhuǎn)型時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“規(guī)則”機(jī)制使法治觀念深入人心，公安決策機(jī)構(gòu)更為健全，咨詢與信息系統(tǒng)更為完善，有形“家長(zhǎng)式”權(quán)威逐漸轉(zhuǎn)化為法制的無(wú)形權(quán)威。危機(jī)警務(wù)決策不同于常規(guī)決策，雖然因面臨時(shí)間緊迫、信息有限，決策程序應(yīng)在不損害決策合理的前提下適當(dāng)簡(jiǎn)化，帶有典型的非程序化決策的特點(diǎn)，但已明顯區(qū)別于以往的決策者“拍腦袋”式的決策方式?，F(xiàn)代危機(jī)警務(wù)應(yīng)著眼于加強(qiáng)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、危機(jī)決策、應(yīng)急指揮、警務(wù)執(zhí)行等方面的機(jī)制建設(shè)，形成更為規(guī)范化、程序化的體系，以提高公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急警務(wù)效能。

二、我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期危機(jī)警務(wù)的體系構(gòu)建

（一）危機(jī)警務(wù)的參與主體及其復(fù)合結(jié)構(gòu)。就警察機(jī)構(gòu)及其所服務(wù)的公民而言，其組織內(nèi)部及組織與公民間的結(jié)構(gòu)，會(huì)對(duì)危機(jī)警務(wù)體系的效果、效率及其回應(yīng)性產(chǎn)生深刻影響。

從治理的視角分析，危機(jī)警務(wù)的參與主體不應(yīng)局限于警察組織及其成員，而應(yīng)涉及具有較強(qiáng)獨(dú)立性的多元主體，如媒體、社會(huì)公益組織、基層自治組織等各類組織。特別是第三部門的興起和迅猛發(fā)展，作為彌補(bǔ)政府、市場(chǎng)失靈的有效補(bǔ)充，將在危機(jī)警務(wù)過(guò)程中日益發(fā)揮重要作用。如具有較強(qiáng)知識(shí)背景的學(xué)術(shù)研究和政策咨詢機(jī)構(gòu)，可以為危機(jī)警務(wù)提供重要的信息分析資源和技術(shù)支持；社會(huì)公益與自治組織，可以為危機(jī)警務(wù)提供有效的人力、物力和財(cái)力補(bǔ)充等。

危機(jī)警務(wù)多元主體參與的復(fù)合結(jié)構(gòu)可以形成以信任、互動(dòng)、合作為基礎(chǔ)的平等的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，以彌補(bǔ)單純科層組織結(jié)構(gòu)的不足，并在短時(shí)間內(nèi)迅速聚集社會(huì)力量，融合社會(huì)資源，這種復(fù)合結(jié)構(gòu)使危機(jī)警務(wù)處置過(guò)程因多元主體的博弈和協(xié)商而更具合法性，也在一定程度上降低了因參與主體間缺乏溝通交流而產(chǎn)生的交易成本，實(shí)際形成了危機(jī)警務(wù)處置過(guò)程中集體行動(dòng)的有效協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）危機(jī)警務(wù)的決策體系分析。著名管理學(xué)家西蒙認(rèn)為，決策貫穿管理的全過(guò)程。從這個(gè)意義上說(shuō)，管理就是決策。警務(wù)決策是危機(jī)警務(wù)的核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公安決策體系包括和平時(shí)期常規(guī)狀態(tài)下的程序化決策和危機(jī)時(shí)期非常規(guī)狀態(tài)下的非程序化決策兩方面。危機(jī)警務(wù)決策系統(tǒng)包括決斷子系統(tǒng)、咨詢子系統(tǒng)和信息子系統(tǒng)。從我國(guó)危機(jī)警務(wù)決策的現(xiàn)實(shí)情況看，在非常規(guī)狀態(tài)下，危機(jī)決斷子系統(tǒng)主要是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的與危機(jī)相對(duì)應(yīng)級(jí)別的最高決策層，即公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者及其副手組成。而在現(xiàn)代社會(huì)，特別是信息化帶來(lái)的警務(wù)管理理念和模式變遷過(guò)程中，危機(jī)警務(wù)決策系統(tǒng)中咨詢和信息子系統(tǒng)日益發(fā)揮其強(qiáng)大的決策支持作用。咨詢與信息子系統(tǒng)不局限于公安機(jī)關(guān)，也不局限于危機(jī)后發(fā)揮作用。如轉(zhuǎn)型時(shí)期在爆炸、解救人質(zhì)、群體性事件等沖突性危機(jī)情境下，往往需要體系外的技術(shù)專家、談判專家、媒體工作者等的積極參與，同時(shí)需要對(duì)危機(jī)在社會(huì)群體中的影響規(guī)模、嚴(yán)重程度、發(fā)展趨勢(shì)等方面進(jìn)行信息采集和情勢(shì)分析。在危機(jī)來(lái)臨前的預(yù)警工作中，轉(zhuǎn)型時(shí)期的危機(jī)預(yù)警應(yīng)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警研究和評(píng)估體系相結(jié)合?！帮L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是建立相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制，以便及時(shí)了解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的積累程度和社會(huì)的承受能力，這是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的核心環(huán)節(jié)；風(fēng)險(xiǎn)消減是對(duì)將要達(dá)到社會(huì)承受能力臨界點(diǎn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行釋放和疏導(dǎo)。”⑦理解和準(zhǔn)確把握我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期城市化、現(xiàn)代化、民主化進(jìn)程中的社會(huì)失范、社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)控制的現(xiàn)狀，尋求相關(guān)信息、技術(shù)和理論支持，對(duì)于通過(guò)有力而有效的危機(jī)警務(wù)決策化解這一特殊時(shí)期警務(wù)危機(jī)，具有至關(guān)重要的作用。

（三）危機(jī)警務(wù)的系統(tǒng)與機(jī)制。學(xué)者拉塞爾·林登在《無(wú)縫隙政府》中描述了現(xiàn)代社會(huì)從生產(chǎn)者導(dǎo)向社會(huì)到顧客導(dǎo)向社會(huì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程，隨著現(xiàn)代社會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)的興起，人們的消費(fèi)觀念和需求在發(fā)生變化，選擇機(jī)會(huì)的增加在很大程度上也影響著政府機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。⑧傳統(tǒng)的層級(jí)節(jié)制的科層體系所產(chǎn)生的本位主義、腐敗低效、忽視公眾需求的弊端日益顯現(xiàn)，而世界范圍內(nèi)以顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)體系正日漸形成。在我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的各類危機(jī)警務(wù)面前，以公眾利益最大化為核心，發(fā)展警務(wù)機(jī)構(gòu)及其成員與顧客（即公眾）之間的同盟關(guān)系，協(xié)同努力來(lái)化解危機(jī)或改進(jìn)危機(jī)服務(wù)，應(yīng)成為危機(jī)警務(wù)機(jī)制建設(shè)的核心價(jià)值取向。危機(jī)警務(wù)應(yīng)建立起面向公眾需求的高效多元合作機(jī)制。

1.預(yù)警機(jī)制。我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期危機(jī)警務(wù)呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜性，且組織性和暴力危害性增強(qiáng)，要防患于未然，必須構(gòu)建完善的預(yù)警系統(tǒng)。對(duì)公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，必須高度敏感并快速準(zhǔn)確地捕獲危機(jī)信息，并將危機(jī)預(yù)警納入常規(guī)化管理工作。著重加強(qiáng)四個(gè)方面的建設(shè)：首先是信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)，包括信息收集、匯總、加工和決策，這要求從技術(shù)層面上整合信息資源，特別是加強(qiáng)各地警務(wù)信息平臺(tái)建設(shè)和整合，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)的一體化，為快速捕獲、識(shí)別、分析信息，有效共享和合作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其次是預(yù)警組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，除公安機(jī)關(guān)外，媒體、研究機(jī)構(gòu)、第三部門、社會(huì)自治組織等，都是預(yù)警組織網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，要在平時(shí)的警務(wù)工作中重視與這些組織的溝通、交流與合作，組織多種社會(huì)模擬，培育公眾危機(jī)意識(shí)，以期在危機(jī)到來(lái)時(shí)實(shí)現(xiàn)快速一致行動(dòng)和有效協(xié)作。再次是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警咨詢系統(tǒng)建設(shè)。要努力與公安科研機(jī)構(gòu)、技術(shù)專家、談判專家等建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，使預(yù)警咨詢工作定期化、常規(guī)化。最后是預(yù)警法規(guī)體系建設(shè)，通過(guò)完善相關(guān)法律法規(guī)使預(yù)警法制化，并明確和強(qiáng)化各主體責(zé)任及責(zé)任機(jī)制。

2.應(yīng)急指揮聯(lián)動(dòng)機(jī)制。完善的應(yīng)急決策與指揮機(jī)制對(duì)危機(jī)治理至關(guān)重要。目前我國(guó)習(xí)慣上將危機(jī)警務(wù)劃分為三個(gè)等級(jí)。“危險(xiǎn)程度和破壞程度最低的危機(jī)為三級(jí)危機(jī)警務(wù)，即治安秩序雖然有一定的混亂，但可以得到警方的有序控制，一般由所在轄區(qū)公安機(jī)關(guān)自行處理即可完成；危險(xiǎn)程度、破壞程度和公眾恐慌程度較高，治安秩序相當(dāng)混亂，超出警方常規(guī)控制之外，需要公安機(jī)關(guān)聯(lián)合其他公共組織、私人機(jī)構(gòu)共同處理的危機(jī)列為二級(jí)危機(jī)警務(wù)；大規(guī)模的天災(zāi)人禍，或是局部地區(qū)或全國(guó)范圍按照法定程序宣布為緊急狀態(tài)，需要政府行政長(zhǎng)官統(tǒng)領(lǐng)和部署，需要地方各級(jí)政府部門直至中央或國(guó)際組織共同協(xié)作處理的危機(jī)，啟動(dòng)一級(jí)危機(jī)警務(wù)?！雹徂D(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)特點(diǎn)使啟動(dòng)二級(jí)和一級(jí)危機(jī)警務(wù)的可能性增大，公安機(jī)關(guān)更需要在橫向上聯(lián)合其他公共部門、第三部門和私人機(jī)構(gòu)甚至國(guó)際組織共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。目前我國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)實(shí)施的將110、119、120三臺(tái)合一的舉措即是對(duì)危機(jī)警務(wù)管理應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)的有效嘗試。在此基礎(chǔ)上，可以探索創(chuàng)新管理體制，對(duì)110、119、120、122等部門在行政體制上納入直屬管理，并通過(guò)信息平臺(tái)將更多的社會(huì)組織納入應(yīng)急救援體系，實(shí)行綜合聯(lián)動(dòng)應(yīng)急管理。此外，我國(guó)公安機(jī)關(guān)要在完善現(xiàn)有的接處警系統(tǒng)，加強(qiáng)各警種之間的配合和協(xié)調(diào)作戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，探索在危機(jī)狀態(tài)的非常時(shí)期按照預(yù)案實(shí)現(xiàn)全民動(dòng)員、社會(huì)響應(yīng)、各類組織聯(lián)動(dòng)的危機(jī)警務(wù)應(yīng)急指揮體系。

3.恢復(fù)與重建機(jī)制。危機(jī)后的恢復(fù)和重建往往是危機(jī)管理中易被忽視的環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)主要包括兩方面的工作。一是限制危機(jī)源。對(duì)危機(jī)事件及其原因進(jìn)行深刻剖析，找出其本源。在轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)危機(jī)，特別是群體性事件的發(fā)生多是社會(huì)利益分配不當(dāng)、社會(huì)階層矛盾激化等引起的。作為公安機(jī)關(guān)要及時(shí)與政府及相關(guān)部門加強(qiáng)溝通與聯(lián)系，相互配合以更好地限制危機(jī)源，避免類似危機(jī)的再次發(fā)生。二是對(duì)危機(jī)涉及群體的心理疏導(dǎo)、安撫和社會(huì)幫助。這特別需要基層民警與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)自治機(jī)構(gòu)及第三部門的密切配合，共同做好疏導(dǎo)、安撫和援助工作，以恢復(fù)秩序，安定生活。

三、危機(jī)警務(wù)治理的多元主體參與

治理理論強(qiáng)調(diào)以政府為核心的多元主體合法參與治理過(guò)程，同時(shí)又明確存在于政府部門及其他社會(huì)群體之間的網(wǎng)絡(luò)及博弈關(guān)系。危機(jī)管理應(yīng)打破傳統(tǒng)的政府壟斷局面，改變權(quán)力單中心和單向度運(yùn)行的治理機(jī)制，形成國(guó)家與社會(huì)、公共組織與第三部門的復(fù)合治理。就我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的危機(jī)警務(wù)而言，應(yīng)著重強(qiáng)化以下幾個(gè)方面。

（一）危機(jī)警務(wù)的宏觀治理——國(guó)際警務(wù)合作。經(jīng)濟(jì)全球化使人們活動(dòng)跨越了國(guó)家疆域的限制，也產(chǎn)生了國(guó)際性的跨國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織。第三部門（非政府組織）與國(guó)際組織、政府組織等正式組織一起成為重要的危機(jī)管理的主體。而在全球化的趨同效應(yīng)下，治理形式的變化使危機(jī)參與者和決策者在面對(duì)復(fù)雜全球危機(jī)問(wèn)題時(shí)，不再局限于官僚體制的封閉束縛，而是將目光轉(zhuǎn)向面對(duì)相同或類似問(wèn)題的國(guó)家或地區(qū)，尋求協(xié)作或?qū)W習(xí)經(jīng)驗(yàn)?！?·11”恐怖襲擊后，美國(guó)政府通過(guò)國(guó)際救援聯(lián)絡(luò)處與其他國(guó)家加強(qiáng)合作，展開(kāi)搜索和確認(rèn)恐怖分子的行動(dòng)，國(guó)際刑警組織也在信息采集方面發(fā)揮了重要作用。加強(qiáng)國(guó)際警務(wù)合作，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)成為當(dāng)務(wù)之急。一方面，要加強(qiáng)警務(wù)組織之間、社群之間的互動(dòng)、交流和協(xié)作；另一方面，要充分發(fā)揮非政府組織特別是國(guó)際組織的作用，使其在危機(jī)救援、危機(jī)警務(wù)管理、危機(jī)警務(wù)技術(shù)研究等領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)得以充分體現(xiàn)。在遵循國(guó)際法和國(guó)際條約的基礎(chǔ)上，順應(yīng)各國(guó)間協(xié)議與慣例，在缺乏等級(jí)體制和強(qiáng)制性權(quán)威的國(guó)際治理中實(shí)現(xiàn)共贏。

（二）危機(jī)警務(wù)的中觀治理——信息警務(wù)。在我國(guó)自1998年公安部實(shí)施科技強(qiáng)警戰(zhàn)略，開(kāi)展“金盾工程”建設(shè)以來(lái)，各地公安機(jī)關(guān)從科技應(yīng)用與服務(wù)實(shí)戰(zhàn)的需求出發(fā)，已初步建立較為完備的警務(wù)信息系統(tǒng)，大大提高了警務(wù)工作的科學(xué)化、規(guī)范化水平。在治理視閾下，警務(wù)信息化建設(shè)在危機(jī)警務(wù)中的重要作用主要表現(xiàn)在利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)，從獨(dú)立警務(wù)向協(xié)作警務(wù)發(fā)展，打破傳統(tǒng)的面對(duì)面的合作方式，極大地?cái)U(kuò)展多元參與主體在時(shí)間上和空間上以多種靈活方式相互配合的可能性。信息警務(wù)的發(fā)展實(shí)現(xiàn)了危機(jī)警務(wù)中決策中樞系統(tǒng)與交警、巡警、刑警、特種部隊(duì)及專業(yè)技術(shù)人員等的信息對(duì)接與協(xié)同應(yīng)急處置，同時(shí)也增加了警務(wù)系統(tǒng)與其他社會(huì)應(yīng)急體系的溝通、交流、互動(dòng)與協(xié)作。在引入高科技大力整合和建設(shè)警務(wù)信息平臺(tái)“硬件”的同時(shí)，現(xiàn)階段要加強(qiáng)對(duì)警務(wù)人員的信息技術(shù)培訓(xùn)，提高其在危機(jī)警務(wù)中信息識(shí)別、傳遞與互動(dòng)能力。

（三）危機(jī)警務(wù)的微觀治理——社區(qū)警務(wù)?，F(xiàn)代公共部門的專業(yè)化分工加劇和警務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化改革導(dǎo)致警察素質(zhì)不夠全面和在社區(qū)內(nèi)的孤立狀態(tài)，對(duì)技術(shù)裝備的過(guò)于依賴更加劇了這一狀態(tài)的蔓延。我國(guó)近年來(lái)的社區(qū)警務(wù)建設(shè)使警力下沉，民警重新走進(jìn)社區(qū)，為實(shí)現(xiàn)“打防結(jié)合、預(yù)防為主”的方針奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。就危機(jī)警務(wù)而言，社區(qū)警務(wù)的建設(shè)改變了警察單槍匹馬地制止犯罪、化解危機(jī)的局面，通過(guò)非危機(jī)時(shí)期大量地了解社區(qū)居民的恐懼和擔(dān)憂，與社區(qū)內(nèi)商業(yè)集團(tuán)領(lǐng)袖、社團(tuán)等建立牢固的聯(lián)盟，逐步實(shí)現(xiàn)在危機(jī)預(yù)警階段及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)根源，有效預(yù)防危機(jī)；在危機(jī)進(jìn)程中快速搜索有效信息，制定應(yīng)急對(duì)策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)以緩解和控制危機(jī)的蔓延；在危機(jī)后修復(fù)社會(huì)心理創(chuàng)傷，及時(shí)恢復(fù)常態(tài)化的警務(wù)運(yùn)作體系。社區(qū)警務(wù)已不再是單純的治安管理新模式，同時(shí)也擔(dān)負(fù)著危機(jī)防范與治理使命，成為實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)與社會(huì)團(tuán)體、公眾有效協(xié)調(diào)與合作以預(yù)防和化解危機(jī)的重要途徑。

注釋：

①參見(jiàn)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究所危機(jī)管理與對(duì)策研究中心《國(guó)際危機(jī)管理概論》，時(shí)事出版社2003年版，第14-15頁(yè)。

②參見(jiàn)付有志《危機(jī)警務(wù)的概念化》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期，第48-53頁(yè)。

③參見(jiàn)張兆瑞《危機(jī)管理與危機(jī)警務(wù)》，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第4期，第128-135頁(yè)。

④參見(jiàn)王大偉 《論創(chuàng)建中國(guó)特色的危機(jī)警務(wù)模式》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第2期，第82-87頁(yè)。

⑤參見(jiàn)［美］埃莉諾·奧斯特羅姆等著，毛壽龍譯《公共服務(wù)的制度建構(gòu)——都市警察服務(wù)的制度結(jié)構(gòu)》，上海三聯(lián)書(shū)店2000年版，第9-13頁(yè)。

⑥參見(jiàn)［美］塞繆爾·P·亨廷頓著，李盛平等譯《變革社會(huì)的政治秩序》，上海譯文出版社1989年版，第45頁(yè)。

⑦參見(jiàn)童星《社會(huì)學(xué)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警研究與行政學(xué)危機(jī)管理研究的整合》，載《湖南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第2期，第66-70頁(yè)。

⑧參見(jiàn)［美］拉塞爾·P·林登著，汪大海等譯《無(wú)縫隙政府》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第11-13頁(yè)。

⑨參見(jiàn)胡建剛《論我國(guó)警務(wù)危機(jī)管理的運(yùn)行機(jī)制和流程》，載《北京人民警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期，第86-88頁(yè)。

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1674-3040（2010）03-0041-04

2010-02-10

錢潔，南京大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，江蘇警官學(xué)院講師,研究方向?yàn)楣补芾砼c公共政策。

*本文系江蘇警官學(xué)院科研基金項(xiàng)目“政策分析視角下的公共危機(jī)管理機(jī)制研究”之成果，項(xiàng)目編號(hào)08Z14。

（責(zé)任編輯：王玉葉）