山區(qū)集體生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的思考——以北京市平谷區(qū)為例

張琪然，趙天忠

(北京林業(yè)大學(xué) 信息學(xué)院，北京 100083)

2009年全國兩會上，來自云南、湖北、廣西等多個省(區(qū))的全國人大代表、政協(xié)委員紛紛提交建議或提案，呼吁國家盡快建立多層次的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。目前，我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度雖然已經(jīng)進(jìn)行了局部試點工作，但在如何使森林生態(tài)效益補(bǔ)償達(dá)到生態(tài)上合理、經(jīng)濟(jì)上可行、社會可接受的目的仍是理論和實踐中亟待解決的關(guān)鍵問題，這對為實現(xiàn)綠色GDP及森林資源優(yōu)化配置，使森林盡快完成由單一功能向多功能的轉(zhuǎn)變具有非常重要的意義。

1 北京市平谷區(qū)山區(qū)生態(tài)林簡介及補(bǔ)償概況

北京市平谷區(qū)區(qū)域面積1 075 km2，自然資源豐富，環(huán)境優(yōu)美，北、東、南三面環(huán)山，中間為平川谷地，地勢東北高，西南低，最高海拔1 188 m，最低海拔11.2 m。山區(qū)、半山區(qū)面積為720 km2，占全區(qū)總面積的2/3，山區(qū)生態(tài)林業(yè)優(yōu)勢明顯。近幾年來，平谷區(qū)委、區(qū)政府根據(jù)自身實際情況和特點，提出建設(shè)“綠都平谷”，實施山區(qū)綜合開發(fā)，積極打造“京東綠谷”的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，興建北京市第一個生態(tài)特區(qū)。

目前，全區(qū)林業(yè)用地總面積7萬hm2，占全區(qū)總面積的74.3%。自2004年該區(qū)在落實北京市山區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制以來，首次對山區(qū)集體3.2萬hm2生態(tài)林以平均667 m2每年22元進(jìn)行補(bǔ)償，總補(bǔ)償資金達(dá)到1 065.15萬元，并安置管護(hù)人員2 249名[1]，使一部分山區(qū)農(nóng)民實現(xiàn)了由“靠山吃山”向“養(yǎng)山就業(yè)”的轉(zhuǎn)變，而且在森林防火、生態(tài)林撫育、森林病蟲害防治以及森林資源保護(hù)等方面取得了一定成績。

2 山區(qū)集體生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制存在的主要問題

2.1 資金問題

由于生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制在平谷區(qū)的逐步落實，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站及林農(nóng)作為在生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的中間環(huán)節(jié)，需要承擔(dān)更多的管護(hù)、撫育、防火、防盜、防病蟲害等責(zé)任和工作，管理費用的增加是不爭的事實，但缺少相應(yīng)的配套資金以及相對權(quán)益較少的現(xiàn)象，在林改后與商品林的差別則更加突出。而且，目前補(bǔ)償資金也仍然全部來源于財政，沒有體現(xiàn)下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護(hù)地區(qū)、受益地區(qū)對受損地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，這種狀況既不符合市場經(jīng)濟(jì)“等價交換”的原則，也不適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的要求。

2.2 生態(tài)效益量化問題

平谷山區(qū)不同區(qū)域、不同地理位置的森林所發(fā)揮的生態(tài)功能有所不同，而不同類型的森林所發(fā)揮的生態(tài)功能也不一樣，即使發(fā)揮同一種生態(tài)功能的森林由于樹種結(jié)構(gòu)不同、林層結(jié)構(gòu)不同、密度不同其發(fā)揮的生態(tài)效益也有多與少之分，所以實行同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既缺乏公平性又缺乏科學(xué)性。雖然我國有部分省(區(qū)、市)公布了林業(yè)生態(tài)效益價值數(shù)據(jù)，卻因為選擇的評估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、缺少專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的介入，導(dǎo)致森林生態(tài)效益評估形成了真空地帶。

2.3 權(quán)屬問題

國有林、集體林等不同權(quán)屬生態(tài)林的補(bǔ)償方式各有不同。對國有林場經(jīng)營管理和自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的重點公益林，補(bǔ)償性支出由上級財政部門和林業(yè)部門統(tǒng)籌安排，護(hù)林員、技術(shù)人員和管理人員根據(jù)承擔(dān)的任務(wù)量劃分補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn);村集體所有的生態(tài)林，補(bǔ)償性支出由村集體根據(jù)林農(nóng)承包面積統(tǒng)籌安排并指定專職護(hù)林員統(tǒng)一管護(hù);林農(nóng)個人所有或經(jīng)營的生態(tài)林，補(bǔ)償性支出全部撥給林農(nóng)個人，并由林農(nóng)個人承擔(dān)生態(tài)林營造、保護(hù)和管理的全部責(zé)任。由此看出，國有林的經(jīng)營者和集體林、個人林的經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)損失肯定是不一樣的，既然不同權(quán)屬林地的生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)損失不一樣，就應(yīng)該按不同的標(biāo)準(zhǔn)對其損失進(jìn)行補(bǔ)償。而目前平谷區(qū)還存在著產(chǎn)權(quán)不明晰、補(bǔ)償機(jī)制不分、所有制一視同仁等問題，導(dǎo)致森林資產(chǎn)流動不起來，資產(chǎn)經(jīng)營受到抑制，資源配置效率無法提高。因此，理清和規(guī)范林地權(quán)屬并進(jìn)行分類補(bǔ)償也是平谷區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償中亟待解決的問題。

3 對山區(qū)集體生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的幾點思考與建議

森林生態(tài)效益補(bǔ)償問題已被證明是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性措施，只有通過國家的非市場調(diào)節(jié)力量，將林業(yè)經(jīng)營為社會創(chuàng)造的間接效益償還給林業(yè)經(jīng)營者，使林業(yè)經(jīng)營者的個別收益和社會收益相吻合，才能調(diào)動廣大林業(yè)經(jīng)營者的積極性，引導(dǎo)林業(yè)經(jīng)營者合理經(jīng)營，促進(jìn)生產(chǎn)要素向林業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，增加森林資源的供給能力?，F(xiàn)從北京市平谷區(qū)山區(qū)集體生態(tài)林實際情況出發(fā)，對補(bǔ)償機(jī)制的完善做出了幾點思考，認(rèn)為區(qū)域森林生態(tài)效益補(bǔ)償模式是在森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評價的基礎(chǔ)上，來構(gòu)建合理的生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在切實落實權(quán)屬等實際問題的前提下，通過有效的管理措施來實施森林生態(tài)效益補(bǔ)償，以達(dá)到森林可持續(xù)經(jīng)營的目的。

3.1 科學(xué)地評估森林生態(tài)效益是基礎(chǔ)

補(bǔ)償?shù)那疤崾强茖W(xué)評估森林的生態(tài)效益。多層次生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的廣泛推進(jìn)，需要在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下，由擁有獨立的第三方身份、無利益關(guān)聯(lián)的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)擔(dān)任裁判角色來進(jìn)行操作。只有這樣才能消除雙方的互不信任，使數(shù)據(jù)更加科學(xué)和透明，使生態(tài)效益補(bǔ)償在實際運(yùn)行中更便于操作。

2008年4月，國家林業(yè)局發(fā)布《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評估規(guī)范》(以下簡稱《規(guī)范》)，其采取的按省(區(qū))、林分類型、齡組等的計算方法，使國家尺度的評估結(jié)果更具準(zhǔn)確性和科學(xué)性，而其中所推薦的綜合利用國家森林資源清查數(shù)據(jù)、中國森林生態(tài)系統(tǒng)定位研究網(wǎng)絡(luò)所屬臺站長期連續(xù)觀測數(shù)據(jù)及權(quán)威部門發(fā)布的社會公共數(shù)據(jù)，保證了數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與連續(xù)性，使其適用于全國范圍內(nèi)森林生態(tài)系統(tǒng)主要生態(tài)服務(wù)功能的評估工作。河南隨即運(yùn)用這一《規(guī)范》在國內(nèi)首次作出嘗試，結(jié)果顯示，2007年河南省林業(yè)生態(tài)效益總價值3 929.36億元。評審委員會認(rèn)為，河南項目從涵養(yǎng)水源、固碳釋氧、保護(hù)生物多樣性、防風(fēng)固沙等9個方面，從蓄水調(diào)洪、凈化水質(zhì)等5個方面，分別闡明了森林和濕地發(fā)揮生態(tài)服務(wù)功能的機(jī)制，并提出了比較系統(tǒng)和完整的森林和濕地生態(tài)效益價值評估指標(biāo)體系，拓展了林業(yè)生態(tài)效益評價對象的范圍，對研究方法進(jìn)行了篩選，在計算上分地區(qū)和類型進(jìn)行評價也更具科學(xué)性[2]。

目前，全國有25個省(區(qū)、市)建立了地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，由于各地財政狀況不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。另外，生態(tài)敏感地區(qū)往往對工業(yè)項目上馬有諸多限制，經(jīng)濟(jì)落后、地方財力不足，自己很難拿出資金進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償。國家對耕地實行嚴(yán)格的保護(hù)管理政策，一些地方的不合理建設(shè)項目占地開始轉(zhuǎn)向林地，這與缺少獨立評估機(jī)構(gòu)介入、沒有統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)不無關(guān)系，這樣使非法占用林地者付出的違法成本太低。所以，評估機(jī)構(gòu)介入將讓森林生態(tài)效益具體量化，有人必須對消失的森林生態(tài)效益埋單，這對違法占用林地者將形成警戒作用，同時可以將這些埋單資金納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，提高對公益林經(jīng)營者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這將對建設(shè)生態(tài)型社會起到積極的推動作用。

3.2 合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵

自2004年4月開始，北京市按照“養(yǎng)山就業(yè)、規(guī)范補(bǔ)償、以工代補(bǔ)、建管結(jié)合”的方針，建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，下發(fā)了《關(guān)于建立山區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的通知》，全市67.3萬hm2省級公益林全部納入補(bǔ)償范圍，市縣財政年投入資金2.1億元，以補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為平均667 m2每年21元進(jìn)行補(bǔ)助，用于保護(hù)60.8萬hm2生態(tài)林管護(hù)，但這還是改變不了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的現(xiàn)狀。因此，制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍是解決集體生態(tài)林補(bǔ)償費用的關(guān)鍵。

另外，補(bǔ)償渠道過于單一也是阻礙山區(qū)林業(yè)發(fā)展的問題之一，因此要盡快出臺提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的具體辦法，根據(jù)財力逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。盡快研究完善森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，堅持“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，試著從水電、旅游、礦山、水利等森林生態(tài)效益的直接受益單位經(jīng)營收入中提取一定比例的資金，用于生態(tài)林的保護(hù)、建設(shè)及對生態(tài)林所有者的補(bǔ)償?！笆濉逼陂g，平谷全區(qū)經(jīng)濟(jì)林面積已達(dá)2.8萬hm2，其中大桃面積1.5萬hm2，果品產(chǎn)量連續(xù)19年居北京市之首;林業(yè)的快速發(fā)展也使苗木市場空前繁榮，全區(qū)苗圃面積已由5年前的66.7 hm2迅速增加到2004年的800 hm2，苗木種類和數(shù)量都有大幅增長;同時，相關(guān)的后續(xù)產(chǎn)業(yè)也得到快速發(fā)展，全區(qū)森林旅游人次1 925萬，旅游收入達(dá)16.29億元[3]，在一定程度上解決了補(bǔ)償資金不足與補(bǔ)償渠道單一的問題，使山區(qū)集體生態(tài)林補(bǔ)償進(jìn)入了良性循環(huán)的發(fā)展軌道。

3.3 把解決權(quán)屬問題作為生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)那疤?/h3>

森林產(chǎn)權(quán)制度界定了所有者、使用者以及其他人對林地、林木的一系列權(quán)利，是決定資源配置效率以及收入分配效應(yīng)的基礎(chǔ)條件，隨著林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，森林生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的完善，產(chǎn)權(quán)界定，產(chǎn)權(quán)明晰顯得越來越重要[4]。

3.3.1 生態(tài)受益方應(yīng)強(qiáng)化自然資源的產(chǎn)權(quán)意識

模糊、混亂的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，不能發(fā)揮森林產(chǎn)權(quán)的激勵功能，同時使用者缺少對提高森林資源利用效率的動力，由于失去了產(chǎn)權(quán)的排他性經(jīng)營，也就不能形成森林產(chǎn)權(quán)制度的約束機(jī)制，使人們使用自然資源從來不必支付代價，認(rèn)為自然資源和環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，并且是天然生成的，缺乏明確的產(chǎn)權(quán)主體，這樣必然導(dǎo)致亂砍濫伐，環(huán)境惡化，過度使用森林產(chǎn)權(quán)的行為應(yīng)運(yùn)而生，這就是美國學(xué)者哈丁指出的自然資源“公有地悲劇”或“公用權(quán)悲劇”[5]。有些企業(yè)對自然資源采取粗放式、掠奪式經(jīng)營，廉價甚至無償使用，自然資源的生態(tài)價值不能在生產(chǎn)或消費成本中得到體現(xiàn)，成本構(gòu)成不完整，比價關(guān)系紊亂，直接影響到國民收入和各微觀經(jīng)濟(jì)主體收益的真實性。故而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的應(yīng)運(yùn)而生，可以改變企業(yè)無償使用自然資源的習(xí)慣，使企業(yè)在進(jìn)行商品生產(chǎn)時就計劃到自然環(huán)境的損耗。因此，創(chuàng)立合理的森林產(chǎn)權(quán)制度是優(yōu)化森林生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，理順森林財產(chǎn)關(guān)系，并使其良性發(fā)展的關(guān)鍵所在。

3.3.2 生態(tài)經(jīng)營者應(yīng)明晰林地權(quán)屬

生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)哪康闹痪褪墙鉀Q生態(tài)林建設(shè)的動力問題，若權(quán)屬問題得不到圓滿解決，將很難調(diào)動廣大林農(nóng)主動參與經(jīng)營森林的積極性。從我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧謾?quán)結(jié)構(gòu)來看，好像比較簡單，只有國有和集體兩種權(quán)屬，實際上是比較復(fù)雜的，尤其是集體林，名義上歸全體村民所有，但村民基本上無權(quán)也不愿參與森林管理。生態(tài)效益補(bǔ)償確實為集體林的管護(hù)增加了活力，有些林農(nóng)也獲得了一定的管護(hù)資金，但是要真正地把森林管護(hù)好，單靠這些補(bǔ)償費是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國家也無法承擔(dān)更多的費用。因此，應(yīng)加大林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的力度，賦予林農(nóng)更大的權(quán)利，使林農(nóng)主動參與森林經(jīng)營活動。林農(nóng)不但要有經(jīng)營權(quán)，還要有林木所有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，并以法律形式確定下來，長期不變。這樣才能真正調(diào)動林農(nóng)經(jīng)營森林的積極性，像對待莊稼一樣對待森林，真正管好森林、用好森林，使森林為人民謀福利。

3.4 有效的管理措施是實施森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)谋ＷC

3.4.1 建立科學(xué)的管理和培訓(xùn)機(jī)制

平谷區(qū)在實施山區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的實踐中存在管護(hù)員超額配置，管理成本增高的問題，而且目前管護(hù)員工資平均每月400元，按規(guī)定浮動不能超過10%，偏低的工資也致使管護(hù)員的積極性不高，導(dǎo)致出勤率低。減員增效，加強(qiáng)生態(tài)林管理，不僅可以解決勞動力資源低效率、管護(hù)員工資偏低、上崗率不高等問題，還有利于制定相應(yīng)規(guī)章制度，使管護(hù)員確實擔(dān)負(fù)起管護(hù)職責(zé)。

另外，輪崗制度造成管護(hù)員更換頻繁，增加了管理難度和管理費用。按照該區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和管護(hù)員簽定的合同中一年一換崗的規(guī)定，使已有一年管護(hù)經(jīng)驗的管護(hù)員面臨換崗，導(dǎo)致各村又要重新進(jìn)行投票選舉、培訓(xùn)等一系列工作，增大了工作量。而且換崗時機(jī)也不適宜，11月份正是護(hù)林防火期，新護(hù)林員還沒有產(chǎn)生，對防火工作十分不利。故應(yīng)組織一支常年不換的專業(yè)管護(hù)員隊伍或改變換崗時間，不但可以使隊伍穩(wěn)定，工作效率高，還可以解決培訓(xùn)資源浪費、整體專業(yè)素質(zhì)水平不高的問題，如需換崗，最好調(diào)整到次年6、7月份工作量小的時間進(jìn)行，更利于防火工作的推進(jìn)。

3.4.2 對森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金建立管理和監(jiān)督機(jī)制

建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理監(jiān)督機(jī)制的目的是為了核實每筆資金的利用情況，林業(yè)主管部門應(yīng)對補(bǔ)償資金實行“單獨設(shè)賬，單獨核算，單獨開戶，專戶存儲，?？顚Ｓ谩钡墓芾碓瓌t，任何部門、單位及個人不得截留、擠占和挪用。并制定生態(tài)林補(bǔ)償資金會計核算辦法，組織會計核算，同時要根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定，建立生態(tài)林補(bǔ)償資金管理監(jiān)督制度，嚴(yán)格實施預(yù)決算制度，接受同級財政、審計部門監(jiān)督。由林業(yè)主管部門設(shè)立監(jiān)督考察團(tuán)隊，負(fù)責(zé)對生態(tài)林保護(hù)狀況實行監(jiān)督、檢查驗收，以利于林區(qū)建設(shè)以及森林的新建、撫育、改造和管護(hù)。

3.5 集體生態(tài)林管護(hù)的主要做法

平谷區(qū)實施生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制以來，有效保護(hù)山區(qū)造林綠化成果，提升了山區(qū)綠色生態(tài)屏障建設(shè)和管理水平，實現(xiàn)了山區(qū)農(nóng)民由靠山吃山向養(yǎng)山就業(yè)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了山區(qū)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，切實地把森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金落在了實處。

3.5.1 森林防火

平谷區(qū)利用補(bǔ)償資金建立并完善了林火預(yù)測預(yù)報網(wǎng)、巡護(hù)監(jiān)測網(wǎng)、林火隔阻網(wǎng)、指揮通訊網(wǎng)，推進(jìn)撲火機(jī)具現(xiàn)代化建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施得到加強(qiáng)，防控手段更加先進(jìn)，實現(xiàn)了林火預(yù)測預(yù)報、接報警和撲火指揮的現(xiàn)代化。

3.5.2 生態(tài)林撫育

平谷區(qū)自2002—2004年實施3年中幼林撫育工程后，使80%的人工生態(tài)林得到了撫育管理，林木的通風(fēng)透光條件、林地環(huán)境得到明顯改善，減少了病蟲害和火災(zāi)發(fā)生的隱患，林木密度更趨合理，提高了林木生長速度，林分整體質(zhì)量有所提高。特別是撫育期間加大了補(bǔ)植補(bǔ)種力度，增加了混交比例，使大部分林相得到改觀，林分生產(chǎn)力得到提高。

3.5.3 森林病蟲害防治

由于山區(qū)防護(hù)林中每年都要有幾百平方千米受松毛蟲等病蟲害的危害，嚴(yán)重影響了正常生長，因此在森林病蟲害防治方面，平谷區(qū)推進(jìn)了森林病蟲害防治體系建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，形成了國家、市、區(qū)協(xié)調(diào)配套的測報網(wǎng)絡(luò)。

3.5.4 森林資源保護(hù)

以前，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，放牧現(xiàn)象較為嚴(yán)重，山區(qū)防護(hù)林資源遭到不同程度破壞;在山區(qū)生態(tài)林地林木管護(hù)工作上，也存在著重視造林，忽視管理和只造不管的現(xiàn)象。自建立山區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制以來，山區(qū)生態(tài)林得到有效保護(hù)，山場放牧明顯減少;建立了較為完善的林政管理制度和審批程序，使森林資源過度消耗得到有效控制。

[1]北京市林業(yè)勘察設(shè)計院.北京市森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查“十五”調(diào)查報告 [R].北京:北京市林業(yè)勘察設(shè)計院，2005.

[2]張敬增，王照平.河南林業(yè)生態(tài)效益評價[M].鄭州:黃河水利出版社，2006.

[3]首都綠化委員會辦公室，北京市林業(yè)局.北京市山區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制資料匯編[G].北京:北京市林業(yè)局，2004.

[4]張建國.森林生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].哈爾濱:東北林業(yè)大學(xué)出版社，1995.

[5]王豐年.論生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t和機(jī)制 [J].自然辯證法研究，2006，22(1):31-35.