里斯本條約下的歐盟共同外交與安全政策

戴炳然

隨著愛爾蘭全民公決以67%的多數(shù)贊同和捷克總統(tǒng)簽署批準書，2007年10月19日簽訂的里斯本條約，最終完成了它長達兩年的批準程序，于2009年12月1日正式生效。2001年底拉肯首腦會議發(fā)起的歐盟制憲努力，歷時8年也終于塵埃落定，有了結(jié)果。就仍處于金融危機陰影下的歐盟而言，這可以說是2009年唯一值得欣慰的成就。

對于里斯本條約，從一開始就有爭議，有人認為它是倒退。誠然，與流產(chǎn)的2004年“憲法條約”相比，里斯本條約從制憲回復到修改條約的老路，或許是一種倒退。但如果細讀一下該條約，可以發(fā)現(xiàn)它保留憲法條約的實質(zhì)性內(nèi)容，揚棄的只是與憲法相關(guān)的那些語言與形態(tài)，因此不應該簡單地以“倒退”一詞蔽之；它以形式上的后退換取了歐盟東擴后必需的改革與調(diào)整，則更應該說是進步。即便就制憲而論，里斯本條約將歐盟現(xiàn)有的幾個條約歸并為《歐盟條約》與《歐盟運行條約》，其意義也是很明顯的：前者主要是務虛的，具有“憲法”的作用，后者是務實的，維持條約的形態(tài)。因此，里斯本條約仍不失為歐盟朝著制憲方向邁出的重要一步。

如同在它之前的其他歐盟條約那樣，里斯本條約也是成員國間妥協(xié)的產(chǎn)物，難免存在這種那種局限或缺陷，但就引入的改革而論，它堪稱1992年馬斯特里赫特條約之后歐洲一體化進程中一個新的里程碑。首先，它以歐盟取代了歐共體①，改變了馬斯特里赫特條約所形成的“三個支柱”的雙層體制，并針對擴大后的新情況大幅度調(diào)整了條約結(jié)構(gòu)、機構(gòu)布局、決策機制，其改革的力度是1958年羅馬條約以來最大的一次，形成了新的“里斯本”體制。其次，不可忽視的是它的另一個重要意義，即里斯本條約還意味著對歐洲一體化的重新規(guī)劃，揭開了一體化重心由經(jīng)濟向政治轉(zhuǎn)移的進程。里斯本條約這些改革的兌現(xiàn)還將有一個漫長和不平坦的過程，但它的歷史作用不容低估，一個“后里斯本”體制與進程已經(jīng)開啟，值得我們重視和研究。

經(jīng)由馬斯特里赫特條約，歐盟基本完成了經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟建設。盡管經(jīng)濟一體化過程還遠未“功德圓滿”，但就階段和形態(tài)而論，已經(jīng)走到了“巔峰”或“盡頭”。為此，一體化重心向政治聯(lián)盟建設轉(zhuǎn)移是個自然的過程，不僅是后冷戰(zhàn)時期地緣政治發(fā)展的要求，同時也適應了歐盟一體化過程深化與擴大的內(nèi)在邏輯。

這一重心轉(zhuǎn)移的標志是共同外交與安全政策的構(gòu)建，自1992年的馬斯特里赫特條約將上世紀70年代發(fā)展起來的“歐洲政治合作”升格為“共同外交與安全政策”以來，該政策一直是歐盟歷次“修憲”努力的重心所在。1997年的阿姆斯特丹條約整個改寫了該政策機制，2000年的尼斯條約又對之作了進一步調(diào)整，2004年的憲法條約試圖對該政策作出新的定位，里斯本條約傳承了憲法條約的基本思路，實現(xiàn)了該政策體制與機制上的一些重大調(diào)整。

里斯本條約對共同外交與安全政策的調(diào)整主要是兩個方面：一是提高該政策的合法性與有效性，二是引入了“歐洲安全與防務政策”。

一、提高共同外交與安全政策的合法性與有效性

20世紀70年代的歐洲政治合作最初是作為歐共體成員國之間的一個合作機制發(fā)展起來的，因此是歐共體體制外成員國間的一個合作機制，由成員國的外交部長會議進行操作，其基本功能也僅限于協(xié)調(diào)各成員國的立場，爭取用同一個聲音說話。1987年的單一法令將它歸并進歐共體體制，即納入了由歐共體部長理事會審議的范圍；但由于它與作為主體的歐洲經(jīng)濟共同體屬于不同的活動范疇，在體制上依然是相對獨立的機制，而且保留了它成員國政府間的“合作”的形態(tài)，即實行協(xié)商一致的原則。

馬斯特里赫特條約創(chuàng)建了歐洲聯(lián)盟的新體制，由歐洲政治合作升格而來的共同外交與安全政策作為它的第二“支柱”，與歐共體、民政與司法合作并存其下，形成了一個雙層結(jié)構(gòu)。經(jīng)阿姆斯特丹條約和尼斯條約調(diào)整后的這個第二支柱，雖然冠有“共同政策”之名，卻與歐共體的其他共同政策不同，實行由首腦會議——歐洲理事會——決策（確定該政策的指導方針）、由（外交）部長理事會以協(xié)商一致通過“共同立場”或“聯(lián)合行動”②付之實施的一種體制；負責策劃此類行動并對外代表該政策的“最高代表”，由理事會秘書長兼任③。這種機構(gòu)安排適應了該政策由部長理事會操作的體制，但最高代表顯然是理事會的下屬。同時，在這種體制下，作為其他共同政策——包括對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系——行動發(fā)起機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的歐盟委員會，沒有直接參與共同外交與安全政策制定、決策和執(zhí)行的權(quán)力。

憲法條約試圖打破歐盟分為三個支柱的結(jié)構(gòu)，將共同外交與安全政策作為“聯(lián)盟的對外行動”一編的主要內(nèi)容，與納入“內(nèi)部政策與行動”編的其他共同政策處于同等的地位，但保持了由部長理事會以協(xié)商一致決策的體制。憲法條約引入的革新是設立一位歐盟“外交部長”并兼任委員會副主席，負責策劃共同外交與安全政策行動、主持審議該政策行動的外交部長理事會會議并對外代表該政策。

里斯本條約在共同外交與安全政策上作了妥協(xié)，保留了它的特殊性：在所有的歐盟共同政策中，唯有該政策被寫入了《歐盟條約》而不是《歐盟運行條約》，而且維持了它仍然由部長理事會操作的體制安排。憲法條約建議設立的“外交部長”，退回到“最高代表”，但依然安排他兼任歐盟委員會副主席。不過從體制形態(tài)來看，三個支柱分立的結(jié)構(gòu)終于打破了。

從共同外交與安全政策的這個形成與發(fā)展過程可以看出，它的改革遵循的一條基本路線是將它逐步地納入歐盟常規(guī)的共同政策體制。就此而論，里斯本條約還沒有最終完成此過程。里斯本條約下共同外交與安全政策的獨特性，表明有些成員國仍然不愿將共同外交與安全政策與其他共同政策等同起來，或者說對共同外交與安全政策完全地交給歐盟來處置的合法性仍然有所保留。說得更深些，根據(jù)西方民主政體原則，歐盟本身就有個民主缺失的問題，將外交與安全事務交由歐盟來處理自然更有是否合法的疑問了。

與此同時，里斯本條約引入的一些新舉措，應該使該政策的有效性有一定程度的提高：

（一）給予歐盟法人地位

馬斯特里赫特條約在創(chuàng)建歐盟的同時并沒有賦予它以法人地位④。里斯本條約以歐盟取代了歐共體并給予它法人地位，實現(xiàn)了人格與體制的一統(tǒng)。同時，由于歐盟不再只是一個經(jīng)濟實體，它的法人地位還應意味著它在經(jīng)濟事務之外也具有了代表權(quán)，例如應具有聯(lián)合國觀察員的資格。這至少在名義上增強共同外交與安全政策的國際合法性與有效性。

（二）提升最高代表的地位

在新的結(jié)構(gòu)下，最高代表將主持審議共同外交與安全政策的外長理事會會議⑤，負責策劃和實施有關(guān)的政策行動并對外代表歐盟，盡管他沒有歐盟外交部長的名分，其地位顯然比兼任理事會秘書長要高得多。另一個重要革新是讓最高代表兼任歐盟委員會副主席。在馬斯特里赫特條約下，由理事會操作的共同外交與安全政策事務與委員會負責策劃和執(zhí)行的對外經(jīng)濟事務，在體制上是隔離的。在里斯本條約體制下，外交與安全政策最高代表將兼任歐盟委員會副主席（而且應該是負對外關(guān)系的副主席），由歐洲理事會征得委員會主席同意后任命，而不是如其他委員會成員那樣由部長理事根據(jù)委員會主席提名通過。條約并沒有明確最高代表如同委員會主席那樣，為歐盟首腦會議——歐洲理事會——正式成員，但規(guī)定他將“參加其工作”（take part in its work）。他的這種特殊地位和在理事會與在委員會中的這種雙重身份，應該使他具有比以前更高的權(quán)威，并起到將歐盟的對外政治關(guān)系與對外經(jīng)濟關(guān)系更好協(xié)調(diào)的效果，以及增強委員會在共同外交與安全政策制定和執(zhí)行中的實際作用。最高代表之下還將設立一個“歐洲對外行動機構(gòu)”（European External Action Service—EEAS)，由來自理事會總秘書處、委員會有關(guān)部門及成員國外交部門的官員組成，在最高代表領(lǐng)導下工作。這個機構(gòu)應該具有歐盟體制下總司（General Directorate）的地位，實際上意味著形成了一個外交部的雛形。耐人尋味的是，據(jù)信，該機構(gòu)將既不依托理事會也不依托委員會，而自成一體（s u i g e n e r i）⑥。同時，派駐第三方國家的歐盟委員會使團（Delegation）將升格為代表歐盟的使團，成為歐洲對外行動機構(gòu)的組成部分，受最高代表領(lǐng)導。

（三）設置歐盟主席

里斯本條約接受了憲法條約的一個重要機構(gòu)革新，即設置一位常任或者說專職的歐盟主席（President）。他的正式職務是歐盟國家或政府首腦會議——“歐洲理事會”——的主席，負責策劃和主持該機構(gòu)的會議和工作⑦。這個職位的設置雖然與共同外交與安全政策沒有直接關(guān)系，但條約賦予他一種外部職責：“在涉及共同外交與安全政策的問題上，保證聯(lián)盟的對外代表性”，換句話說是在首腦一級代表歐盟⑧；他的這種外交職能必然會對共同外交與安全政策產(chǎn)生影響。同時，鑒于歐洲理事會作為歐盟最高一級機構(gòu)在歐盟決策中日益重要的作用，以及它在確定歐盟對外戰(zhàn)略與共同外交與安全政策指導方針上的專權(quán)，歐盟主席也將對歐盟的共同外交與安全政策的制定產(chǎn)生影響?？梢钥隙ǖ氖牵号c各國首腦半年一期輪流“坐莊”的現(xiàn)制度相比，他兩年半的任期和可連任一屆的規(guī)定，應該可以使歐洲理事會的工作更具有一貫性與延續(xù)性，并可望改變目前輪值主席的“大嘴巴”狀況。

（四）規(guī)范“強化合作”機制

里斯本條約在《歐盟條約》中專門寫入了“強化合作”（enhanced cooperation）一編。有關(guān)條款規(guī)定，部分成員國（不少于9個）有意在某些領(lǐng)域內(nèi)開展超越歐盟現(xiàn)有程度的合作，可以有條件地利用歐盟機構(gòu)并行使必要的權(quán)限。這其實不是一種全新的機制，并非所有成員國都參加的機制，例如申根協(xié)定、歐元區(qū)和社會憲章等，其實就是所謂的“強化合作”機制。里斯本條約規(guī)范了該機制的實施程序，很可能是因為在擴大后的歐盟內(nèi)，“舉國一致”的共同政策和共同行動將更為困難，在涉及本國重大利益的事務上成員國選擇“不參與”（opt-out）的情況會愈來愈多，因此多速度和不同組合很可能將成為歐盟政策機制的常態(tài)。鑒于外交與安全事務的敏感性和它協(xié)商一致的決策制度，在歐盟27國間將事實上很難形成全體同意并參加的行動；強化合作機制與所謂的“積極棄權(quán)”（positive abstention）聯(lián)用，可以使一些外交、安全與防務事務具有一種靈活性和機動性，可以繞過某些成員國的保留或反對，以歐盟的名義來推行。但它的悖論是主要靠部分成員國來支撐的政策或行動，恐怕將難以具有“共同政策”的權(quán)威性。

二、引入共同安全與防務政策

在《歐洲聯(lián)盟條約》有關(guān)共同外交與安全政策的一章中，寫入了有關(guān)“共同安全與防務政策”的一節(jié)（第42-46條），對其目標與政策機制作了較為具體的規(guī)定，這也是里斯本條約的一個新特色。

防務納入歐盟體制起端于1992年的馬斯特里赫特條約，該條約第J.4 條第1款規(guī)定：“共同外交與安全政策應包括與聯(lián)盟安全有關(guān)的一切問題，包括最終制訂一項可適時走向共同防務的共同防務政策?！卑凑赵摋l約的構(gòu)想，將由原先存在于部分成員國間的防務結(jié)構(gòu)西歐聯(lián)盟⑨，負責“擬訂和實施具有防務含義的聯(lián)盟決定與行動”。該條約還規(guī)定，為共同外交與安全政策制定的決策程序不適用于具有防務含義的事務。從中可以看出，在馬約框架下，共同防務政策還只是個意向，其基本思路是復活西歐聯(lián)盟，使之成為歐盟的防務結(jié)構(gòu)，并在北約中形成一個“歐洲安全與防務身份”（European Security and Defence Identity）⑩。

1997年的阿姆斯特丹條約在重寫《歐盟條約》有關(guān)共同外交與安全政策條款時，在構(gòu)建共同防務政策采取了一些進一步的措施，包括委托歐洲理事會形成必要的決定、具體化西歐聯(lián)盟與歐盟的關(guān)系、明確了安全與防務事務的范圍，以及納入了軍備領(lǐng)域的合作事務。

2000年12月的歐洲理事會尼斯會議，在通過尼斯條約的同時審議和通過了輪值主席“關(guān)于歐洲安全與防務政策的報告”。該報告在發(fā)展軍事與民事危機管理能力、建立安全與防務事務的常設政治與軍事機構(gòu)、建立與北約及其他有關(guān)各方的磋商與合作安排、后續(xù)行動等方面作了較為具體的規(guī)劃。至此，可以認為歐盟的防務政策的政策框架已經(jīng)初步成形。與此相聯(lián)系，尼斯條約刪去了阿姆斯特丹條約寫入的涉及西歐聯(lián)盟的全部條款，結(jié)束了以西歐聯(lián)盟作為歐盟防務政策載體的構(gòu)想，而轉(zhuǎn)以構(gòu)建歐盟本身的防務政策。

2004年的憲法條約在有關(guān)共同外交與安全政策一章之下寫入了有關(guān)“共同安全與防務政策”一節(jié)。這應該是該政策作為專用名詞第一次見諸于歐盟的法律文件。條約對該政策的目標、內(nèi)容、手段作了較為詳細的規(guī)定；新的內(nèi)容包括建立一個“歐洲軍備、研究與軍事能力署”（E u r o p e a n Armaments, Research and Military Capabilities Agency），隸屬部長理事會管轄。

里斯本條約傳承了憲法條約的思路，以一節(jié)5條的篇幅對共同安全與防務政策作了規(guī)定。對于該政策性質(zhì)與作用，條約作了如下表述：“共同安全與防務政策系共同外交與安全政策不可分割的一部分。它應為聯(lián)盟提供征用民用和軍用資產(chǎn)的行動能力。聯(lián)盟可以將此類資產(chǎn)用于遵循《聯(lián)合國憲章》的原則而在聯(lián)盟之外執(zhí)行的維和、防止沖突以及加強國際安全的使命。此類任務的完成，應動用成員國提供的能力?！彼囊馑际枪餐踩c防務政策隸屬共同外交與安全政策，即由其最高代表負責操作；目的是使歐盟可以調(diào)用成員國的軍事能力，在歐盟之外地域執(zhí)行維和、防止沖突和加強國際安全的行動。

條約還規(guī)定：“共同安全與防務政策應包括逐步構(gòu)建一項聯(lián)盟共同的防務政策”，并確定要成立一個“歐洲防務署”（European Defence Agency），“從事防務能力的開發(fā)、研究、獲取和裝備”。

盡管歐盟在安全與防務方面——包括有限的維和與防止沖突行動——將很難改變倚重和依賴北約即美國的局面，但“共同安全與防務政策”的正式啟動，為歐盟在安全與防務一體化、或者說在構(gòu)建獨立防務能力上提供了某種法律依據(jù)。

2009年年底的歐洲理事會特別會議已經(jīng)確定了首任歐洲理事會主席和新任共同外交與安全政策最高代表的候選人選。對于選擇比利時首相范?、钆澹℉erman Van Rompuy）和現(xiàn)任歐盟委員會貿(mào)易事務委員阿什頓(Catherine Ashton) 擔任這兩個引人注目的職務，出現(xiàn)了諸多評論。這兩個具體人選或許有些出人意料，但歐盟作這樣的選擇應該是意料之中的。首先，歐盟主席這樣的敏感職務，不可能由成員國中大國的政治家來擔任，因此盡管英國前首相布萊爾積極競選，而且也可能是個較為合適的人選，卻不幸是個不可能的人選；這也不會讓中東歐新成員國或南部成員國人士擔任：南部成員國已經(jīng)出了個委員會主席，而老成員國恐怕還信不過由新成員國的人士來擔當此任；因此剩下的也就只有荷、比、盧與北歐國家現(xiàn)任或前任政府首腦可選了，而范隆佩在斡旋比利時民族矛盾與處理政府危機上很得好評。最高代表落在鮮為人知的阿什頓頭上令大多數(shù)人感到意外，但這或許可理解為因布萊爾競選未果而對英國的一種補償：既然更有外交經(jīng)驗的英國現(xiàn)外相米爾班德公開宣布不競選，布朗可以推舉的人也不會太多，接替門德爾松在委員會里工作了一段時間的阿什頓至少是歐盟圈子里的熟人，有一些處理對外經(jīng)濟關(guān)系的經(jīng)驗，據(jù)信也相當干練。所以他們兩個或許不是最佳的人選，卻是合理的人選。新官上任能燒起三把火固然壯觀，但更重要的是打下個堅實的基礎。在此方面，缺少些資歷與經(jīng)驗或許不盡然是壞事。

綜上所述，里斯本條約在構(gòu)建共同外交與安全政策上下了相當多的筆墨。歸納起來，一是通過調(diào)整歐盟的體制，使該政策進一步融入了歐盟主流政策，增強了對外關(guān)系的協(xié)同一致性；二是通過調(diào)整該政策的機構(gòu)安排和決策程序，增強了它的行動能力。但這些調(diào)整恐怕還不足于改變該共同政策“不共同”的局面。另一方面，由于涉及到體制與機制上的重大調(diào)整，并任命了新人來掌管，我們大約不可能期盼它會有立竿見影的改觀。最高代表上任后要搭建工作班子，要走訪許多地方，熟悉許多她還不知道的情況，特別是擺在面前有待她接管那些問題，例如金融危機、伊朗、阿富汗、氣候變化等等，哪個都不容易對付。因此歐盟外交政策如果有所改變，還是日后的事。短時間內(nèi)，共同外交與安全政策除了在維護共同的“價值觀”上會有更多共同的聲音外，在安全與防務將仍然依靠部分成員國間的合作來支撐。除了在所謂的“價值”問題上，歐盟成員國間會有較多的共同語言，在實質(zhì)性問題上三三兩兩說話和動作的“不共同”狀況還不那么容易說變就變。

注釋：

①換句話說，從2009年12月1日起，“歐洲共同體”已不再存在而成為一個歷史名稱。

②這里“共同”可理解為全體成員國共同接受的，“聯(lián)合”則意指部分成員國協(xié)議采納的。

③更確切地說是最高代表兼任理事會秘書長，而原本秘書長的日常工作則由副秘書長負責。

④歐洲共同體等三個共同體依然保留其獨立的法人資格。

⑤其他理事會的主席則依然由各成員國的相關(guān)部長輪流擔任，即保留輪值主席的制度。

⑥詳見General Secretariat of the Council of the EU:“Background: The High Representative for Foreign Affairs and Security Policy（”http://www.consilium.europa.eu），2009年10月。

⑦將之譯成“總統(tǒng)”顯然是不恰當?shù)?，他既不能“總領(lǐng)”歐盟，也無法“統(tǒng)制”歐盟事務。

⑧但條約接著規(guī)定：“但不得妨礙負責外交事務與安全政策的聯(lián)盟高級代表的權(quán)力”。

⑨成立于1 9 5 5年，成員國包括比利時、德國、西班牙、法國、意大利、盧森堡、荷蘭、葡萄牙和英國。