論我國行政救濟制度的發(fā)展趨勢

張 華

（山西大學，山西 太原 030006）

1 行政救濟制度的概述

行政救濟是行政相對人認為行政機關(guān)的具體行政行為給自己合法權(quán)益造成損害而請求行政主體審查，有權(quán)的行政主體依照法定程序?qū)彶楹髮`法或不當?shù)男姓袨榻o予補救的法律制度。

行政救濟制度的建立是社會歷史發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是現(xiàn)代民主與法治的必然要求。行政法學基礎理論告訴我們，行政權(quán)是一種國家權(quán)力，它與立法權(quán)、司法權(quán)相分立、相并列，是國家行政機關(guān)執(zhí)行法律和對國家事務進行組織、管理的權(quán)力。行政權(quán)力具有國家支配力和國家強制性、具有執(zhí)行性與公益性、具有擴張性與有限性以及腐蝕性與侵權(quán)性等特征。因此，行政權(quán)對于社會公共利益、公共秩序的維護是不可缺少的。但是，行政權(quán)的特征又使得它很容易被權(quán)力主體濫用，進而不利于社會公益利益的維護和公民權(quán)利的有效保障。因此，行政救濟制度孕育而生，并在各國得到不同程度的發(fā)展。

我國行政救濟的途徑總的來說包括6種，即監(jiān)察救濟、立法救濟、復議救濟、訴訟救濟、行政賠償和補償救濟以及信訪救濟。監(jiān)察救濟的特征體現(xiàn)在內(nèi)部性上，只針對行政機關(guān)工作人員的侵權(quán)行為可以向監(jiān)察機關(guān)申訴或者行政機關(guān)工作人員對人事處分等內(nèi)部行政行為不服的可以向監(jiān)察機關(guān)申訴。立法救濟則是立法機關(guān)對抽象行政行為的審查監(jiān)督，但與公民并無直接的關(guān)系。復議救濟是行政機關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督機制和自我糾錯機制，是主要的救濟途徑之一。訴訟救濟是我國最主要的救濟手段。信訪救濟則是我國特有的一種制度，雖然帶有人治的色彩，但是在發(fā)揮救濟作用方面還是起到一定的作用。

隨著行政權(quán)力的日益膨脹，救濟制度也是隨之不斷發(fā)展和完善的，表現(xiàn)在救濟手段的增加、救濟范圍的擴展、權(quán)利人享有的權(quán)利日益增多等方面。我國行政救濟的現(xiàn)狀與其他國家相比仍然比較落后，但隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展以及國際環(huán)境等因素的影響，其發(fā)展趨勢是樂觀的，公民享有的每一項權(quán)利將都會取得相應的救濟。

2 三大救濟制度的發(fā)展趨勢

2.1 行政復議救濟的現(xiàn)狀及發(fā)展

行政復議法相對于行政復議條例而言，對行政復議范圍進行較大的調(diào)整，擴大了行政復議的權(quán)利的保護范圍，體現(xiàn)了行政復議受案范圍必須擴大的趨勢，為公民法人或其他組織提供了一種更為有效和更為便利的行政法律救濟的渠道。但是，行政復議制度的缺陷也是不可忽視的，那就是行政復議的范圍仍然很狹窄，使很多相對人的權(quán)利仍然得不到相應的救濟，這在當今行政權(quán)力已經(jīng)擴張到生活的方方面面的現(xiàn)實是不符的。具體而言，主要表現(xiàn)在：

（1）《行政復議法》第六條的行政復議范圍所列舉的11個事項，全部是行政機關(guān)所為，那么，法律、法規(guī)授權(quán)的組織實施的行政行為可否復議呢？

（2）《行政復議法》第七條規(guī)定的“縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定”中的“規(guī)定”到底是什么？界定很不清楚，很容易成為執(zhí)法人員手中的“令箭”和復議機關(guān)不予審查的借口。因為現(xiàn)實生活中處理具體行政事務所使用的規(guī)范性文件不乏各級人民政府所屬的各部門制定的規(guī)范，法律稱其為其他規(guī)范性文件，所以在復議中就會產(chǎn)生疑問，這些規(guī)范性文件可以提請附帶性審查嗎？

（3）某些屬于事業(yè)編制的單位如房管部門在現(xiàn)實生活中由于獲得授權(quán)而享有行政復議的權(quán)力，這與行政復議法明確將行政復議的權(quán)力限定給行政機關(guān)是相矛盾的。

（4）對“規(guī)定”進行附帶性審查的前提是與具體行政行為一并提起，那就意味著行政相對人只有違法了才可以實現(xiàn)對規(guī)定的審查，很有鼓勵違法之嫌疑。

（5）現(xiàn)實生活中不乏這樣的案例，復議機關(guān)經(jīng)常以某某具體行政行為屬于內(nèi)部行政行為而不予審查，那么，什么是“內(nèi)部行政行為”？所謂內(nèi)部行政行為只是學理上的概念，法律上并沒有予以界定。但是筆者認為，界定與否并無多少意義，因為任何內(nèi)部行為都應當成為復議的對象。學界曾經(jīng)熱度討論公務員的救濟問題，其實直接將其納入復議范圍便是捷徑。

以上是筆者認為行政復議法中存在的一些漏洞，也是行政復議法將來的發(fā)展方向，要想向前發(fā)展必須先打補丁補漏洞，才不會導致惡性循環(huán)，避免建立“空中樓閣”。

2.2 行政訴訟救濟的現(xiàn)狀與發(fā)展

行政訴訟法的頒布，不得不說是行政界的一大里程碑事件，它是我們國家第一次用最高立法形式提出了司法對行政權(quán)力的制約，使得行政機關(guān)有了“危機感”，促使行政機關(guān)開始規(guī)范其行為。但是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展及行政權(quán)力的擴張，行政訴訟法的弊病也逐漸顯露出來。

《行政訴訟法》規(guī)定公民、法人和其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的可以提起行政訴訟。行政訴訟法解釋將相關(guān)利害關(guān)系人納入了行政訴訟的受案范圍。但是筆者認為，這樣的規(guī)定還是不足以滿足一些相對人的要求，使得他們的權(quán)利受到侵犯。利害關(guān)系人的范圍是什么，是否只要有點聯(lián)系就是厲害關(guān)系人呢？學界也曾經(jīng)討論過“利害關(guān)系”發(fā)生于何時的問題，大部分學者贊成具體行政行為作出時有利害關(guān)系的人為利害關(guān)系人，實際中法院審理案件也是采取這種觀點的。但筆者在一場親身經(jīng)歷的行政訴訟中感受到這樣的學理解釋并不能真正保障所有人的權(quán)利，根源就是法律沒有作出明確的界定，才有了使用中采納學理解釋的現(xiàn)象發(fā)生。

筆者認為，行政訴訟的受案范圍應當是最廣的，公民的任何權(quán)利都應得到相應的救濟，因此，凡是民事訴訟、刑事訴訟得不到救濟的權(quán)利都應當納入到行政訴訟的受案范圍中，包括行政公益訴訟在我國的建立。這也是我國行政訴訟的發(fā)展趨勢。

2.3 國家賠償訴訟救濟的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

我國于1994年頒布了國家賠償法。但是這部法卻被稱作國家不賠法，除了賠償范圍狹窄、賠償標準太低等是他方面的原因外，其程序設計也是其重要的方面。所以賠償法的修改被提上了日程。時至今日，國家賠償法修正案（草案）已向社會公開征集意見，筆者將其與現(xiàn)行國家賠償法進行比較研究后發(fā)現(xiàn)進步了很多，如將精神損害納入國家賠償?shù)姆懂?，但同時仍然有漏洞沒有彌補。

2.3.1 沒有規(guī)定立法賠償、精神損害賠償

在進入全球化時代，世界各國的國家賠償制度進入了全面深入發(fā)展的新時期，國家賠償范圍日益擴大：由傳統(tǒng)的行政賠償、司法賠償發(fā)展到立法賠償；由傳統(tǒng)的人身、財產(chǎn)擴大到精神損害賠償；由直接損失擴大到間接損失。

立法賠償由1936年法國最高行政法院以判例的形式確立。1981年德國也確認了立法賠償?shù)脑瓌t。英國在參加歐盟以后，也開始承擔立法賠償?shù)呢熑?。許多國家都意識到隨著國家職能的不斷擴張，國家機關(guān)合法行為也會對公民法人和社會組織的合法權(quán)益造成損害，應該對其進行補救和補償，所以講，國家補償和賠償統(tǒng)一于國家侵權(quán)責任法的范疇中。

國家賠償法范圍的擴大還表現(xiàn)在對間接損失的賠償。筆者認為，國家賠償?shù)姆秶鷳斉c民事賠償?shù)姆秶恢?，并不得低于民事賠償?shù)臉藴省?/p>

2.3.2 取消確認違法程序

隨著《國家賠償法》的實施，人們逐漸發(fā)現(xiàn)，這個確認違法程序存在一個重大問題，就是不公正。由于我們實施的是違法規(guī)則原則，所以，對于是否存在需要賠償?shù)倪`法行為，賠償義務機關(guān)要自己確認，否則就不能進入決定賠償階段。這相當于要賠償義務機關(guān)自己說自己做錯了。如此，賠償義務機關(guān)既是裁判者，又是當事人，違反了古老的自然公正原則。“任何人不得在自己的案件中擔任法官，相反，在自己的案件中充當法官是違法的?！边@就是該程序的最大弊端。

2.3.3 將賠償委員會設于法院內(nèi)部不合適

我國賠償委員會設立在中級以上人民法院，這樣做存在很多的弊端。比如，基層法院為了避免因錯案而導致錯案追究制的懲罰，經(jīng)常就案件向上一級法院請示，即中級人民法院。當該基層法院成為賠償義務機關(guān)的時候，中院的賠償委員會來審理的時候是難保其公正的。誰也不會承認自己作出的決定是錯誤的。由此透露出的問題還包括設在中級法院其實審級是低的。

筆者認為，要想徹底解決這個問題，我們不能忘記人大的超脫地位，我們可以將賠償委員會設置各級人大常委會的法律委員會中。由各級人大常委會對他的本級法院、檢察院、公安部門等的違法行為進行審查并作出賠償決定。

3 結(jié)束語

綜上所述，在當前的社會背景下，通過彌補法律自身存在的漏洞來促進它向前發(fā)展是非常必要的，只有這樣，才能進一步完善和發(fā)展成為符合社會主義法治要求的救濟制度。