高速公路工程造價(jià)管理若干改革思路探討

張 軍

河南省交通工程定額站，河南 鄭州 450000

近年來(lái)，我省高速公路建設(shè)發(fā)展迅速，在建里程、通車?yán)锍潭疾粩嘣黾?。高速公路建設(shè)項(xiàng)目在數(shù)量上快速增長(zhǎng)的同時(shí)，公里造價(jià)也出現(xiàn)遞增趨勢(shì)，并且出現(xiàn)不少項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)費(fèi)用突破概算的情況，究其原因除工程內(nèi)容增加，材料價(jià)格上漲，各項(xiàng)稅、費(fèi)增加等因素外，造價(jià)監(jiān)督管理模式滯后也是一個(gè)主要的原因。這就要求交通造價(jià)管理監(jiān)督部門要以黨的十七大精神為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，解放思想，創(chuàng)新工作思路，大力推進(jìn)造價(jià)管理監(jiān)督科學(xué)化、制度化、規(guī)范化建設(shè)，努力提高造價(jià)管理服務(wù)水平，進(jìn)一步開創(chuàng)造價(jià)管理服務(wù)工作的新局面。以下談?wù)勎覀儗?duì)高速公路工程造價(jià)監(jiān)督管理體制和模式方面的一些思考。

1 項(xiàng)目是否突破概算的評(píng)判方法

概算作為投資控制的最高限額，是我國(guó)基本建設(shè)制度中的重要內(nèi)容之一，在我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了許多年。評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目的管理水平如何，包括優(yōu)良工程的評(píng)定都與是否突破概算有著重要的關(guān)系，項(xiàng)目決算一旦突破了概算，往往會(huì)對(duì)項(xiàng)目管理的水平評(píng)價(jià)大打折扣，且失去了評(píng)選優(yōu)良工程的資格。

對(duì)于項(xiàng)目決算是否超概算的問(wèn)題，我們認(rèn)為還需要有一個(gè)更加科學(xué)的評(píng)判方法。從這幾年項(xiàng)目建設(shè)的情況來(lái)看，現(xiàn)行以批準(zhǔn)的概算控制投資存在比較嚴(yán)重的缺陷，因?yàn)榕鷾?zhǔn)的工程概算實(shí)際上是一個(gè)靜態(tài)的投資水平，也就是概算批準(zhǔn)時(shí)期的造價(jià)水平，當(dāng)市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定狀態(tài)下，其價(jià)格水平基本沒(méi)有大的波動(dòng)時(shí)，則工程建設(shè)以概算控制投資是合理的，也是符合實(shí)際的，在我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的年代基本可以做到，但在目前復(fù)雜的國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形式下已不相適用。

當(dāng)然，這并非是否定概算的控制作用，畢竟這是國(guó)家有關(guān)部門控制投資的一個(gè)重要手段。而是需要進(jìn)一步完善，把批準(zhǔn)的概算由一個(gè)純靜態(tài)的投資控制變?yōu)閯?dòng)態(tài)的投資控制，從這個(gè)角度出發(fā)，我們對(duì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否超概算的評(píng)判方法提出一些思考和建議供參考：

1）在批準(zhǔn)的概算中，應(yīng)將建設(shè)項(xiàng)目工程實(shí)體消耗的主要材料用量，如鋼筋、水泥、瀝青、汽柴油等，一同審批作為控制因素。當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目決算投資費(fèi)用突破了概算，而構(gòu)成工程實(shí)體的材料總量并未突破批準(zhǔn)概算用量時(shí)，不應(yīng)簡(jiǎn)單作為超概來(lái)對(duì)待，因?yàn)檫@種情況極有可能是材料價(jià)格上漲幅度過(guò)大引起的。由于材料價(jià)格原因引起超概，造成對(duì)項(xiàng)目管理的負(fù)面評(píng)價(jià)是不公正的，甚至導(dǎo)致管理較好的工程不能參加評(píng)優(yōu)，則更不能體現(xiàn)出建設(shè)者和管理者的辛勤勞動(dòng)。

2）特別是在近幾年的工程建設(shè)中，我們遇到了材料價(jià)格劇烈變動(dòng)的時(shí)期，如2008的材料市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)幅度比較大，以鋼材為例，從年初的4500元/t飚升到6200元/t，又從6200元/t暴跌到3500元/t，整個(gè)一個(gè)過(guò)山車走勢(shì)，變化幅度相當(dāng)大。由此，我們認(rèn)為在項(xiàng)目概算編制時(shí)期應(yīng)適當(dāng)考慮計(jì)列價(jià)差預(yù)備費(fèi)，以應(yīng)對(duì)材料價(jià)格的波動(dòng)對(duì)總體造價(jià)的影響。

一個(gè)公路建設(shè)項(xiàng)目概算（包括投資估算）的確定一般以批復(fù)時(shí)期的價(jià)格為基礎(chǔ)，如按照2008年材料市場(chǎng)情況，同樣的項(xiàng)目在這一年里的不同時(shí)間段實(shí)施，就有可能有相當(dāng)大的差距。如果在投資估算或概算中沒(méi)有必要的調(diào)控措施，那么批準(zhǔn)概算作為最高投資控制很難實(shí)現(xiàn)。

國(guó)家公路工程相關(guān)造價(jià)編制辦法中對(duì)于價(jià)差預(yù)備費(fèi)已經(jīng)作了規(guī)定，提出了以年工程造價(jià)增長(zhǎng)率計(jì)算項(xiàng)目建設(shè)期的價(jià)差預(yù)備費(fèi)，且年工程造價(jià)增長(zhǎng)率是有關(guān)部門公布的工程投資價(jià)格指數(shù)。目前，我們編制造價(jià)文件時(shí)，仍然按照1999年國(guó)家計(jì)委的文件不計(jì)取價(jià)差預(yù)備費(fèi)，造成與當(dāng)前或今后實(shí)際情況有可能不相符合，因此，有必要在概算（包括投資估算）編制中考慮造價(jià)上漲的因素。

在國(guó)家有關(guān)部門沒(méi)有公布投資價(jià)格指數(shù)的情況下，我們認(rèn)為可以考慮將概算總金額同消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)（CPI）、生產(chǎn)者物價(jià)指數(shù)（PPI）、國(guó)際大宗工業(yè)商品指數(shù)掛鉤，可由各省交通主管部門根據(jù)上年度的上述指數(shù)情況綜合發(fā)布一個(gè)本年度的公路建設(shè)投資價(jià)格指數(shù)作為價(jià)差預(yù)備費(fèi)的計(jì)算依據(jù)，從而將價(jià)差預(yù)備費(fèi)計(jì)入概算（包括投資估算）中。

工程實(shí)施階段，概算是工程造價(jià)的最高限額，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中價(jià)差預(yù)備費(fèi)的使用，應(yīng)采取較為嚴(yán)格的控制手段，當(dāng)工程實(shí)體消耗主要材料數(shù)量在批準(zhǔn)概算主要數(shù)量范圍之內(nèi)時(shí)，建設(shè)期內(nèi)由于價(jià)格上漲幅度過(guò)大導(dǎo)致增加的材料價(jià)格差價(jià)，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程合同管理中，要嚴(yán)格按照合同及有關(guān)文件履行材料價(jià)格調(diào)整程序調(diào)整材料差價(jià)。這部分費(fèi)用首先要考慮在招標(biāo)結(jié)余中列支，如招標(biāo)結(jié)余不足，經(jīng)省級(jí)交通主管部門核準(zhǔn)后方可列入價(jià)差預(yù)備費(fèi)。

2 項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更的管理

總結(jié)這幾年高速公路工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)投資超概算的另一項(xiàng)重要原因是設(shè)計(jì)變更過(guò)多，且大多為增加投資的設(shè)計(jì)變更。設(shè)計(jì)變更的發(fā)生有許多方面的因素，有設(shè)計(jì)方面的原因、施工方面的原因、業(yè)主方面的原因、地方政府方面的原因等等，具體原因不再一一列舉和分析。

交通運(yùn)輸部及我省交通運(yùn)輸廳對(duì)于高速公路設(shè)計(jì)變更的管理有明確的文件規(guī)定。文件規(guī)定設(shè)計(jì)變更分為一般設(shè)計(jì)變更、較大設(shè)計(jì)變更和重大設(shè)計(jì)變更等三類。對(duì)于較大設(shè)計(jì)變更和重大設(shè)計(jì)變更實(shí)行審批制，業(yè)主在申報(bào)設(shè)計(jì)變更時(shí)需要將設(shè)計(jì)變更理由和論證材料一同上報(bào)；一般設(shè)計(jì)變更由業(yè)主自行審批，但每半年應(yīng)將匯總情況上報(bào)省交通運(yùn)輸廳備案。

從目前對(duì)于文件的執(zhí)行情況來(lái)看，存在的主要問(wèn)題是落實(shí)不到位的問(wèn)題：

一是重大設(shè)計(jì)變更、較大設(shè)計(jì)變更申報(bào)不及時(shí)。建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主單位往往在重大設(shè)計(jì)變更、較大設(shè)計(jì)變更已經(jīng)實(shí)施以后，形成了既成事實(shí)，才將有關(guān)材料上報(bào)審批，造成此類設(shè)計(jì)變更的審批僅僅成為了完善建設(shè)程序的過(guò)程，不能起到控制變更的目的，而且此類變更往往引起投資的較大增加，處于被動(dòng)管理的狀態(tài)。

二是一般設(shè)計(jì)變更不能做到及時(shí)匯總備案。文件已經(jīng)下發(fā)了近3年時(shí)間，在我省重點(diǎn)公路建設(shè)中，尚沒(méi)有一家項(xiàng)目建設(shè)單位將一般設(shè)計(jì)變更臺(tái)帳資料報(bào)送備案，使得項(xiàng)目監(jiān)督管理部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的變更情況不了解，對(duì)其存在問(wèn)題難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。

為了使設(shè)計(jì)變更的管理切實(shí)落實(shí)到位，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)重大、較大設(shè)計(jì)變更的管理，在程序上應(yīng)堅(jiān)持未經(jīng)批準(zhǔn)的重大、較大設(shè)計(jì)變更一律不能實(shí)施，已經(jīng)實(shí)施的要追究有關(guān)責(zé)任，引起的投資增加不能納入到?jīng)Q算中。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目自行審批的一般設(shè)計(jì)變更情況的管理，落實(shí)定期備案制，組織定期檢查或抽查，核查變更及其費(fèi)用變化的合理性。從而形成切實(shí)有效的工作制度，切實(shí)起到控制投資的作用。

3 整理分析我省高速公路工程建設(shè)項(xiàng)目成本

河南省省高速公路經(jīng)省政府批準(zhǔn)的總體規(guī)劃是6840km，2008年底我們已經(jīng)建成了4841km，目前在建項(xiàng)目里程大約700km（除加寬項(xiàng)目外）。我們已經(jīng)積累了近幾年建成的50余條高速公路項(xiàng)目的投資估算、概算、預(yù)算和部分工程決算數(shù)據(jù)，應(yīng)該對(duì)以往建設(shè)項(xiàng)目的造價(jià)情況進(jìn)行較為全面的分析?？偨Y(jié)出我省豫西、豫北、豫南、豫東等不同區(qū)域，山區(qū)、平原區(qū)、丘陵區(qū)等不同地形條件的高速公路路基工程、路面工程、橋梁工程、交叉工程、隧道工程、交通工程等各分部工程的典型造價(jià)情況。以此典型造價(jià)為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)入物價(jià)水平變化修正因素后，作為新建項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)參考限額，一項(xiàng)設(shè)計(jì)的工程預(yù)計(jì)造價(jià)應(yīng)控制在限額的一定范圍之內(nèi)，如超出過(guò)多，則應(yīng)優(yōu)化方案設(shè)計(jì)，使工程建設(shè)項(xiàng)目的造價(jià)在立項(xiàng)或設(shè)計(jì)階段就預(yù)先得到合理、有效的控制。

4 工程決算的管理

概算、預(yù)算僅僅是建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)的預(yù)測(cè)值，工程決算應(yīng)該是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際造價(jià)的反映。因此非常有必要加強(qiáng)對(duì)工程決算的管理工作。

交通部2004年印發(fā)了《公路工程建設(shè)項(xiàng)目工程決算編制辦法》，目前我省高速公路項(xiàng)目按照決算編制辦法的要求，沒(méi)有編制工程決算的項(xiàng)目不安排竣工驗(yàn)收。

按照部編制辦法的要求，工程決算應(yīng)在竣工驗(yàn)收前向交通主管部門報(bào)送，雖然辦法中未要求是否進(jìn)行審核，但我們認(rèn)為對(duì)工程決算進(jìn)行審核很有必要，特別是對(duì)那些超概項(xiàng)目要進(jìn)行嚴(yán)格的審核。即對(duì)工程計(jì)量支付資料、變更臺(tái)帳、財(cái)務(wù)支付憑證、各種支出合同協(xié)議、設(shè)備購(gòu)置合同及清單等詳細(xì)對(duì)照，審核工程決算的真實(shí)性及合理性。真實(shí)性是考核工程決算的各項(xiàng)費(fèi)用與實(shí)際發(fā)生是否吻合；合理性是考核各項(xiàng)費(fèi)用支出與我省其他類似項(xiàng)目的造價(jià)情況是否有較大出入。通過(guò)審核提出對(duì)項(xiàng)目工程決算的合理評(píng)價(jià)。

另一方面，我們認(rèn)為工程決算的編制工作應(yīng)切實(shí)從公路項(xiàng)目建設(shè)階段抓起，按照工程決算的編制要求，編制階段性的工程決算，可與批復(fù)各部分概算情況及時(shí)對(duì)比分析，以便交通主管部門和業(yè)主及時(shí)掌握工程建設(shè)各部分費(fèi)用支出情況，使得如果出現(xiàn)偏差，可以采取措施及時(shí)調(diào)整，以確保投資控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，避免盲目性，體現(xiàn)對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程的造價(jià)管理。

[1]關(guān)于基本建設(shè)程序的若干規(guī)定（1978年4月22日發(fā)布國(guó)家計(jì)委、國(guó)家建委、財(cái)政部）.

[2]國(guó)家計(jì)委關(guān)于加強(qiáng)對(duì)基本建設(shè)大中型項(xiàng)目概算中“價(jià)差預(yù)備費(fèi)”管理有關(guān)問(wèn)題的通知（計(jì)投資〔1999〕1340號(hào)1999年9月20日）.

[3]公路工程設(shè)計(jì)變更管理辦法（交通部令2005年第5號(hào)）.

[4]公路建設(shè)項(xiàng)目工程決算編制辦法（交公路發(fā)[2004]507號(hào)）.

[5]河南省人民政府關(guān)于印發(fā)河南省高速公路網(wǎng)規(guī)劃的通知（豫政[2006]16號(hào)）.