城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地規(guī)劃管理模式

楊著清

（浙江省常山縣城市規(guī)劃管理所，浙江 衢州 324200）

1 引言

2008年1月1日城鄉(xiāng)規(guī)劃法的實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新時(shí)代，對(duì)于規(guī)劃管理工作者提出了新的要求，要求將鄉(xiāng)村統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)規(guī)劃中來，城鄉(xiāng)結(jié)合部的主要功能是為城市的發(fā)展提供服務(wù)，同時(shí)也制約著城市的盲目發(fā)展。因此，處于重要聯(lián)系位置，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的途徑之一就是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

2 城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃理論

2.1 城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)一體化概念是針對(duì)城鄉(xiāng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的二元分割狀況提出來的，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然要求，概括而言，城鄉(xiāng)一體化是指城市與鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境、空間布局上實(shí)現(xiàn)整體性的協(xié)調(diào)發(fā)展。這既是一個(gè)城鄉(xiāng)融合的理想模式，也是一個(gè)長(zhǎng)期的地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，是社會(huì)-自然-經(jīng)濟(jì)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)演替的高級(jí)狀態(tài)。

2.2 城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的任務(wù)和內(nèi)容

城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃應(yīng)遵循可持續(xù)理念、區(qū)域整體發(fā)展的理念以及人文主義的理念，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的主要任務(wù)是充分有效地開發(fā)利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，合理布局生產(chǎn)力和城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系，使各項(xiàng)建設(shè)在空間地域上相互協(xié)調(diào)配置，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，保持良好的生態(tài)環(huán)境。

城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃一般應(yīng)當(dāng)包括：進(jìn)行城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀和條件評(píng)價(jià)，指出其優(yōu)勢(shì)條件和制約因素；制定城鄉(xiāng)一體化社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空間發(fā)展的總體戰(zhàn)略；在科學(xué)預(yù)測(cè)城鄉(xiāng)總?cè)丝诘幕A(chǔ)上，依據(jù)空間發(fā)展戰(zhàn)略確定與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系；與土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地、鄉(xiāng)村建設(shè)用地、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施用地、生態(tài)用地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地等功能類型，對(duì)城鄉(xiāng)空間進(jìn)行全覆蓋性的安排，并對(duì)重點(diǎn)地區(qū)(地段)進(jìn)一步規(guī)劃；統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域性的交通、能源、水利、給水排水、郵電等基礎(chǔ)設(shè)施，并對(duì)城鄉(xiāng)空間優(yōu)化起到促進(jìn)與引導(dǎo)作用；提出分階段實(shí)施目標(biāo)和重點(diǎn)，安排好近期開發(fā)建設(shè)規(guī)劃。

3 創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃管理模式

3.1 建立以土地利用規(guī)劃為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃模式

城市-城鄉(xiāng)結(jié)合部-農(nóng)村是一個(gè)不可分割的整體。城鄉(xiāng)結(jié)合部既是城市擴(kuò)張用地的供給源，也是農(nóng)村發(fā)展用地的入占者。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用管理成為控制城市擴(kuò)張的關(guān)鍵。

在以土地利用規(guī)劃為主導(dǎo)的模式下，主要規(guī)劃思路是：統(tǒng)一配置城鎮(zhèn)村建設(shè)用地。城鄉(xiāng)一體化地區(qū)一般非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)居民點(diǎn)密集，農(nóng)村人口非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化水平高，城市化進(jìn)程快。因此，應(yīng)從整體上規(guī)劃此類用地，以利于人流、物流、信息流的通暢。統(tǒng)一安排農(nóng)用地布局。城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)用地一般具有城郊型和效益型的特點(diǎn)，并兼具綠色隔離帶的生態(tài)功能。因此，規(guī)劃從整體上考慮農(nóng)用地的自然、區(qū)位、生產(chǎn)條件和功能要求，在全區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一布局。統(tǒng)一劃定生態(tài)環(huán)境建設(shè)體系用地。城鄉(xiāng)一體化地區(qū)一般都具有特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色和方向，同時(shí)亦伴隨著一些特定的生態(tài)環(huán)境問題。

3.2 土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)

3.2.1 實(shí)行規(guī)劃的同步編制。在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制過程中，建議城市規(guī)劃行政主管部門和土地行政主管部門將“兩規(guī)”編制的基期年和目標(biāo)年予以規(guī)范化、制度化，做到同步編制，并且其他相關(guān)規(guī)劃也應(yīng)在規(guī)劃期限內(nèi)進(jìn)行編制，不得隨意改變規(guī)劃編制的期限。

3.2.2 人口規(guī)模預(yù)測(cè)的協(xié)調(diào)。城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃人口規(guī)模的預(yù)測(cè)關(guān)系到建設(shè)用地規(guī)模的預(yù)測(cè)，因此，在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)過程中，首先必須在人口統(tǒng)計(jì)口徑上達(dá)到一致，統(tǒng)一采用公安局、統(tǒng)計(jì)局、計(jì)生委等部門的調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；其次二者統(tǒng)計(jì)的行政區(qū)域范圍必須一致，要么統(tǒng)一以城市所在區(qū)鎮(zhèn)的市區(qū)人口，要么統(tǒng)一按鎮(zhèn)域人口或城市現(xiàn)狀建成區(qū)人口等，這樣的話，“兩規(guī)”所用的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)是一樣的，由此確定的規(guī)劃建設(shè)人均用地指標(biāo)也科學(xué)合理，可得到一致理解和統(tǒng)一執(zhí)行。

3.2.3 建設(shè)用地規(guī)模控制目標(biāo)統(tǒng)一。在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)中，目前以人均建設(shè)用地指標(biāo)作為控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，但它忽視了對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張?jiān)蚝陀绊懸蛩?、影響程度的研究，城市與區(qū)域之間的關(guān)系研究，從而影響了城鎮(zhèn)規(guī)?？刂频男Ч某鞘欣硇詳U(kuò)張的角度，城市用地?cái)U(kuò)張的主要因素有人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、農(nóng)地非農(nóng)化后收入增加的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力等，只有在對(duì)已有的擴(kuò)張是否合理進(jìn)行分析判斷的前提下，針對(duì)城市集約利用水平和閑置地、空地情況，根據(jù)對(duì)未來城市土地需求量研究和區(qū)域土地需求的矛盾，才能提出未來城市用地適宜擴(kuò)張的范圍。

3.3 村鎮(zhèn)規(guī)劃與城市規(guī)劃銜接

3.3.1 實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)劃控制指標(biāo)體系，擴(kuò)大規(guī)劃用地平衡表的研究范圍。城市規(guī)劃由市政府負(fù)責(zé)組織編制并監(jiān)督實(shí)施，而村鎮(zhèn)規(guī)劃由鄉(xiāng)級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織編制，并監(jiān)督實(shí)施。兩類規(guī)劃的編制水平不同，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不同，實(shí)施力度也不同，因此城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃要統(tǒng)一規(guī)劃指標(biāo)體系。

3.3.2 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)

城鄉(xiāng)結(jié)合部較城市中心區(qū)有更好的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，同時(shí)由于處于復(fù)雜的管理環(huán)境，也更容易遭到破壞。因此實(shí)行城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃應(yīng)特別注意生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，一方面可以為城區(qū)提供良好的生態(tài)屏障，改善環(huán)境質(zhì)量，另一方面也可以使環(huán)境破壞、污染源向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散的趨勢(shì)得到遏制，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部自身的發(fā)展也是一個(gè)有力的推動(dòng)。

3.3.3 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著時(shí)代的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用越來越顯著。要使農(nóng)村和城市能夠和諧發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃就應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出統(tǒng)一規(guī)劃。城鄉(xiāng)結(jié)合部的村鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)在城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，充分了解城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃趨勢(shì)，并與之有效銜接。

4 城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃管理體制

4.1 健全規(guī)劃編制和管理的組織體系

城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制過程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)技術(shù)立法的過程，不僅要求編制者具有良好的政治修養(yǎng)、專業(yè)技能和業(yè)務(wù)素質(zhì)，而且對(duì)于規(guī)劃對(duì)象要有相當(dāng)?shù)氖煜こ潭群屯笍氐恼J(rèn)識(shí)。規(guī)劃需要不斷總結(jié)和修編，一旦開展起來，將成為一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持和跟蹤的日常工作。這就使得建立一支穩(wěn)定的高素質(zhì)編制隊(duì)伍十分重要。

4.2 建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督制約機(jī)制

加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批和實(shí)施管理等規(guī)劃工作全過程的的監(jiān)督和制約。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門要主動(dòng)接受同級(jí)人大、政府、社會(huì)輿論及公眾的監(jiān)督；建立上級(jí)政府及其規(guī)劃部門對(duì)下級(jí)政府及其規(guī)劃部門行政行為的監(jiān)督制度；強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，建立行政責(zé)任制及其行政錯(cuò)誤追究制度；推行政務(wù)公開制度。

4.3 加強(qiáng)規(guī)劃行業(yè)管理

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市大規(guī)模建設(shè)，規(guī)劃編制等規(guī)劃服務(wù)的業(yè)務(wù)量繁多，規(guī)劃成果的商品屬性突出，社會(huì)責(zé)任被弱化，導(dǎo)致規(guī)劃成果質(zhì)量參差不齊，更有編制單位為迎合出資方的要求，而違背規(guī)劃原則編制規(guī)劃。因此要建立有效的市場(chǎng)管理機(jī)制和行業(yè)自律機(jī)制，使城市規(guī)劃編制人員樹立正確的指導(dǎo)思想，克服規(guī)劃編制過程中的浮躁心態(tài)，促進(jìn)規(guī)劃編制的科學(xué)性。

5 結(jié)語

將城市與鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃研究，突破了以前以城鎮(zhèn)為中心的規(guī)劃思維局限，體現(xiàn)了區(qū)域整體性的綜合思想，從各方面來說都是符合未來發(fā)展趨勢(shì)的正確選擇，規(guī)劃管理者應(yīng)開拓視野，創(chuàng)新思維，加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃管理的相關(guān)研究與實(shí)踐，為城鄉(xiāng)健康發(fā)展作出努力。

[1]陳雯.“城鄉(xiāng)一體化”內(nèi)涵的討論[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2003.9.

[2]黃國(guó)勝，李同升.基于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式的新農(nóng)村建設(shè)探討[J].人文地理，2009.4.