突破遼西北稅收優(yōu)惠政策研究

鄭樹(shù)旺 宋憲華

一、稅收優(yōu)惠的定義及基礎(chǔ)理論

稅收優(yōu)惠是指政府根據(jù)一定時(shí)期國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總目標(biāo)，用法律政策的形式對(duì)某些特定的課稅對(duì)象、納稅人或地區(qū)給予的稅收鼓勵(lì)和照顧措施。稅收優(yōu)惠政策是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段，其目的是為了體現(xiàn)公平合理原則和某些政治需要如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展吸引資金、促進(jìn)科技進(jìn)步等，是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家階段性政策目標(biāo)而服務(wù)的，同時(shí)也為扶持、鼓勵(lì)納稅人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、為減輕納稅人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)等方面發(fā)揮重要作用。

稅收優(yōu)惠政策是與資源配置效率和市場(chǎng)緊密相關(guān)的。一般來(lái)說(shuō)，稅收優(yōu)惠政策是與資源配置效率和市場(chǎng)化程度呈正相關(guān)趨勢(shì)的。稅收優(yōu)惠政策主要包括稅基優(yōu)惠、稅率優(yōu)惠、應(yīng)納稅額優(yōu)惠、納稅時(shí)間優(yōu)惠和稅收饒讓這五種形式。通過(guò)稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施，可以影響生產(chǎn)要素的投入及利用狀況，優(yōu)化配置生產(chǎn)要素，從而達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

二、影響遼西北地區(qū)稅收優(yōu)惠政策實(shí)施的主要因素

（一）遼寧省省情的影響

我國(guó)各地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金有限，遼寧省也不例外，大范圍的稅收優(yōu)惠將削弱遼寧省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的財(cái)力，這使得稅收優(yōu)惠政策不能無(wú)限增長(zhǎng)，而應(yīng)與財(cái)力情況相適應(yīng)。

（二）我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)也制約了遼西北地區(qū)稅收優(yōu)惠政策的調(diào)控力度

根據(jù)稅收效應(yīng)理論，削減直接稅的擴(kuò)張效果要優(yōu)于間接稅，但我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)是以流轉(zhuǎn)稅即間接稅為主體，直接稅在全部稅收收入中所占比重不到20%，受此前提限制，決定了稅收無(wú)論提供多少優(yōu)惠，由稅收優(yōu)惠政策所起的作用也是十分有限的。因此，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的遼西北地區(qū)的發(fā)展時(shí)，我們不能過(guò)多地強(qiáng)調(diào)稅收優(yōu)惠政策的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用。此外，法律的強(qiáng)制性、權(quán)威性決定了稅收優(yōu)惠在一定時(shí)期內(nèi)必須保持相對(duì)穩(wěn)定，不能層出不窮、日日翻新。由此可見(jiàn)，遼寧省的基本情況限制了稅收優(yōu)惠的無(wú)限擴(kuò)大，稅收優(yōu)惠應(yīng)更多地進(jìn)行結(jié)構(gòu)性微調(diào)。

（三）稅收公平與效率原則的制約

制定和實(shí)施優(yōu)惠政策的根本目的是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，而由于稅收優(yōu)惠政策的運(yùn)用會(huì)產(chǎn)生正反兩個(gè)方面的效應(yīng)，這兩種效應(yīng)的相抵有可能導(dǎo)致稅收優(yōu)惠無(wú)效，起不到稅收優(yōu)惠政策實(shí)施的初衷。因此必須考慮對(duì)稅收優(yōu)惠政策加以成本分析，避免因?qū)嵤┒愂諆?yōu)惠政策所帶來(lái)的國(guó)家財(cái)政財(cái)源收入的損失（即稅收優(yōu)惠政策的成本）超過(guò)優(yōu)惠政策所帶來(lái)的利益。

（四）相對(duì)稅收優(yōu)惠政策而言，投資者更看重對(duì)整體投資環(huán)境進(jìn)行的綜合分析

一個(gè)地區(qū)的整體投資環(huán)境包括該地區(qū)的自然環(huán)境、政治穩(wěn)定程度、財(cái)稅政策、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、勞動(dòng)力素質(zhì)、市場(chǎng)潛力等因素，稅收優(yōu)惠政策只是其中之一。在投資決策中有很多比稅收優(yōu)惠更為投資者看重的政策。這一方面說(shuō)明稅收優(yōu)惠的實(shí)施效果有限，從而不能過(guò)于擴(kuò)大其實(shí)施范圍，另一方面，要通過(guò)稅收優(yōu)惠政策引導(dǎo)投資和生產(chǎn)要素的流向，需要尋求偏重資源和要素的投資者而不是那些偏重市場(chǎng)的投資者。

（五）稅收優(yōu)惠政策在地方實(shí)施過(guò)程中審批程序復(fù)雜、時(shí)間長(zhǎng)，影響其操作

稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行起來(lái)，有的只需要按照政策該減就減，該免就免，而有的需要一套完整、復(fù)雜的審批程序，稍有不慎則會(huì)導(dǎo)致國(guó)家稅收的大量流失。這個(gè)復(fù)雜的審批程序無(wú)疑延長(zhǎng)了優(yōu)惠政策實(shí)施的時(shí)間，有時(shí)甚至?xí)绊懙狡髽I(yè)享受優(yōu)惠政策的權(quán)利。比如自“突破遼西北戰(zhàn)略”實(shí)施以來(lái)，遼西北地區(qū)投資情況普遍改善，各地新建了一些企業(yè)，而對(duì)于這些剛剛起步的、資金相對(duì)緊張的新建企業(yè)來(lái)說(shuō)，稅收優(yōu)惠政策實(shí)施的滯后性并沒(méi)能給企業(yè)“雪中送炭”，反而還影響到企業(yè)正常的資本運(yùn)營(yíng)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

三、遼西北地區(qū)稅收優(yōu)惠政策存在的一些問(wèn)題

（一）項(xiàng)目多、內(nèi)容雜，未形成有效的政策體系

現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策在制發(fā)機(jī)關(guān)層次上包括立法、執(zhí)法、行政等機(jī)關(guān)；在范圍上幾乎涉及各個(gè)稅種、各類(lèi)納稅人。整體來(lái)說(shuō)，比較龐雜。而各類(lèi)優(yōu)惠政策由于是按照不同的目標(biāo)，在不同的歷史階段逐步形成的，相互之間明顯缺乏協(xié)調(diào)和配合，目前遼西北地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策大部分是各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)、過(guò)渡性的優(yōu)惠政策，是為了配合突破遼西北戰(zhàn)略而制定的，與過(guò)去的稅收優(yōu)惠政策并未形成有效的政策體系。這不僅損害了稅收制度和稅收優(yōu)惠的規(guī)范性，也影響了稅收優(yōu)惠作用的有效發(fā)揮。

（二）現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策對(duì)遼西北地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策體現(xiàn)不夠

產(chǎn)業(yè)政策直接影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而影響遼西北地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠法律制度偏重于地區(qū)性的優(yōu)惠，而對(duì)遼西北地區(qū)需要優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)重視不夠，稅收優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)力不夠，弱化了稅收政策的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)效果，導(dǎo)致更多的資金被投入到規(guī)模小、技術(shù)質(zhì)量低的行業(yè)。

（三）政策形式單一化

現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策雖然強(qiáng)調(diào)了對(duì)投資抵免、加速折舊、再投資退稅等間接優(yōu)惠形式的運(yùn)用，但這種優(yōu)惠主要體現(xiàn)在企業(yè)所得稅上，以減免稅額等直接優(yōu)惠為主的狀況并沒(méi)有得到根本的改變。

當(dāng)前遼西北地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策可定位為一種以直接減免為主的模式，它對(duì)納稅人的創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程重視不夠，而只是對(duì)其經(jīng)營(yíng)結(jié)果通過(guò)稅收優(yōu)惠的形式進(jìn)行不同于其他納稅人的處理，使受惠主體能保留更多的剩余利潤(rùn)。這種做法對(duì)于一般的生產(chǎn)制造性企業(yè)是有刺激性的，但對(duì)于前期投入大、風(fēng)險(xiǎn)高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)卻難以顯其應(yīng)有的功效。

（四）政策效果考核難度大

優(yōu)惠政策促進(jìn)了投資，帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但這類(lèi)資金是否真正發(fā)揮了作用，其效果難以評(píng)價(jià)。另外，由于財(cái)稅部門(mén)尚未建立減免稅監(jiān)控的有效機(jī)制，難以開(kāi)展“成本一效益”分析，無(wú)法對(duì)稅收優(yōu)惠政策的效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和管理，使得對(duì)于稅收優(yōu)惠相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析存在一定的難度。此外，由于涉及稅收公平與效率原則，缺乏精確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，且隨著社會(huì)發(fā)展，公平、效率標(biāo)準(zhǔn)也在不斷調(diào)整，關(guān)于稅收優(yōu)惠政策效果的考核自身就存在一定的缺陷。

四、遼西北地區(qū)稅收優(yōu)惠政策建議

（一）加強(qiáng)稅收支出預(yù)算管理制度，提高稅收優(yōu)惠的效率

建立稅收支出預(yù)算制度有利于加強(qiáng)人大和公眾對(duì)各種稅收優(yōu)惠的控制，增加國(guó)家財(cái)政收入，減少不必要的稅款流失，使更多的資金支出和更大的優(yōu)惠力度可以使用在遼西北地區(qū)需優(yōu)先發(fā)展的高新技術(shù)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上，另一方面，政府在稅收支出與財(cái)政直接支出之間進(jìn)行比較，選擇較為恰當(dāng)或最佳的財(cái)政援助形式，使高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展得到更有效的稅收支持。此外，加強(qiáng)稅收支出預(yù)算控制還有利于正確評(píng)價(jià)各種稅收優(yōu)惠形式的實(shí)際效果，優(yōu)化稅收支出管理，提高減免稅金的使用效益。

由于稅收支出預(yù)算對(duì)人員技能、統(tǒng)計(jì)技術(shù)的要求很高，需要稅務(wù)部門(mén)投入相當(dāng)?shù)娜肆臀锪Γ覈?guó)目前缺乏這方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此只能采取由簡(jiǎn)到繁、分段進(jìn)行的模式。不妨先從高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠開(kāi)始試點(diǎn)，待經(jīng)驗(yàn)積累到一定程度和條件成熟后，再向其它部門(mén)和行業(yè)推廣，最終編制全面的稅收支出統(tǒng)一賬戶(hù)，納入國(guó)家預(yù)算程序，實(shí)行完整的稅收支出預(yù)算控制。

（二）逐步調(diào)整稅收優(yōu)惠政策的結(jié)構(gòu)

從遼西北地區(qū)整體上分析，地區(qū)性的稅收優(yōu)惠應(yīng)緊密結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的需要，加入產(chǎn)業(yè)性、技術(shù)性稅收優(yōu)惠的內(nèi)容。

特別是對(duì)于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和資本密集產(chǎn)業(yè)，除給予減免稅的優(yōu)惠外，還應(yīng)采取加速折舊、允許抵扣資本購(gòu)進(jìn)項(xiàng)目的全部增值稅稅款、允許扣除研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用等措施，以降低企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓和科技成果轉(zhuǎn)讓的所得應(yīng)予以免稅或減稅。

（三）豐富稅收優(yōu)惠的形式和內(nèi)容，制定以鼓勵(lì)自主創(chuàng)新為目的的稅收優(yōu)惠政策

盡管目前遼西北地區(qū)出臺(tái)了一些針對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策，但由于這些優(yōu)惠政策的實(shí)施主要是對(duì)這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)結(jié)果進(jìn)行優(yōu)惠處理，對(duì)前期投入大、風(fēng)險(xiǎn)高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)來(lái)講是杯水車(chē)薪，嚴(yán)重制約企業(yè)的自主創(chuàng)新動(dòng)力。

高新技術(shù)企業(yè)的生產(chǎn)一般需經(jīng)歷開(kāi)發(fā)、實(shí)驗(yàn)、規(guī)模生產(chǎn)三個(gè)過(guò)程。在產(chǎn)品研究開(kāi)發(fā)階段，風(fēng)險(xiǎn)最大，設(shè)備費(fèi)及科研人員的費(fèi)用都很高，此時(shí)最需要將稅收優(yōu)惠的側(cè)重點(diǎn)放在機(jī)器設(shè)備的加速折舊、研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用的扣除等間接優(yōu)惠方面；在中間試驗(yàn)階段，企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)仍然很大，對(duì)資金的需求依賴(lài)性越來(lái)越強(qiáng)，此時(shí)稅收優(yōu)惠應(yīng)側(cè)重于投資抵免、虧損結(jié)轉(zhuǎn)、提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等；當(dāng)企業(yè)進(jìn)入工業(yè)化規(guī)模生產(chǎn)以后，盡管還存在著產(chǎn)品推廣方面的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，但風(fēng)險(xiǎn)已大大降低，企業(yè)開(kāi)始具備償債或較高盈利的能力，此時(shí)稅收優(yōu)惠的重點(diǎn)應(yīng)在于彌補(bǔ)以前年度虧損，鼓勵(lì)將盈利再次投入到科技風(fēng)險(xiǎn)投資上。這種鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程的做法，刺激企業(yè)加大高新項(xiàng)目的技術(shù)開(kāi)發(fā)、資金投入及人才培養(yǎng)，使研究開(kāi)發(fā)者感覺(jué)到國(guó)家與企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，能激發(fā)其繼續(xù)創(chuàng)新的動(dòng)力。可見(jiàn)，過(guò)程優(yōu)惠等間接減免方式可以給投資人帶來(lái)真正的實(shí)惠，從而刺激投資者自主創(chuàng)新的主動(dòng)性。

五、結(jié)論

“突破遼西北”戰(zhàn)略是改善遼西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的一次契機(jī)，在這個(gè)歷史性機(jī)遇，針對(duì)目前在稅收優(yōu)惠政策方面出現(xiàn)的問(wèn)題，分析影響遼西北地區(qū)稅收政策實(shí)施的各種因素，優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策、強(qiáng)化稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施過(guò)程，把稅收優(yōu)惠政策落實(shí)到實(shí)處，不僅能促進(jìn)遼西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，對(duì)于遼寧省其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)也是有一定借鑒意義的。