從“清潔發(fā)展機(jī)制”到“自愿減排市場”——關(guān)于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度創(chuàng)新的思考

文/蘭建平李紅日

中國目前的碳交易市場應(yīng)該是以“自愿碳減排市場”為核心內(nèi)容的“制度集成創(chuàng)新”，而不是推倒一切、重新開始的“顛覆式創(chuàng)新”

清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，CDM）是1997年《京都議定書》中引入的一項(xiàng)創(chuàng)新機(jī)制，與排放交易機(jī)制（ET）、聯(lián)合履約機(jī)制（JI）并稱《京都議定書》引入的三大創(chuàng)新機(jī)制。CDM允許附件一締約方（主要是發(fā)達(dá)國家或地區(qū)）與非附件一締約方（主要是發(fā)展中國家或地區(qū)）聯(lián)合開展二氧化碳等溫室氣體減排項(xiàng)目。這些項(xiàng)目產(chǎn)生的減排數(shù)額可以被附件一締約方作為履行他們所承諾的限排或減排量。從本質(zhì)上講，CDM是一種市場交易制度，經(jīng)過多年的實(shí)踐和探索，西方國家對碳排放權(quán)已經(jīng)形成了一套較為成熟的定價制度、交易規(guī)則、運(yùn)行監(jiān)督等的市場運(yùn)行制度。

而從碳減排市場的制度安排上看，有強(qiáng)制減排市場和自愿減排市場之分。強(qiáng)制減排市場發(fā)展的主要障礙在于交易成本高，難以平衡市場各方利益。因此，對于風(fēng)險大、外部性相對較低和減排量相對較小的減排項(xiàng)目，通過自愿市場可以很容易實(shí)施。近年來，國際社會積極培育發(fā)展自愿減排市場，已成為碳交易市場發(fā)展的重要方向。特別是美國、加拿大、荷蘭等國家在自愿減排市場方面的做法已較為成熟，具有較強(qiáng)的借鑒意義。

在美國，政府通過設(shè)立節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目，組織公司或公眾自愿參加，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)。在加拿大，工業(yè)界自發(fā)地開展了“工業(yè)節(jié)能活動(CIPEC)”，全國有近700家公司參與。在荷蘭，主要通過政府與企業(yè)自愿的方式簽訂“能效長期協(xié)議”的方式促進(jìn)節(jié)能減排。目前，荷蘭政府已經(jīng)與大中型工業(yè)企業(yè)簽訂了新一輪的自愿協(xié)議——“基準(zhǔn)自愿協(xié)議”，以進(jìn)一步推動節(jié)能減排。各國的自愿協(xié)議名稱不同，組織各異，但其本質(zhì)都是由政府倡導(dǎo)，工業(yè)行業(yè)(企業(yè))自愿做出在節(jié)約能源、提高能效、減排溫室氣體，改善環(huán)境方面的承諾，并與政府簽訂協(xié)議，在實(shí)現(xiàn)過程中由第三方進(jìn)行評估審計(jì)，并將評估結(jié)果公之于眾，這樣不僅實(shí)現(xiàn)了節(jié)能環(huán)保目標(biāo)，而且使行業(yè)（企業(yè)）提升了生產(chǎn)、管理、技術(shù)水平，降低了成本，增加了效益，也在國際上樹立了良好的信譽(yù)和形象。

中國特色的自愿減排市場

從市場階段上講，應(yīng)該說當(dāng)前我國碳交易市場發(fā)展尚處于起步階段，嚴(yán)格意義上的碳交易活動并未展開。碳排放權(quán)畢竟是一種“準(zhǔn)權(quán)益”交易，它與一般性的權(quán)益交易相比，更需要有嚴(yán)格的法律制度和規(guī)則體系的約束，如符合“可檢測、可報告、可定價、可核證”等方面的要求等。但是，迄今為止，我國無論從法律還是規(guī)則制度層面，主體和中介層面，都還沒有真正建立起來一套市場制度。從政府層面上看，雖然在節(jié)能減排上，已經(jīng)建立起了一套從中央到各省、各省到所轄市、縣（市）的考核指標(biāo)，對減排起到了較好的推動和約束作用，但這種做法更多是具有行政色彩的，以市場制度的方法（如浙江省試行的排污權(quán)交易）來推進(jìn)碳交易的開展，這方面的制度創(chuàng)新還處于起步階段。

從總體上講，中國碳交易市場存在的主要問題有四個方面：一是觀念上的偏差。無論政府還是企業(yè)，對碳排放權(quán)交易更多是視為一種“經(jīng)營行為”，追求效益導(dǎo)向，而不是節(jié)能減排的內(nèi)在行動。二是法律和制度的缺失。目前針對碳交易行為的法律制度建設(shè)還很薄弱，甚至政府的相關(guān)規(guī)劃引導(dǎo)也尚待提高，還不足以引導(dǎo)市場規(guī)范、有序、健康發(fā)展。三是交易所需的支撐機(jī)構(gòu)不夠。作為一個新生事物，碳交易所需的技術(shù)評估、核證等專業(yè)機(jī)構(gòu)寥寥無幾。四是從事碳交易的各類人才相對缺乏，特別是熟悉國際碳經(jīng)濟(jì)市場規(guī)則的人才缺乏，在較大程度上影響了碳減排市場的培育、建設(shè)和運(yùn)行。

據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)預(yù)測，直至2030年，中國的碳排放總量都將不會出現(xiàn)排放上限?？紤]到中國碳交易市場發(fā)展實(shí)際，當(dāng)前中國一方面仍然要積極參與國際CDM機(jī)制，通過該機(jī)制，繼續(xù)獲得發(fā)達(dá)國家在節(jié)能減排方面的資金與技術(shù)支持。但是更加重要的一個方面，要開始探索建立具有中國特色的碳交易市場。在注重運(yùn)用減排機(jī)制、加強(qiáng)對節(jié)能減排的硬約束的基礎(chǔ)上，探索建立更加符合中國實(shí)際的減排制度、碳交易市場制度創(chuàng)新。

中國目前的碳交易市場應(yīng)該是以“自愿碳減排市場”為核心內(nèi)容的“制度集成創(chuàng)新”，而不是推倒一切、重新開始的“顛覆式創(chuàng)新”。借鑒國際發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和做法(如荷蘭的“能效長期協(xié)議”)，這種集成式制度創(chuàng)新主要包括：（1）整個工業(yè)部門或單個企業(yè)承諾在一定時間內(nèi)達(dá)到某一節(jié)能目標(biāo)；（2）政府給予工業(yè)部門或單個企業(yè)以某種激勵；（3）政府與工業(yè)部門或企業(yè)通過簽訂自愿協(xié)議的方式明確權(quán)利和業(yè)務(wù)。

實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)，自愿協(xié)議可以使企業(yè)的社會責(zé)任感和核心競爭力得到提升，有利于政企分開，有利于政府和企業(yè)在新形勢下找準(zhǔn)各自的角色定位。目前國家發(fā)改委正在制定《中國自愿減排市場管理辦法》，建立自愿減排交易的國家登記簿，如這一辦法正式出臺將十分有利于我國企業(yè)的開展自愿碳減排。

市場培育與發(fā)展的制度創(chuàng)新

浙江是全國碳排放大省，節(jié)能減排壓力巨大。根據(jù)國際碳交易市場發(fā)展的新動向，結(jié)合浙江實(shí)際，利用國家即將出臺自愿減排市場管理辦法，適時開展自愿減排計(jì)劃，是浙江發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)、推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大制度創(chuàng)新。主要包括：

一是加快自愿減排市場發(fā)展中的制度建設(shè)和主體培育。建議在企業(yè)自愿的基礎(chǔ)上，政府與達(dá)標(biāo)企業(yè)建立“伙伴關(guān)系”，簽訂自愿式環(huán)境管理協(xié)議，鼓勵企業(yè)自覺地提高污染削減目標(biāo)，超越排放標(biāo)準(zhǔn)的要求。創(chuàng)建一批遵守環(huán)境法規(guī)、環(huán)境管理規(guī)范、實(shí)施清潔生產(chǎn)、生產(chǎn)環(huán)境友好產(chǎn)品以及信譽(yù)良好的優(yōu)秀企業(yè)?？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范綠色企業(yè)和環(huán)境友好型企業(yè)創(chuàng)建的標(biāo)準(zhǔn)與申請、考核辦法，使自愿協(xié)議式環(huán)境管理在創(chuàng)建友好環(huán)境保護(hù)企業(yè)中發(fā)揮作用。把創(chuàng)建工作作為目前工業(yè)污染防治的切入點(diǎn)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)部門與環(huán)境管理部門的合作，進(jìn)一步完善環(huán)境管理體系。

二是加快自愿減排市場制度建設(shè)的試點(diǎn)示范。優(yōu)先考慮在電力、交通、建筑、冶金、化工、石化等能耗高、污染重的行業(yè)先行試點(diǎn)，作為浙江探索自愿減排市場培育和發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。積極打造“自愿減排試點(diǎn)區(qū)域”、“自愿減排試點(diǎn)行業(yè)”或“自愿減排示范園區(qū)”，選擇典型城市、行業(yè)或工業(yè)園區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)示范，探索具有浙江特點(diǎn)的自愿減排市場發(fā)展之路。充分發(fā)揮試點(diǎn)示范城市、行業(yè)或園區(qū)的輻射作用，帶動全省自愿減排市場的培育與快速發(fā)展。

積極打造“自愿減排試點(diǎn)區(qū)域”、“自愿減排試點(diǎn)行業(yè)”或“自愿減排示范園區(qū)”，選擇典型城市、行業(yè)或工業(yè)園區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)示范，探索具有浙江特點(diǎn)的自愿減排市場發(fā)展之路

三是加快自愿減排市場發(fā)展中的技術(shù)創(chuàng)新。自愿減排市場的發(fā)展離不開低碳技術(shù)的支撐。自愿減排市場發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新主要包括降低清潔能源的開發(fā)成本和提高核心技術(shù)水平兩大內(nèi)容。以提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力為基礎(chǔ)，創(chuàng)新發(fā)展可再生能源技術(shù)、節(jié)能減排技術(shù)、清潔煤技術(shù)和核能技術(shù)，大力推進(jìn)節(jié)能環(huán)保和資源循環(huán)利用技術(shù)的應(yīng)用。爭取在“十二五”期間打造一批在低碳技術(shù)領(lǐng)域掌握核心技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)的先進(jìn)企業(yè)，建成一批以低碳生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式為特征的示范城市，為構(gòu)建浙江低碳產(chǎn)業(yè)體系和全面發(fā)展新興戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)奠定良好基礎(chǔ)。

四是加快自愿減排市場發(fā)展中的金融創(chuàng)新和保險創(chuàng)新。盡管與自愿減排市場發(fā)展相關(guān)的金融創(chuàng)新已取得了較大進(jìn)展，但其發(fā)展仍處于相對初級的階段，有關(guān)節(jié)能減排項(xiàng)目的界定、貸款的管理以及相關(guān)的政策支持仍舊處于空白狀態(tài)。建議參考“赤道原則”，建立浙江區(qū)域綠色信貸機(jī)制；參考世界發(fā)達(dá)國家和我國部分先行地區(qū)推出的環(huán)境污染責(zé)任保險產(chǎn)品，加快推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險產(chǎn)品創(chuàng)新。政府新產(chǎn)品管理部門、環(huán)保部門和保險監(jiān)管部門，要加強(qiáng)合作，創(chuàng)新保險制度，推動綠色保險。

五是加快自愿減排市場發(fā)展中的輿論環(huán)境和消費(fèi)環(huán)境建設(shè)。自愿碳交易市場制度創(chuàng)新離不開公眾的參與，只有通過公眾環(huán)境意識和綠色消費(fèi)意識的提升才能加快促進(jìn)自愿碳減排市場的建立。一方面，要提升公眾的環(huán)境權(quán)益意識，賦予公眾的環(huán)境監(jiān)督權(quán)和損害補(bǔ)償權(quán)，鼓勵群眾和社會媒體監(jiān)督企業(yè)的污染物排放。另一方面，要樹立消費(fèi)者的綠色消費(fèi)意識，提升人們對綠色產(chǎn)品及相關(guān)標(biāo)志的認(rèn)知，增強(qiáng)消費(fèi)者的綠色消費(fèi)意識。