農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究

孫 銘

(中共江蘇省委黨校黨史黨建教研部,江蘇南京 210004)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究

孫 銘

(中共江蘇省委黨校黨史黨建教研部,江蘇南京 210004)

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種最基本要素和稀缺資源,只有同勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素一樣遵循效益原則進(jìn)行流動(dòng),才能實(shí)現(xiàn)要素間的優(yōu)化組合,實(shí)現(xiàn)土地的高效利用。根據(jù)對(duì)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在問題分析,應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì);尊重農(nóng)民意愿,維護(hù)農(nóng)民利益;積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè);大力推進(jìn)農(nóng)村保障體系建設(shè);完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系;大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè);發(fā)揮政府管理調(diào)控作用。

流轉(zhuǎn)形式;問題及制約因素;對(duì)策和措施

土地流轉(zhuǎn)是工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)和高效農(nóng)業(yè)興起、農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移及農(nóng)民經(jīng)濟(jì)觀念轉(zhuǎn)變等諸多因素引發(fā)的一種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新實(shí)踐,是現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求。實(shí)踐表明,因地制宜地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn),對(duì)于克服目前一家一戶分散經(jīng)營、產(chǎn)加銷脫節(jié)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的弊端,走專業(yè)化、規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展之路,把農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力從有限的土地上解放出來,促進(jìn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及推進(jìn)城市化、工業(yè)化進(jìn)程等具有重要意義。

一、土地流轉(zhuǎn)的幾種主要形式

目前農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣性態(tài)勢,但基本為農(nóng)戶與農(nóng)戶之間,農(nóng)戶與企業(yè)之間或農(nóng)戶與社區(qū)等經(jīng)濟(jì)組織之間發(fā)生關(guān)系,主要形式有:農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、互換、租賃(包括反租倒包)、合作社等。

農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)。即農(nóng)戶之間以書面或口頭協(xié)議等方式,直接轉(zhuǎn)包全部或部分土地使用權(quán)。這種流轉(zhuǎn)形式的特點(diǎn)是,土地流轉(zhuǎn)規(guī)?？纱罂尚?農(nóng)戶轉(zhuǎn)授之間完全按照自愿原則,不受任何外在因素強(qiáng)迫或影響,且流轉(zhuǎn)期限長短不一,但流轉(zhuǎn)形式有的不太規(guī)范。

轉(zhuǎn)包,即委托轉(zhuǎn)包,這種形式最為常見,外出打工、從事非農(nóng)經(jīng)營又不愿放棄土地的農(nóng)民一般采用這種方式。他們將自己的承包地交由村集體牽線搭橋,代為尋找有較強(qiáng)經(jīng)營管理能力的專業(yè)農(nóng)戶,如種養(yǎng)能手、專業(yè)大戶或其它農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織,由其開展集約經(jīng)營。村集體在這種形式的流轉(zhuǎn)中起中介橋梁作用,盡可能將土地集中連片轉(zhuǎn)包,且往往事先對(duì)接包方進(jìn)行資格審查,然后才簽訂規(guī)范的轉(zhuǎn)包合同或協(xié)議,轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變,原承包方繼續(xù)履行土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。

轉(zhuǎn)讓,指承包農(nóng)戶同意將承包期內(nèi)全部土地或部分土地讓渡給第三方經(jīng)營,由第三方履行土地承包合同的權(quán)利和義務(wù),轉(zhuǎn)讓后,原承包關(guān)系終止。

入股,即土地使用權(quán)入股,農(nóng)戶以自己承包田的使用權(quán)折價(jià)為股份,與其他農(nóng)戶或企業(yè)、事業(yè)單位的土地、資金、技術(shù)設(shè)備、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素相結(jié)合,聯(lián)合組成股份合作制實(shí)體,從事生態(tài)農(nóng)業(yè)種植、休閑農(nóng)莊建設(shè)等,其收益按股分紅。這種形式能促使生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合,土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的效應(yīng)比較明顯,且往往能就地轉(zhuǎn)移富余勞動(dòng)力,使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地與務(wù)工的雙倍收入,流轉(zhuǎn)形式亦比較規(guī)范,一般有合同或章程,股東的權(quán)利和義務(wù)明確。

互換,即承包農(nóng)戶之間和社區(qū)之間為便于耕作一類的需要相互交換耕地,解決土地細(xì)碎化和經(jīng)營分散問題。

租賃,即農(nóng)戶把土地交給村集體,由村集體出面把土地使用權(quán)以租賃的方式流轉(zhuǎn),每畝的租金返還給農(nóng)戶,也有部分農(nóng)戶之間的租賃流轉(zhuǎn)。租賃期間維持原承包農(nóng)戶的權(quán)利和義務(wù),承租者只交納租金。租賃與轉(zhuǎn)包的區(qū)別在于,在轉(zhuǎn)包中村集體主要起中介作用,而在租賃中村集體則直接處理相關(guān)事宜,如向土地流轉(zhuǎn)受讓者收取租金,提留后再分配給農(nóng)戶等。

合作社,即土地專業(yè)合作社,農(nóng)民以自發(fā)形式創(chuàng)立以土地收益為目的的合作社,由農(nóng)民自籌資金向村集體租用土地后投資興建標(biāo)準(zhǔn)廠房、公寓、商鋪等出租獲取收益。

還有代耕式、承包式等。

二、存在問題及制約因素

我國土地流轉(zhuǎn)市場已在成長發(fā)育,部分地區(qū)已具有一定規(guī)模。但從總體上看,不少地方土地流轉(zhuǎn)存在一些問題,諸多因素制約著土地稀缺資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。

1.農(nóng)民思想觀念上的障礙

一是堅(jiān)決持有型。這類農(nóng)民小農(nóng)意識(shí)比較嚴(yán)重,存在深厚的戀土情結(jié),抱定“土地就是命根子”,是“衣食之源,生存之本”,滿足于在自家的土地上精耕細(xì)作、守土經(jīng)營,基本上沒有土地流轉(zhuǎn)的意愿。還有的農(nóng)民投資興業(yè)怕?lián)L(fēng)險(xiǎn),務(wù)工經(jīng)商怕丟地權(quán),同時(shí)對(duì)什么是土地流轉(zhuǎn)沒有搞清楚,擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)變成土地流失,還擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后合同不能兌現(xiàn),甚至還不愿看到別人做大,因而不愿流轉(zhuǎn)土地。還有的農(nóng)民因國家取消農(nóng)業(yè)稅及各種惠農(nóng)政策的不斷出臺(tái),覺得種地有利可圖、而且前景會(huì)越來越好,相比較外出打工就業(yè)困難的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí),持有土地的決心也很堅(jiān)定。

加之,農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未健全,還未能在短期內(nèi)覆蓋經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的所有農(nóng)民,而土地本身所具有的承載功能、養(yǎng)育功能和資源功能,能立刻轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的就業(yè)、生活福利和傷病養(yǎng)老的保障,也使一部份農(nóng)民更堅(jiān)定了“家中有糧,心里不慌”的理念,仍把土地視為“活命田”、“保險(xiǎn)田”,土地成了他們永不言棄的寶物,甚至不惜暫時(shí)拋荒,也不愿輕易轉(zhuǎn)讓或放棄土地。

2018年，中央決定深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，組建文化和旅游部是其中的一項(xiàng)重要改革。文化和旅游合體既強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，又相輔相成。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是一個(gè)地區(qū)精神文化的象征，同旅游開發(fā)密不可分，所以，挖掘非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的精神核心成為了旅游開發(fā)的重點(diǎn)內(nèi)容之一，科學(xué)合理地進(jìn)行非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的開發(fā)能夠?yàn)楫?dāng)?shù)氐穆糜伍_發(fā)注入精神內(nèi)涵，提高旅游產(chǎn)品的精神層次，從而為當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是觀望徘徊型。這類農(nóng)戶有一定的土地流轉(zhuǎn)意愿,但意愿與他們的實(shí)際選擇之間有一定的距離,一直在“流”與“不流”之間徘徊,這類農(nóng)戶占較大比重。影響他們徘徊觀望的因素主要有:一為期待土地升值。近年國家不斷出臺(tái)惠農(nóng)政策,土地升值的潛力在逐年增大,導(dǎo)致一部分農(nóng)民對(duì)土地升值的預(yù)期過高,產(chǎn)生惜地心理,因而持觀望等待態(tài)度。二為規(guī)避非農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)。主要擔(dān)心到城市打工就業(yè)困難,難以獲得穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì),因而采取“兼業(yè)經(jīng)營”的方式(打工的同時(shí)也在農(nóng)村種地),將手中的土地作為最后的生活保障和“底線”,使自己在城鄉(xiāng)之間有回旋的余地。三為覺得流轉(zhuǎn)收益不高。目前流轉(zhuǎn)出去的土地每畝收益一般僅為500-700元左右,農(nóng)民靠這點(diǎn)收入根本無法提高生活水平,感到流轉(zhuǎn)的好處不多,不如另辟門路,而不轉(zhuǎn)讓土地,采取“兼業(yè)經(jīng)營”,即使土地不升值,也能得到國家落實(shí)到地的各種補(bǔ)貼(地荒著也有補(bǔ)貼,且不需要交稅,這些對(duì)自己都有利無害),因而對(duì)流轉(zhuǎn)土地持觀望態(tài)度。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū),這種“兼業(yè)經(jīng)營”普遍存在,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍已有比較穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或產(chǎn)業(yè),主業(yè)已非農(nóng)業(yè),種田收入在他們的總收入中只占很小的比重,因而僅僅視種田為一種保險(xiǎn)或福利手段,有的不過是為了能吃上新鮮的綠色環(huán)?？诩Z而保留土地,甚至作為一項(xiàng)打發(fā)業(yè)余時(shí)光的活動(dòng),他們中大多數(shù)即使已具備了流轉(zhuǎn)土地的條件也仍不愿放棄土地。這種現(xiàn)象對(duì)土地流轉(zhuǎn)非常不利,如果聽任下去,勢必會(huì)使原來重要的農(nóng)業(yè)成為他們手中的副業(yè),非常不利于農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。四為現(xiàn)有制度的約束。我國現(xiàn)行土地管理的有關(guān)規(guī)定對(duì)土地的受讓主體有較嚴(yán)格的限制,使有受讓意愿的非農(nóng)村集體組織成員較難獲得土地(如禁止城市企業(yè)和城鎮(zhèn)居民隨意到農(nóng)村租賃和經(jīng)營農(nóng)戶的承包地,必須與農(nóng)村發(fā)展有關(guān)的項(xiàng)目方可);同時(shí),在按現(xiàn)行土地制度分戶承包時(shí),考慮到公平原則,基本采取田塊好壞搭配的辦法,使得農(nóng)戶土地零碎和分散,加之每戶承包的土地也都很少,使集中連片的難度及交易成本增大,這些制度約束無形中也對(duì)土地流轉(zhuǎn)有所影響(有的地方規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地往往不是農(nóng)戶的,而主要是些村集體掌握的保留地,多為復(fù)墾或農(nóng)戶不愿耕種而交還給村集體的土地)。

2.工作方式及目的上的偏差

土地流轉(zhuǎn)程序上的偏差。即在程序上顛倒了主仆關(guān)系。一些地方采取的“反租倒包”、“股份合作”等形式,沒有尊重農(nóng)民的意愿,或多或少存在著強(qiáng)迫性,一旦鄉(xiāng)村決定集中土地,原來的承包農(nóng)戶就得服從,自愿的原則得不到體現(xiàn);有的是先有合作者,回頭再做農(nóng)民的工作,這其實(shí)否定了農(nóng)戶的市場經(jīng)濟(jì)主體地位,使土地家庭經(jīng)營變成了集體和政府經(jīng)營。有的干部還把不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶視為“釘子戶”,采取強(qiáng)制手段。這樣,帶來了很多糾紛,導(dǎo)致農(nóng)村不穩(wěn)定,土地流轉(zhuǎn)也不會(huì)鞏固有效。

土地流轉(zhuǎn)手段上的偏差。一些地方主要以行政手段推動(dòng)土地流轉(zhuǎn),辦事方式行政化,沒有用市場手段運(yùn)作,顛倒了市場機(jī)制與政府職能的關(guān)系。土地流轉(zhuǎn)不是因?yàn)檗r(nóng)民先有較為固定的職業(yè)、農(nóng)民有要求和流轉(zhuǎn)有市場而推行,而是行政干預(yù),計(jì)劃指令在推動(dòng)。這種行為的認(rèn)識(shí)根源主要在于,對(duì)當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的條件是否成熟判斷不準(zhǔn)。有的同志沒有認(rèn)識(shí)到,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移只不過還處于自發(fā)、無序和不穩(wěn)定的初始階段,此時(shí)的土地流轉(zhuǎn)存在著隨機(jī)性、應(yīng)急性和暫時(shí)性,還不適宜大范圍、大規(guī)模地推開;只有在二三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá),非農(nóng)收入比較穩(wěn)定的地區(qū),大面積推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)才能收到好的效果;而行政手段強(qiáng)制性的不良后果是違背了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律,也傷害了黨群、干群關(guān)系。

土地流轉(zhuǎn)目的上的偏差。即在流轉(zhuǎn)的目的上顛倒了本末關(guān)系。有的搞土地流轉(zhuǎn)是為了增強(qiáng)集體財(cái)政,并非為提高農(nóng)民收入;有的土地流轉(zhuǎn)后,農(nóng)民沒有就業(yè)出路,從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)非常困難,受讓經(jīng)營體(如外商、種養(yǎng)大戶等)所作的照顧農(nóng)民務(wù)工的承諾如一紙空文;在租金問題上,多數(shù)是將租金與農(nóng)民現(xiàn)在的種糧效益比較,認(rèn)為能高于現(xiàn)在種糧的就是可行的,而對(duì)農(nóng)民收入增長的預(yù)期空間及受讓經(jīng)營體可能出現(xiàn)的支付危機(jī)估計(jì)不足。至于租期,不少地方都長達(dá)30年以上,一定程度上等于收走了農(nóng)民的承包地,農(nóng)民喪失的不光是土地的經(jīng)營權(quán),還有土地的承包權(quán),這樣的“土地流轉(zhuǎn)”對(duì)農(nóng)民來說,是禍不是福。

3.外部環(huán)境上的障礙

這主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緩慢。目前我國正處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整時(shí)期,經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不平衡,而且,隨著買方市場的到來和市場競爭日趨激烈,企業(yè)經(jīng)營環(huán)境不佳,城市工業(yè)和其它產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力的能力有限,兼業(yè)農(nóng)民的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入不穩(wěn)定,使他們難以徹底離開土地,真正到城鎮(zhèn)長期就業(yè)。他們?nèi)匀灰曂恋貫椤氨茱L(fēng)港”、“保命田”,一旦經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、非農(nóng)收入下降或消失,他們便回流家鄉(xiāng),在沒有尋找到穩(wěn)定、可靠的就業(yè)途徑之前,他們決不可能輕易放棄土地。非農(nóng)就業(yè)無法得到保障,土地流轉(zhuǎn)也就不可能出現(xiàn)新的跨越。

4.中介組織匱乏

5.土地流轉(zhuǎn)管理滯后

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有按照規(guī)定建立農(nóng)業(yè)承包合同仲裁機(jī)構(gòu),對(duì)合同糾紛不能及時(shí)調(diào)解;一些地方由于缺乏經(jīng)驗(yàn),在轉(zhuǎn)包合同的簽訂中存在條款不全、內(nèi)容含混,有的甚至還與有關(guān)法律、法規(guī)和政策相抵觸,而且農(nóng)戶之間的小面積流轉(zhuǎn)多為口頭協(xié)議,沒有正式合同,出現(xiàn)糾紛和問題,集體經(jīng)濟(jì)組織也無法解決。監(jiān)督管理功能的弱化使土地承包主體和土地受讓主體的利益難以得到保障,影響了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

制約我國土地流轉(zhuǎn)的因素很多,除上述外,還有龐大的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量、低下的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力質(zhì)量、嚴(yán)重的城市就業(yè)壓力及畸形的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。

三、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

1.大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件

從現(xiàn)實(shí)情況看,大量轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力是促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新,最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的基本條件,沒有大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,土地制度的任何調(diào)整與變革都無法改變中國人地比例嚴(yán)重緊張的狀況,都無法在農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營上取得任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。我國許多中等發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)和集中之所以進(jìn)展緩慢,其主要原因在于缺乏大量的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì),工資性及經(jīng)營性收入不能成為農(nóng)民收入的主要來源,他們對(duì)土地的依賴度較高,難以減少在土地上的經(jīng)營勞作時(shí)間。只有增加農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和非農(nóng)收入,才能使農(nóng)民自覺自愿地把承包經(jīng)營的土地有償流轉(zhuǎn)給他人或其它經(jīng)濟(jì)組織。為此,可在這幾方面著手:

一是大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè),特別是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以吸納當(dāng)?shù)卮笈鷦趧?dòng)力,使農(nóng)業(yè)富余勞力有新的就業(yè)渠道和收入來源,從而為他們離開土地創(chuàng)造條件。二是大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè),高效農(nóng)業(yè)或項(xiàng)目農(nóng)業(yè)主要以產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為主體,龍頭企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng),對(duì)土地的需求和用工需求也高;同時(shí),這種龍頭企業(yè)或高效農(nóng)業(yè)能夠提高整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的規(guī)模效益,使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的各個(gè)部分都能分享到整個(gè)鏈條的平均利潤,確保了農(nóng)民利益,也通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)部分的延伸,拓展了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的空間和渠道。因此,要重視高效農(nóng)業(yè)或產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的發(fā)展,這對(duì)加速當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營非常有利。三是積極發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)合作社,專業(yè)合作社從事各種種養(yǎng)殖和加工,可以延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,市場化和規(guī)?；潭雀?既可以增強(qiáng)抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力,也可以吸納農(nóng)民入股、參股,有利于把農(nóng)民從自家土地上解放出來。四是鼓勵(lì)、扶持農(nóng)民創(chuàng)業(yè),也就是通過開發(fā)民智、培植民力、啟動(dòng)民資,進(jìn)行全民各種創(chuàng)業(yè)活動(dòng),開辟新的就業(yè)門路和生產(chǎn)空間,如養(yǎng)殖、種植、開辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體等,從而提高農(nóng)民的經(jīng)營性收入,這也有利于土地流轉(zhuǎn)。五是擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)途徑,也就是把農(nóng)民的非農(nóng)化作為百姓致富的重要途徑,在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),目前主要通過將農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,來增加群眾的工資性收入,這也有利于推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

2.尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民利益

農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中基本上是弱者,他們?nèi)狈Ρ匾暮贤ㄖR(shí),對(duì)土地升值的預(yù)見性較弱,對(duì)土地的增值效應(yīng)也判斷不準(zhǔn),甚至缺少話語權(quán)。舉例來說,在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些地方,有農(nóng)民與企業(yè)簽訂了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同,按當(dāng)時(shí)的土地產(chǎn)出效益為基數(shù)確立了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但隨著土地不斷增值,農(nóng)民卻分享不到土地的增值收益,往往引發(fā)糾紛,甚至發(fā)生嚴(yán)重的沖突。因此,相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)維護(hù)農(nóng)民的利益,尊重農(nóng)民的意愿和話語權(quán);同時(shí),要合理評(píng)估土地價(jià)值,完善土地流轉(zhuǎn)制度,提供多種流轉(zhuǎn)方式供農(nóng)民選擇,增強(qiáng)合同的科學(xué)性、預(yù)見性、嚴(yán)肅性,既保證農(nóng)民能夠分享土地增值的收益,又能保證土地轉(zhuǎn)讓期間的穩(wěn)定,發(fā)揮土地規(guī)模經(jīng)營的效果。

3.積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)業(yè)人口向城市大規(guī)模轉(zhuǎn)移是一種世界性趨勢。中國的城市化水平還較低,提高城市化水平勢在必行。應(yīng)以適當(dāng)控制大城市、積極發(fā)展中等城市和小城鎮(zhèn)作為城市化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)方針。大城市雖有其優(yōu)點(diǎn),但隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大,會(huì)產(chǎn)生諸如住房、用地、交通緊張、環(huán)境污染、犯罪率高等一系列問題;同時(shí),由于中國農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移基數(shù)大,不可能全部進(jìn)入現(xiàn)有的大中城市;而從農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的規(guī)律看,其本身也有一個(gè)由低層次向高層次發(fā)展的過程,欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移受多重因素影響,轉(zhuǎn)移層次較低,因此,應(yīng)將農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要途徑?？梢越Y(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)駐地的改造,大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè),使駐地人氣興旺、商氣濃厚,為農(nóng)民,尤其是青年農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)居住、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、經(jīng)商提供良好的硬件條件,使他們及其后代減輕對(duì)土地的依賴,以此促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

4.大力推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)

土地在現(xiàn)階段對(duì)農(nóng)民來說,具有明顯的社會(huì)保障功能,而建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系,使農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)等方面像城鎮(zhèn)居民一樣得到保障,使他們在這方面無后顧之憂,尤其是解決好外出打工困難、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)能力弱的老人和婦女的生活保障,才能較大程度地降低或消除農(nóng)民對(duì)土地的依戀,使他們逐步脫離土地,為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

5.建立和完善土地流轉(zhuǎn)的市場服務(wù)體系

集體經(jīng)濟(jì)組織已不宜繼續(xù)承擔(dān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)工作,應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立于集體和土地使用者之外的相應(yīng)的市場服務(wù)體系,為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供公平交易的平臺(tái),如,建立土地流轉(zhuǎn)市場信息、政策咨詢、信用擔(dān)保、市場預(yù)測、資產(chǎn)評(píng)估、物資交易、委托代理(受不愿種地或經(jīng)營能力弱的農(nóng)戶的委托,代為出租、轉(zhuǎn)租或讓給那些經(jīng)營能力強(qiáng)的業(yè)主,促進(jìn)農(nóng)地的流動(dòng)和集中)及土地交易、土地融資等中介機(jī)構(gòu),幫助、協(xié)調(diào)辦理流轉(zhuǎn)手續(xù),使服務(wù)專業(yè)化、社會(huì)化。完善的市場服務(wù)體系能夠有效地降低土地流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用、提高配置效率,促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、土地集中和產(chǎn)業(yè)集約化。

6.發(fā)揮政府的管理和調(diào)控作用

我國農(nóng)地市場發(fā)育尚不成熟,單純依靠市場手段還不能達(dá)到土地資源的優(yōu)化配置,也不能兼顧好效率與公平。各地的情況表明,土地的數(shù)量有限和農(nóng)業(yè)成本高的特點(diǎn)決定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)不能單靠市場調(diào)節(jié);同時(shí),沒有健全的政府監(jiān)管機(jī)制作保證,一旦承包者不按合同兌現(xiàn)租金或承包金,農(nóng)民利益也無法得到保障,必然會(huì)影響土地的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)。因此,政府有必要對(duì)土地流轉(zhuǎn)及其市場化加以適當(dāng)?shù)墓芾砗驼{(diào)控,以彌補(bǔ)市場機(jī)制在配置土地資源上的局限性,保護(hù)好受讓經(jīng)營體特別是農(nóng)民的利益。

在管理方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)要建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理機(jī)構(gòu),建立涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)組織和土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個(gè)部門的土地流轉(zhuǎn)行政指導(dǎo)管理體系,指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)事宜,做好土地承包合同、流轉(zhuǎn)合同的簽訂、變更、注銷等登記管理工作。

在宏觀調(diào)控方面,一是認(rèn)真落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》,穩(wěn)定土地承包關(guān)系。穩(wěn)定的土地承包關(guān)系是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ),這個(gè)問題解決不好,土地流轉(zhuǎn)就難以規(guī)范、有序地進(jìn)行。二是因地制宜制定本地《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)方案》,探索一條適合本地的農(nóng)地流轉(zhuǎn)之路,培育有效率的專業(yè)市場,促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營,使本地土地流轉(zhuǎn)盡早走上市場化、規(guī)范化、法制化的軌道。三是加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)土地用途的管理。建立土地用途登記管理制度,嚴(yán)格界定農(nóng)用地與非農(nóng)用地,尤其在農(nóng)業(yè)用途向非農(nóng)業(yè)用途流轉(zhuǎn)上控制好土地的需求,防止以土地流轉(zhuǎn)為名,擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途。不改變土地所有權(quán)性質(zhì),是為了維護(hù)農(nóng)民的合法利益,不改變土地用途,是為了守住耕地紅線,確保國家糧食安全。

7.大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)

目前我國農(nóng)村教育質(zhì)量還不高,農(nóng)村居民的素質(zhì)普遍還偏低,加上經(jīng)濟(jì)條件的限制,失學(xué)現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重,文盲、半文盲還相當(dāng)多。這種情況客觀上制約了農(nóng)村人力資本的質(zhì)量及富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,自然也影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及土地的流轉(zhuǎn)。因此,必須大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè),提高農(nóng)村人口的素質(zhì),增強(qiáng)其創(chuàng)造財(cái)富和適應(yīng)就業(yè)的能力?！?/p>

責(zé)任編輯:浩 宇

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1004-1605(2010)07-0054-05

孫銘(1956-),男,江蘇無錫人,中共江蘇省委黨校黨史黨建教研部教授,主要研究方向?yàn)辄h的建設(shè)、農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。