常委會(huì)體制與黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新

戴輝禮,葉麒麟

(中國(guó)人民大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院,北京 100872)

常委會(huì)體制與黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新

戴輝禮,葉麒麟

(中國(guó)人民大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院,北京 100872)

在中國(guó)政治運(yùn)行過(guò)程中,中央及地方各級(jí)黨的常委會(huì)事實(shí)上分別承擔(dān)著全國(guó)以及各地方絕大多數(shù)重大事情的決策,主導(dǎo)著中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的全過(guò)程。以各級(jí)常委會(huì)為核心的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制事實(shí)上構(gòu)成了一種體制。常委會(huì)的決策直接關(guān)系到人民群眾的切實(shí)利益和國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,其健全與完善對(duì)于黨內(nèi)民主具有示范效應(yīng)和帶頭作用,是黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新的重要目標(biāo)與突破口。在實(shí)際運(yùn)作中,常委會(huì)體制存在決策權(quán)過(guò)大和權(quán)力過(guò)于集中、容易出現(xiàn)決策的非科學(xué)化以及監(jiān)督乏力等問(wèn)題。健全與完善常委會(huì)體制的根本路徑是明確權(quán)力范圍,使其真正回歸其制度設(shè)計(jì)的本源。

常委會(huì)體制;黨內(nèi)民主;制度創(chuàng)新

黨員代表大會(huì)、黨委會(huì)(全委會(huì))和常委會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的基本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度,也是中國(guó)實(shí)際政治決策及其執(zhí)行的制度載體。在“三會(huì)”(黨代會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì))中,常委會(huì)實(shí)際上又處于核心地位,是中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)作的“神經(jīng)中樞”。常委會(huì)作為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的核心,實(shí)際上已經(jīng)構(gòu)成了一種決策體制,即常委會(huì)體制。然而,從權(quán)力授受關(guān)系來(lái)看,常委會(huì)的權(quán)力直接源于黨代會(huì)及全委會(huì)的委托授權(quán),而其終極權(quán)力源于全體黨員。常委會(huì)作為事實(shí)上黨的決策主體,在很大程度上已經(jīng)超出了其權(quán)力運(yùn)作的空間與范圍,故而在運(yùn)行過(guò)程中必然會(huì)導(dǎo)致民主不足等問(wèn)題,從而對(duì)決策造成不利影響。健全與完善常委會(huì)體制,對(duì)于切實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)無(wú)疑具有重要意義?；诖?本文試將常委會(huì)體制單獨(dú)提煉出來(lái)作為研究對(duì)象,分析其對(duì)黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新的重要性以及其實(shí)際運(yùn)作中的問(wèn)題與困境,并在此基礎(chǔ)上探討健全與完善常委會(huì)體制的具體制度路徑。

一、常委會(huì)體制對(duì)于黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新的重要意義

近幾年來(lái),學(xué)術(shù)界對(duì)黨內(nèi)民主及其制度建設(shè)(包括常委會(huì)制度)的研究成果頗多。但對(duì)常委會(huì)決策是否能構(gòu)成一種體制還有不同看法,學(xué)界鮮有人將“常委會(huì)體制”單獨(dú)提煉出來(lái)作為一個(gè)研究對(duì)象,將其與黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)研究。由此導(dǎo)致的結(jié)果就是對(duì)常委會(huì)作為事實(shí)上的決策體系及體制在中國(guó)實(shí)際政治運(yùn)作中的極端重要性認(rèn)識(shí)不夠充分,故而可能會(huì)低估常委會(huì)體制對(duì)于黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新的重要意義。黨的十六大報(bào)告、十七大報(bào)告以及十七屆四中全會(huì)上通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》中,都提到了完善黨委內(nèi)部包括常委會(huì)在內(nèi)的工作機(jī)制和決策程序等問(wèn)題。勿庸置疑,常委會(huì)體制不僅存在,而且對(duì)黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新尤為關(guān)鍵。

黨內(nèi)民主作為政黨的基本價(jià)值原則,需要一系列的制度來(lái)體現(xiàn)和保障。制度建設(shè)是發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵。正如鄧小平所說(shuō)的:“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要……領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！盵1]十六大報(bào)告也指出:“要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ),以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn),從改革體制機(jī)制入手,建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。”[2]黨內(nèi)民主制度是一個(gè)完整的體系,包括選舉制度、決策制度、監(jiān)督制度以及執(zhí)行制度,等等。在整個(gè)制度體系中,選舉制度是基礎(chǔ)和前提,領(lǐng)導(dǎo)制度和決策制度是關(guān)鍵。選舉是黨員行使民主權(quán)利的重要方式,是政黨獲得統(tǒng)治合法性的基礎(chǔ)手段。決策是核心和關(guān)鍵。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,其制定的方針和政策直接關(guān)系到人民的福祉和國(guó)家的興衰。因此,黨的決策體制至關(guān)重要。以各級(jí)常委會(huì)為核心的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制事實(shí)上構(gòu)成了一種體制。常委會(huì)體制作為黨的核心領(lǐng)導(dǎo)制度和決策體制,它的權(quán)力配置和運(yùn)行方式直接關(guān)系到?jīng)Q策的民主化和科學(xué)化程度。隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化,利益多元化的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。如何平衡與協(xié)調(diào)各利益群體的利益,解決改革中出現(xiàn)的深層次矛盾與問(wèn)題,是中國(guó)共產(chǎn)黨的決策機(jī)制面臨的重大考驗(yàn)。因此可以說(shuō),常委會(huì)體制的改革與完善,不僅是黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新的重要目標(biāo),同時(shí)也是當(dāng)務(wù)之急。

黨內(nèi)民主建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)久的系統(tǒng)性工程,找到一個(gè)最佳突破口和選擇最有效可行的路徑至關(guān)重要。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題,學(xué)術(shù)界和理論界有著不同的看法。在路徑選擇上,存在著上層推動(dòng)和基層突破兩種不同思路。上層推動(dòng)就是要從中央做起,以逐步擴(kuò)大選舉為突破口來(lái)推動(dòng)黨內(nèi)民主進(jìn)程[3]?；鶎油黄凭褪侨缡邔盟闹腥珪?huì)上所提到的:“以保障黨員民主權(quán)利為根本,以加強(qiáng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)為基礎(chǔ),切實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)民主?！盵4]17從制度改革的層面講,一般認(rèn)為,要從黨內(nèi)選舉制度和黨代會(huì)常任制作為突破口,切實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)民主[5]。筆者認(rèn)為,選舉制度改革是黨內(nèi)民主建設(shè)的基礎(chǔ),決策民主是黨內(nèi)民主的關(guān)鍵,從完善黨的決策機(jī)制為突破口,推動(dòng)黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新是最為有利和最有效的選擇。由此可知,各級(jí)常委會(huì)是各級(jí)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和決策機(jī)關(guān),在實(shí)際政治運(yùn)作中具有舉足輕重的地位。因此,常委會(huì)體制的改革與健全,對(duì)于黨內(nèi)民主具有示范效應(yīng)和帶頭作用。這體現(xiàn)在:實(shí)行常委會(huì)體制權(quán)力配置合理化和運(yùn)行機(jī)制的民主化,不僅有利于科學(xué)決策,更重要的是有利于保障黨員參與決策的權(quán)利,有利于培養(yǎng)黨員作為黨的權(quán)利主體的民主意識(shí)和提高參與能力。一個(gè)權(quán)力配置合理和運(yùn)行民主的黨委常委會(huì),是落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效的制度載體。實(shí)行常委會(huì)體制權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制的民主化,對(duì)于擴(kuò)大中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的公信力,夯實(shí)執(zhí)政合法性,帶動(dòng)基層民主和實(shí)行人民民主都具有極其重要的推動(dòng)作用。從此意義上講,常委會(huì)體制的改革與完善是黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新的重中之重,對(duì)推動(dòng)黨內(nèi)民主進(jìn)程具有不可替代的帶動(dòng)作用。

二、常委會(huì)體制在實(shí)際運(yùn)作中存在的問(wèn)題

從理論邏輯來(lái)看,常委會(huì)制屬于委員會(huì)制的一種,其制度設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)就是民主集中制。民主集中制的本質(zhì)就是民主,因此,常委會(huì)體制的最終價(jià)值取向就是黨內(nèi)民主。從歷史邏輯看,常委會(huì)體制的產(chǎn)生和長(zhǎng)期存在是不斷適應(yīng)環(huán)境變化的產(chǎn)物。然而在實(shí)際運(yùn)作中,常委會(huì)決策出現(xiàn)許多問(wèn)題與制度性障礙。具體而言,這些問(wèn)題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:

第一,決策權(quán)過(guò)大,容易導(dǎo)致權(quán)力過(guò)于集中趨向常委會(huì),特別是容易出現(xiàn)“一把手”專(zhuān)權(quán)。作為全委會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu),常委會(huì)設(shè)置的初衷就是為了更好地集中統(tǒng)一行使權(quán)力,以便更好地貫徹和落實(shí)黨員的意志,從而真正體現(xiàn)黨內(nèi)民主的價(jià)值。故而,常委會(huì)的主要職能是行使執(zhí)行權(quán)和一些常規(guī)事務(wù)及緊急狀態(tài)下的決策權(quán)。并且根據(jù)現(xiàn)行《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定可知,從權(quán)力授受關(guān)系上看,全委會(huì)的權(quán)力源于黨代會(huì)的授權(quán),常委會(huì)的權(quán)力源于全委會(huì)的授權(quán)。因而正常來(lái)說(shuō),從黨代會(huì)到全委會(huì)到常委會(huì),其決策權(quán)的權(quán)重是越來(lái)越小,其執(zhí)行權(quán)的權(quán)重是越來(lái)越多。然而,由于黨代會(huì)不能或沒(méi)有經(jīng)常召開(kāi),全委會(huì)也由于成員較多,經(jīng)常召集全體會(huì)議在實(shí)際操作上存在困難和經(jīng)常召開(kāi)會(huì)議會(huì)導(dǎo)致成本過(guò)高等客觀因素的存在,因而造成常委會(huì)事實(shí)上具有超越其權(quán)限范圍的決策權(quán)力。由于決策權(quán)力過(guò)大,權(quán)力過(guò)于集中,故而容易出現(xiàn)常委會(huì)集權(quán),特別是書(shū)記集權(quán)和專(zhuān)斷(即“一把手”專(zhuān)權(quán))的問(wèn)題。

第二,容易出現(xiàn)決策的非科學(xué)化,從而導(dǎo)致決策失誤。決策科學(xué)化是指決策者基于充分的科學(xué)資料的基礎(chǔ)上,按照一定的程序和方法做出決策。決策的科學(xué)化是避免決策失誤(特別是出現(xiàn)重大失誤)的基本保障。做到?jīng)Q策科學(xué)化的基本前提是決策民主化和決策程序規(guī)范化。常委會(huì)由于決策權(quán)力過(guò)大和過(guò)于集中,結(jié)果往往會(huì)出現(xiàn)威脅集體決策原則,出現(xiàn)“一把手”個(gè)人專(zhuān)斷的問(wèn)題。常委會(huì)體制中,名義上實(shí)行的是一人一票,少數(shù)服從多數(shù)的原則,但是,由于常委會(huì)內(nèi)部實(shí)際上存在書(shū)記、副書(shū)記和普通常委之間的權(quán)力關(guān)系不平等,一些黨委“一把手”民主意識(shí)淡薄,家長(zhǎng)制作風(fēng)盛行,加上書(shū)記辦公會(huì)議或書(shū)記碰頭會(huì)等非正式?jīng)Q策制度的存在,因而使得一般常委對(duì)決策難以形成有效的影響,結(jié)果在決策中常出現(xiàn)可能違背大多數(shù)常委成員真實(shí)意愿的表決,成為典型的“偽民主”。這樣一來(lái),決策的非民主化導(dǎo)致決策很難科學(xué)化,從而最終在決策上出現(xiàn)失誤。建國(guó)以來(lái)在許多重大問(wèn)題上出現(xiàn)失誤,歸根到底是由于缺乏民主所導(dǎo)致的。此外,由于常委會(huì)內(nèi)部議事和決策規(guī)則不完善,沒(méi)有完全做到規(guī)范化和程序化,因而在決策中存在很大的隨意性,經(jīng)常出現(xiàn)“拍腦袋”的決策現(xiàn)象。另外,由于常委會(huì)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理,常委會(huì)成員來(lái)自不同的部門(mén),各自分管領(lǐng)域不同,因而關(guān)注點(diǎn)不同,加上信息不對(duì)稱(chēng)的存在,也使得許多決策難以達(dá)到科學(xué)性。

第三,容易出現(xiàn)監(jiān)督乏力,無(wú)法形成切實(shí)有效的監(jiān)督。各級(jí)常委會(huì)作為掌握很大權(quán)力的核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督的難度很大。尤其是對(duì)“一把手”的監(jiān)督,更是監(jiān)督難點(diǎn)中的難點(diǎn)。盡管對(duì)常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的主體不可謂不多,按理說(shuō)足夠形成對(duì)常委會(huì)的有效監(jiān)督,然而實(shí)際監(jiān)督效果卻不盡如人意。之所以如此,其根本原因在于權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系不合理和監(jiān)督機(jī)制缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性造成的。由于各級(jí)常委會(huì)在該層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,實(shí)際上掌握了超越其權(quán)限范圍的“絕對(duì)權(quán)力”,因此使得各種外部監(jiān)督很難奏效。從權(quán)力授受關(guān)系看,常委會(huì)的權(quán)力來(lái)源于全委會(huì)和黨代會(huì)的授權(quán),因此必然成為授權(quán)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督對(duì)象。然而,實(shí)際上從黨代會(huì)到全委會(huì)再到常委會(huì)卻“形成了一種‘倒金字塔’型的權(quán)力機(jī)構(gòu)”[6]。故而黨代會(huì)和全委會(huì)也難以形成對(duì)常委會(huì)的有效監(jiān)督。而黨代表、普通黨員和普通群眾由于黨內(nèi)民主不足及缺乏有效的可操作性的監(jiān)督機(jī)制,因而更難監(jiān)督常委會(huì)。從常委會(huì)內(nèi)部監(jiān)督來(lái)看,由于事實(shí)上存在權(quán)力關(guān)系不平等,特別是普通常委與書(shū)記之間權(quán)力關(guān)系不平等,因此,內(nèi)部也難以形成有效的互相監(jiān)督。由于內(nèi)外部監(jiān)督不足,權(quán)力不能得到有效制約,地方各級(jí)常委會(huì)成員出現(xiàn)腐敗特別是“一把手”出現(xiàn)腐敗就在所難免了。近年來(lái),地方黨委“一把手”腐敗現(xiàn)象的頻發(fā),充分說(shuō)明了監(jiān)督的乏力。

以上三方面問(wèn)題的存在,從理論上說(shuō)是民主集中制的內(nèi)在困境在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中的體現(xiàn)。民主集中制是民主和集中的有機(jī)統(tǒng)一,是民主和效率的統(tǒng)一,其本質(zhì)在于體現(xiàn)民主價(jià)值。但是,在實(shí)際操作上往往很難把握民主和集中之間的度和關(guān)系,因而容易出現(xiàn)極端民主化和過(guò)度集中兩個(gè)極端。相對(duì)而言,在兩個(gè)極端之間又往往更容易出現(xiàn)忽視民主而趨向集中的傾向,即無(wú)民主的集中。可見(jiàn),民主集中制的困境主要體現(xiàn)在實(shí)踐把握上而不是制度本身問(wèn)題,主要體現(xiàn)在實(shí)際操作中更容易出現(xiàn)集中趨向,對(duì)此必須要有清醒的認(rèn)識(shí)。據(jù)上已知,常委會(huì)這種制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了民主集中制原則,是體現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的有效載體。其出現(xiàn)的問(wèn)題也是實(shí)踐運(yùn)作上的問(wèn)題,不是制度設(shè)計(jì)本身帶來(lái)的結(jié)果。因此,由它帶來(lái)的三大問(wèn)題是可以通過(guò)健全與完善具體的操作制度來(lái)解決。

三、健全與完善常委會(huì)體制的具體制度路徑

常委會(huì)體制在實(shí)際運(yùn)作中存在的最主要問(wèn)題就是決策權(quán)力過(guò)大。決策權(quán)力過(guò)大的根源在于常委會(huì)的權(quán)力范圍不清晰,權(quán)力范圍不清晰主要表現(xiàn)在全委會(huì)與常委會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系沒(méi)有從根本上得到理順。因此,健全與完善常委會(huì)體制的根本路徑在于按照現(xiàn)行《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定,徹底明確黨代會(huì)、全委會(huì)與常委會(huì)三者之間的關(guān)系,改變實(shí)際存在著的“倒金字塔”型的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式,從而使常委會(huì)真正回歸其制度設(shè)計(jì)的本源,即主要作為行使執(zhí)行權(quán)和全委會(huì)委托的常規(guī)決策權(quán)及非常狀態(tài)下的決策權(quán)的機(jī)構(gòu)。也就是說(shuō),常委會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),其最重要的職權(quán)就是以執(zhí)行權(quán)為主、決策權(quán)為輔。其性質(zhì)相當(dāng)于全委會(huì)的執(zhí)行委員會(huì)。當(dāng)然,實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程,不可能一蹴而就。因此,現(xiàn)實(shí)的選擇就是要更多地發(fā)揮全委會(huì)的作用,逐步將一些重大問(wèn)題的決策權(quán)由常委會(huì)向全委會(huì)和黨代會(huì)轉(zhuǎn)移。正如十七大報(bào)告中指出的要“完善黨的地方各級(jí)全委會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)制,發(fā)揮全委會(huì)對(duì)重大問(wèn)題的決策作用”[7]39。常委會(huì)的“權(quán)力瘦身”是完善常委會(huì)體制的根本出路。不過(guò),由于各種現(xiàn)實(shí)和客觀的因素,常委會(huì)作為重要決策機(jī)關(guān)的地位依然十分關(guān)鍵,在各級(jí)黨委中依然起著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。因此,還必須通過(guò)改革和完善常委會(huì)體制的具體程序和規(guī)則,使其成為其決策權(quán)力范圍內(nèi)進(jìn)行民主決策的制度載體,成為推動(dòng)黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新的典范。從權(quán)力產(chǎn)生與運(yùn)行的邏輯順序來(lái)看,常委會(huì)體制的健全與完善可以從完善選舉、細(xì)化決策規(guī)則和議事程序、強(qiáng)化監(jiān)督和問(wèn)責(zé)三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行。

(一)完善常委會(huì)的選舉

就常委會(huì)選舉來(lái)看,依然存在許多缺乏可操作性的問(wèn)題。這些問(wèn)題主要體現(xiàn)在常委候選人的提名、差額、競(jìng)爭(zhēng)選舉和其它具體的選舉流程規(guī)則三個(gè)方面。就常委會(huì)候選人的提名來(lái)看,存在著提名方式單一,不能充分反映黨員意志以及操作規(guī)則不完善等問(wèn)題。就地方層面來(lái)看,根據(jù)1994年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》的規(guī)定可知,常務(wù)委員會(huì)委員和書(shū)記、副書(shū)記候選人由上屆黨委常委會(huì)提出,然后再報(bào)上級(jí)黨委審批[8]250?？梢?jiàn),常委會(huì)候選人提名方式過(guò)于單一。雖然在《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中,都提到在常委會(huì)候選人或地方黨政正職推薦人選產(chǎn)生之前要聽(tīng)取各方意見(jiàn),進(jìn)行充分醞釀,但是由于缺乏細(xì)則的規(guī)定,導(dǎo)致隨意性很大,由此為暗箱操作打開(kāi)了方便之門(mén)。因此在候選人的產(chǎn)生上,如果不加以改進(jìn),很顯然難以體現(xiàn)民主性和科學(xué)性;在差額選舉和競(jìng)爭(zhēng)性選舉方面,《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》規(guī)定:“黨的地方各級(jí)委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)常務(wù)委員候選人數(shù),應(yīng)分別多于應(yīng)選人數(shù)一至二人?！盵8]250可見(jiàn),差額選舉的人數(shù)過(guò)少,并且書(shū)記和副書(shū)記是等額選舉,另外沒(méi)有規(guī)定公開(kāi)競(jìng)選。在具體的選舉流程方面,許多選舉細(xì)則如選舉主持、公開(kāi)競(jìng)選、資格審查、選舉監(jiān)督等方面都有待于健全。上述問(wèn)題歸結(jié)起來(lái)說(shuō)明,常委會(huì)的選舉制度還需要進(jìn)一步完善,需要真正體現(xiàn)更多的民主性。具體而言,在提名推薦制度上,要以充分保障黨員民主權(quán)利,落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)為基礎(chǔ),按照十七屆四中全會(huì)提出的“完善黨內(nèi)選舉辦法,改進(jìn)和規(guī)范選舉程序和投票方式,改進(jìn)候選人介紹辦法”的要求,擴(kuò)大提名推薦權(quán)的范圍。把單一的由上屆黨委常委會(huì)提名擴(kuò)大為上屆黨委常委會(huì)提名、同級(jí)黨代會(huì)的黨代表提名推薦甚至是黨委委員自我提名等方式。常委會(huì)組成人員是在全委會(huì)中產(chǎn)生,不再需要進(jìn)行資格審查和民意調(diào)查,因?yàn)檫@些步驟已經(jīng)在產(chǎn)生全委會(huì)時(shí)已經(jīng)完成了。因此,候選人就可以直接由全委會(huì)選舉產(chǎn)生(個(gè)別試點(diǎn)縣可以直接由黨代會(huì)選舉)。就差額選舉而言,常委會(huì)差額比例過(guò)低,應(yīng)該擴(kuò)大到3人以上,具體差額人數(shù)可以根據(jù)各地實(shí)際情況而定。不過(guò),差額選舉的本意是為了擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)性,而不是把差額作擺設(shè)。由此必須規(guī)定差額選舉的細(xì)則。為了提高選舉的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性,在選舉時(shí)要邀請(qǐng)部分黨代表和部分普通黨員列席選舉會(huì)議,聽(tīng)取候選人的介紹后再由全委會(huì)選舉。整個(gè)選舉過(guò)程要體現(xiàn)民主,要對(duì)選舉流程作詳細(xì)的規(guī)定。因此,在建章立制方面,必須在《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》的基礎(chǔ)上,再對(duì)黨內(nèi)選舉作出細(xì)致規(guī)定。

(二)細(xì)化常委會(huì)的議事規(guī)則和決策程序

常委會(huì)的議事規(guī)則和決策程序是健全常委會(huì)體制的中心內(nèi)容,是黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新的重點(diǎn)。決策事關(guān)重大。然而,正如上面所述,常委會(huì)由于權(quán)力過(guò)于集中,內(nèi)部權(quán)力關(guān)系不平等,容易出現(xiàn)實(shí)際上“一把手”決策取代集體決策的現(xiàn)象,加上決策程序和規(guī)則不完善等等原因的存在,導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。因此,必須在制度上明確常委會(huì)的決策權(quán)限,細(xì)化常委會(huì)的議事規(guī)則和決策程序。具體而言,需要在明確決策范圍、議程設(shè)置、咨詢(xún)和旁聽(tīng)制度等方面來(lái)制定常委會(huì)的議事決策規(guī)則。

首先,確定常委會(huì)的決策范圍。全委會(huì)和常委會(huì)之間的權(quán)力邊界不清晰,因此,在操作上就存在常委會(huì)越權(quán)的現(xiàn)象。1996年頒布實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》,是地方黨委及其常委會(huì)展開(kāi)工作的主要法規(guī)依據(jù)。但是實(shí)際上其對(duì)全委會(huì)與常委會(huì)的職責(zé)劃分比較模糊。如該條例規(guī)定,全委會(huì)在黨代會(huì)閉會(huì)期間領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作,其職責(zé)之一是“對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、黨的自身建設(shè)及其他涉及全局性的重大問(wèn)題作出決策”[8]256。常委會(huì)在全委會(huì)閉會(huì)期間主持經(jīng)常工作,其職責(zé)之一是“對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、黨的自身建設(shè)等方面經(jīng)常工作中的重要問(wèn)題作出決策”[8]257。很明顯這里留下的疑問(wèn)是,“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作”和“主持經(jīng)常工作”之間到底是什么關(guān)系?“重大問(wèn)題”和“經(jīng)常工作中的重要問(wèn)題”怎樣區(qū)分?此外,條例還規(guī)定了常委會(huì)的另一職責(zé)是“對(duì)必須由常委會(huì)決定的其他重要問(wèn)題作出決定”[8]257。到底怎樣把握和理解“其他重要問(wèn)題”?由此可見(jiàn),對(duì)于常委會(huì)的決策范圍,在《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》中缺乏明確而剛性的規(guī)定,因而給各地各級(jí)黨委常委會(huì)留下了很大的自由裁量空間。因此,該條例完全有必要進(jìn)行修改和完善,特別是要明確界定全委會(huì)及常委會(huì)的權(quán)力邊界。如有學(xué)者建議,最好是用列舉的方式詳細(xì)界定全委會(huì)和常務(wù)會(huì)的決策事項(xiàng)[6]32。各級(jí)黨委常委會(huì)可以在該條例的基礎(chǔ)上,針對(duì)本地區(qū)的實(shí)際,制定詳細(xì)的常委會(huì)議事規(guī)則,其中首先就要用列表的方式列出常委會(huì)的決策范圍與事項(xiàng)。

其次,合理設(shè)置議程和重大問(wèn)題實(shí)行票決制。議程設(shè)置是決策的重要環(huán)節(jié),關(guān)乎到?jīng)Q策內(nèi)容的產(chǎn)生和選擇,是體現(xiàn)民主參與的重要載體。“什么人在政策議程設(shè)置的過(guò)程中扮演怎樣的角色、民眾關(guān)心的問(wèn)題是否被提上決策者的議事日程”[9],是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)民主的關(guān)鍵。常委會(huì)作為事實(shí)上的核心決策機(jī)構(gòu),需要能夠體現(xiàn)黨員意志的議程設(shè)置?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定:“常委會(huì)會(huì)議的議題由書(shū)記確定,或由書(shū)記委托副書(shū)記確定”[8]260。很顯然,完全由書(shū)記主導(dǎo)議程設(shè)置的方式很難體現(xiàn)民主。普通黨員和黨代表甚至黨委成員在議題設(shè)置上沒(méi)有發(fā)言權(quán)。完全由書(shū)記確定議題是一種典型的關(guān)門(mén)決策模式,已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代決策的要求。要使民眾關(guān)心的重大問(wèn)題能夠切實(shí)成為常委會(huì)的議題,常委會(huì)在議程設(shè)置上必須實(shí)行適當(dāng)多樣化。具體在操作上,就是要制訂常委會(huì)議程設(shè)置規(guī)則,詳細(xì)規(guī)定黨委委員、常委以及黨代表在議程設(shè)置的權(quán)利。通過(guò)建立黨代表以及黨委委員及常委聯(lián)系黨員制度和聯(lián)系群眾制度,從而能把群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)以及最緊迫的問(wèn)題形成常委會(huì)的議題,加以討論解決。在常委會(huì)決策范圍內(nèi)的重大事情,經(jīng)過(guò)充分討論后,必須按照一人一票、少數(shù)服從多數(shù)的原則,實(shí)行票決制。在票決制的問(wèn)題上,要切實(shí)體現(xiàn)票決的真實(shí)有效性,除了要細(xì)化規(guī)則以外,還必須取消書(shū)記辦公會(huì)議,實(shí)行真正的常委分工負(fù)責(zé)制。這樣一來(lái),才能使常委手中的票發(fā)揮作用。自2006年中共中央要求減少地方黨委副職、實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)以來(lái),票決制開(kāi)始能夠在一定程度上消解書(shū)記辦公會(huì)以及書(shū)記碰頭會(huì)這樣的非正式制度的影響。

第三,建立健全咨詢(xún)制度、旁聽(tīng)制度和列席制度。重大決策咨詢(xún)制度、旁聽(tīng)制度和列席制度是體現(xiàn)決策民主化和科學(xué)化的有效載體,也是保障黨員主體地位和民主參與決策權(quán)利的重要形式。十七屆四中全會(huì)明確提到要“加強(qiáng)黨委決策咨詢(xún)工作,做好重大問(wèn)題前瞻性、對(duì)策性研究,廣泛聽(tīng)取黨員、群眾、基層干部意見(jiàn)和建議,發(fā)揮咨詢(xún)研究機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì)聽(tīng)證在決策過(guò)程中的作用”[4]18。要發(fā)揮黨員、群眾以及專(zhuān)家在決策中的作用,體現(xiàn)民主參與,關(guān)鍵在于建立規(guī)范的咨詢(xún)、旁聽(tīng)和列席制度,使之常態(tài)化。建立咨詢(xún)制度的關(guān)鍵在于要建立決策專(zhuān)家?guī)旌统闪⒆稍?xún)委員會(huì),并將咨詢(xún)流程進(jìn)行細(xì)化。實(shí)行黨員和黨代表旁聽(tīng)及列席常委會(huì)會(huì)議制度,重點(diǎn)是參加旁聽(tīng)及列席會(huì)議的黨員和黨代表要具有比較廣泛的代表性。如今有一些地方已經(jīng)制定了黨委及其常委會(huì)決策咨詢(xún)、黨員與黨代表旁聽(tīng)和列席常委會(huì)的實(shí)施細(xì)則。例如,上海市在2003年就開(kāi)始成立了市決策咨詢(xún)委員會(huì)并制定了實(shí)施規(guī)則[10];廣西自治區(qū)永?？h從2004年就開(kāi)始實(shí)行黨員旁聽(tīng)縣委常委會(huì)會(huì)議[11];江蘇溧陽(yáng)在2009年制定了《市黨代表大會(huì)代表列席市委常委會(huì)辦法》并付諸實(shí)施[12];四川省資陽(yáng)市雁江區(qū)在2010年初,也出臺(tái)了《中共資陽(yáng)市雁江區(qū)委關(guān)于推行黨代表、普通黨員列席區(qū)委常委會(huì)議制度的意見(jiàn)》并開(kāi)始實(shí)施[13]。不過(guò),由于這些制度的制訂和實(shí)施還處于探索階段,很多具體運(yùn)作機(jī)制還不完善。就大多數(shù)地方而言,決策咨詢(xún)制、黨員和黨代表旁聽(tīng)制和黨代表列席制還沒(méi)有建立起來(lái),即使偶爾實(shí)行,也存在很大的隨意性。因此,有必要建立統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī),使常委會(huì)決策咨詢(xún)、黨員和黨代表旁聽(tīng)和列席常委會(huì)成為剛性的制度。

(三)強(qiáng)化對(duì)常委會(huì)的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)

如上述,監(jiān)督乏力是常委會(huì)體制在實(shí)際運(yùn)作中存在的一大難題。尤其是對(duì)“一把手”的監(jiān)督,更是監(jiān)督中最薄弱的一環(huán)。監(jiān)督難的根源在于權(quán)力過(guò)于集中,導(dǎo)致監(jiān)督難以奏效。由此,還必須通過(guò)創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度來(lái)強(qiáng)化對(duì)常委會(huì)的監(jiān)督。監(jiān)督與民主之間猶如一個(gè)硬幣的兩面,是相輔相成、相生相伴的關(guān)系?！氨O(jiān)督的過(guò)程是民主的實(shí)現(xiàn)過(guò)程,而民主的過(guò)程,一定包含著監(jiān)督”[14]。從常委會(huì)選舉產(chǎn)生到?jīng)Q策是實(shí)現(xiàn)民主的過(guò)程,同時(shí)也是監(jiān)督的過(guò)程。因此,上面提到的關(guān)于常委會(huì)候選人的提名推薦、差額選舉和競(jìng)爭(zhēng)性選舉、確定常委會(huì)的決策權(quán)力范圍、議程設(shè)置和票決制以及黨員、黨代表旁聽(tīng)和列席等,無(wú)不滲透著對(duì)常委會(huì)的監(jiān)督。實(shí)際上這些制度也就是一種監(jiān)督機(jī)制。對(duì)常委會(huì)特別是“一把手”的監(jiān)督,需要內(nèi)外結(jié)合、上下結(jié)合。具體而言,首先,鑒于權(quán)力配置不合理,導(dǎo)致同級(jí)人大、政協(xié)和紀(jì)委對(duì)黨委常委會(huì)和“一把手”的監(jiān)督薄弱。由此,必須進(jìn)一步理順權(quán)力關(guān)系,提高這些監(jiān)督主體的監(jiān)督效率,完善上級(jí)紀(jì)委監(jiān)督體制和巡視制度。其次,要發(fā)揮黨代會(huì)和全委會(huì)的監(jiān)督作用,切實(shí)按照“誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)監(jiān)督”的原則,強(qiáng)化常委會(huì)定期向全委會(huì)報(bào)告工作并接受其監(jiān)督的制度。在具體操作上,通過(guò)制定細(xì)則,規(guī)定匯報(bào)的內(nèi)容、時(shí)間以及接受黨代表和黨委成員的質(zhì)詢(xún)等。第三,在發(fā)揮群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督的作用方面,要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督機(jī)制,理順監(jiān)督渠道?？梢酝ㄟ^(guò)普遍建立黨員、黨代表旁聽(tīng)以及列席常委會(huì)會(huì)議制度和新聞媒體直播常委會(huì)會(huì)議等形式加強(qiáng)監(jiān)督。最后,建立科學(xué)的問(wèn)責(zé)制。問(wèn)責(zé)制是一個(gè)懲罰機(jī)制。根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則,對(duì)常委會(huì)的決策失誤要追究常委會(huì)集體的責(zé)任,對(duì)常委成員在執(zhí)行中的失誤要追究個(gè)人責(zé)任?？傊?對(duì)常委會(huì)以及“一把手”的監(jiān)督,要涉及到常委會(huì)運(yùn)作中的每一個(gè)環(huán)節(jié),要形成一個(gè)有多重監(jiān)督主體組成的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),才有可能真正奏效。

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責(zé)任編輯:張功杭

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D261

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1004-1605(2010)07-0010-06

本文系中國(guó)人民大學(xué)研究生科學(xué)研究基金重點(diǎn)項(xiàng)目“常委會(huì)體制與黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目編號(hào): 10XNG007)的成果。

戴輝禮(1975-),男,湖南炎陵人,中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)專(zhuān)業(yè)博士研究生,主要研究方向?yàn)橹袊?guó)政治;葉麒麟(1983-),男,福建泉州人,中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)專(zhuān)業(yè)博士研究生,主要研究方向?yàn)橹袊?guó)政府與政治。