推進西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的財稅政策研究

安 錦

第三次科技革命以來科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，使得全球社會經(jīng)濟發(fā)展的步伐大大加快，但與此同時生態(tài)失衡、環(huán)境污染和資源破壞日益加劇，經(jīng)濟在榨取資源和污染環(huán)境中增長，全球的資源庫減少、廢污庫增加。生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件，是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)。建設(shè)良好的生態(tài)環(huán)境、保護自然資源，不僅關(guān)系著生態(tài)經(jīng)濟的良好運行，且與宏觀經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。西部地區(qū)自然資源和地理位置的特殊性，決定了實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略過程中必須堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，在經(jīng)濟社會發(fā)展的同時注重保護脆弱的生態(tài)環(huán)境。

一、我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀分析

西部大開發(fā)戰(zhàn)略方面在為西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好條件的同時，也使得西部地區(qū)自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟相對滯后、人口壓力大、基礎(chǔ)設(shè)施落后等困難日益顯現(xiàn)，我國西部地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展面臨著嚴(yán)重的生態(tài)困境。

目前，西部農(nóng)村貧困人口90%以上生活在生態(tài)環(huán)境比較惡劣的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境惡化已經(jīng)成為當(dāng)?shù)厝罕娯毨У闹饕?，生態(tài)環(huán)境惡化已經(jīng)嚴(yán)重影響西部地區(qū)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。所以，我國西部生態(tài)建設(shè)的主要任務(wù)是要突破水資源短缺瓶頸，要恢復(fù)植被治理水土流失，要遏止土地沙漠化的不斷擴展，要治理城市工業(yè)、生活廢水污染。

水資源短缺是我國西部地區(qū)面臨的最嚴(yán)重的生態(tài)難題，我國西部地區(qū)正面臨著水資源短缺和浪費并存的尷尬局面。一方面，我國西部大部分地區(qū)嚴(yán)重缺水，在西北干旱和半干旱地區(qū)，年降水量在400毫米以下甚至只有幾十毫米，而蒸發(fā)量卻很高，生態(tài)需水量很大，可供利用的水資源少；在西南地區(qū)，盡管年降水量很高，但由于山高谷深，水資源利用難度很大。另一方面，水資源利用粗放、浪費嚴(yán)重。大水漫灌的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，不但加劇了水資源供需矛盾，而且還帶來了土地次生鹽堿化等環(huán)境問題。與此同時，流域水資源利用缺乏統(tǒng)一管理，經(jīng)濟用水大量擠占生態(tài)用水，造成生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重惡化。

由于工業(yè)結(jié)構(gòu)等原因，西部地區(qū)的城市工業(yè)污染非常嚴(yán)重。我國西部地區(qū)自然資源豐富，以建材、化工、冶金、輕工等資源型產(chǎn)業(yè)成為西部城市的主要工業(yè)部門，由于資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中的粗放式、規(guī)?；l(fā)展模式，工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的工業(yè)“三廢”（廢水、廢氣、廢物）到處可見，給城市環(huán)境帶來了極大的危害，直接危及人們的生活和身心健康。雖然目前國家制定了一系列相關(guān)的環(huán)境保護法律法規(guī)，“三廢”問題的治理有章可循，但許多企業(yè)為了節(jié)約成本，對治理環(huán)境投入甚少，加之國家對西部環(huán)境保護的投入也是有限，所以環(huán)境污染仍然十分嚴(yán)重，并已經(jīng)影響到我國整個西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

值得注意的是，西部地區(qū)特別是西北地區(qū)的植被破壞和水土流失現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。我國西北地區(qū)的平均森林覆蓋率不足全國平均水平的1/3，導(dǎo)致水土流失不斷加劇。嚴(yán)重的水土流失不僅造成了流失區(qū)內(nèi)群眾生活的貧困，而且威脅著長江、黃河中下游社會經(jīng)濟的發(fā)展。如果不保護和恢復(fù)該地區(qū)植被，治理水土流失，可能會出現(xiàn)更大的自然災(zāi)害，影響我國西部地區(qū)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。土地沙漠化、石漠化嚴(yán)重。沙漠化是我國西部地區(qū)最嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，它會導(dǎo)致土地生產(chǎn)力的加速衰退，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟損失。我國沙漠化土地主要分布在新疆、內(nèi)蒙古、西藏等地，雖然國家在防治土地沙漠化方面做了大量的工作，但沙漠化總體趨勢仍然是“局部逆轉(zhuǎn)，整體擴大”。近幾年來，我國每年因沙漠化造成的直接經(jīng)濟損失相當(dāng)于西北5省區(qū)（新疆、甘肅、青海、內(nèi)蒙、陜西）財政總收入的3倍。近年來，我國西南喀斯特地區(qū)水土流失現(xiàn)象越演越烈，目前貴州省沙漠化面積已達5萬平方公里，廣西達4.7萬平方公里，再加上云南及其周邊地區(qū)西南喀斯特石漠化正在以平均每年約2500平方公里的速度迅速擴展，其發(fā)展速度及危害更為嚴(yán)重。

二、我國促進生態(tài)環(huán)境保護的財政稅收政策的現(xiàn)狀與問題

近年來，我國生態(tài)環(huán)境的保護與建設(shè)逐漸得到了日益廣泛的重視和關(guān)注，黨的十七大將“生態(tài)文明”首次列入黨代會報告，并提出要“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式”。與此相應(yīng)，我國促進生態(tài)文明的財稅政策也得到了逐漸完善。財政政策方面，國家財政增加了對環(huán)境保護的資金投入，國家加大了中央政府和地方政府在生態(tài)文明建設(shè)中的職責(zé)分工；稅收政策方面，國家加強了對資源的征稅力度，不斷完善了對生態(tài)文明建設(shè)的稅收優(yōu)惠政策，如企業(yè)所得稅中對研發(fā)費用的加計扣除，對環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目所得的“三免三減半”的優(yōu)惠規(guī)定等等，增強了稅收對生態(tài)文明建設(shè)的導(dǎo)向作用。然而，現(xiàn)行的財稅政策在鼓勵和支持生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)方面仍然存在明顯不足，這在西部地區(qū)尤為明顯。

財政對生態(tài)文明建設(shè)的投入力度不足。近年來，我國財政對生態(tài)文明建設(shè)（環(huán)保）的支出雖有所增長，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料，我國財政對環(huán)境污染治理投資總額從2002年的1367.2億元上升到2006年的2566.0億元，但是其占國民生產(chǎn)總值的比重卻僅為1.2%左右，最高的2005年也僅為1.3%，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要。

對環(huán)保財政資金監(jiān)督不力是財政政策不完善的一個重要表現(xiàn)，也是目前財政監(jiān)督的一個重要問題。監(jiān)督不力導(dǎo)致環(huán)保財政資金使用效率低，相關(guān)資金不能全部落實到位，并常有層層截留或者挪用的現(xiàn)象發(fā)生，從而制約了財政政策對生態(tài)環(huán)境保護的促進作用。

缺乏獨立的生態(tài)環(huán)境保護稅種。目前，我國的稅種中還沒有專門的生態(tài)環(huán)境保護稅種，僅僅只是開征了與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的間接稅，如消費稅、資源稅、車輛購置稅、車船使用稅、土地使用稅等。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進，對環(huán)境保護稅種開征的呼聲也越來越強烈。獨立的環(huán)境保護稅種的缺乏，不僅制約了稅收對生態(tài)文明建設(shè)的調(diào)控作用，同時也沒有稅收資金來源以用于生態(tài)文明建設(shè)，從而減弱了稅收對生態(tài)文明建設(shè)的推動作用。

稅收優(yōu)惠政策不完善。稅收優(yōu)惠是稅收調(diào)控經(jīng)濟運行的重要工具，尤其對外部性具有重要的矯正和導(dǎo)向作用，能夠?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)外在效應(yīng)所產(chǎn)生的廣泛利益。這些利益中一個重要的方面就是環(huán)境條件的改善，即生態(tài)文明。我國目前對環(huán)保的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)該分布在增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅等稅種中，但現(xiàn)實情況往往是：這些稅收優(yōu)惠規(guī)定得過于籠統(tǒng)或者模糊，使得在實際執(zhí)行中缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)而難以執(zhí)行。再加上目前稅收優(yōu)惠主要以減免稅、零稅率等形式存在，形式比較單一，從而導(dǎo)致了稅收優(yōu)惠的作用未得到充分的發(fā)揮。

三、促進西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的財稅政策選擇

為了實現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，財稅政策促進環(huán)境保護需要多管齊下，包括促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、完善生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付制度、“綠化”現(xiàn)行財稅政策等措施。

（一）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式是財稅政策促進西部地區(qū)環(huán)境保護的根本途徑

從中國經(jīng)濟增長的實際情況來看，要實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，在資本既定的情況下，同樣需要依靠技術(shù)進步和提高勞動者素質(zhì)（形成專業(yè)化的人力資本）來決定。通過經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，進而實現(xiàn)環(huán)境保護的目標(biāo)。因此，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式是財稅政策促進環(huán)境保護的根本途徑，通過對經(jīng)濟增長決定因素的分析，可以看出，促進科技進步和人力資本形成又是財稅政策促進環(huán)境保護目標(biāo)實現(xiàn)的兩個切入點。

（二）在西部地區(qū)進一步完善生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度

生態(tài)補償機制是一種激勵生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)、遏制生態(tài)破壞行為的經(jīng)濟手段，起到調(diào)節(jié)相關(guān)者經(jīng)濟利益的作用。在建立生態(tài)補償機制中，政府和市場都可以發(fā)揮作用。但就目前的環(huán)境保護狀況而言，政府的作用是主要的。從生態(tài)補償?shù)馁Y金來源看，財政轉(zhuǎn)移支付在生態(tài)補償中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。建設(shè)生態(tài)補償機制必須加大關(guān)于環(huán)保的財政橫向和縱向轉(zhuǎn)移支付力度。生態(tài)文明的建設(shè)需要以中央政府為主力，地方政府切實執(zhí)行。這就需要通過國家預(yù)算，中央政府加大對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付力度，以做到地方政府事權(quán)與財權(quán)的匹配。同時，要以生態(tài)實驗區(qū)為核心，以周邊地區(qū)地方財政為主力，其他地區(qū)協(xié)調(diào)，加大不同地區(qū)之間財政轉(zhuǎn)移支付力度，共同建設(shè)生態(tài)文明。

（三）消除不利于環(huán)境保護的財政補貼政策。

中國已經(jīng)從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟，政府已經(jīng)大量減少使用補貼政策，但仍有一些補貼的實施會對環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，這在西部落后地區(qū)表現(xiàn)的尤為明顯。如化肥農(nóng)藥，盡管中國政府對化肥農(nóng)藥的生產(chǎn)、經(jīng)營沒有實行直接補貼政策，但在一些環(huán)節(jié)上還有優(yōu)惠政策，這些優(yōu)惠政策體現(xiàn)在化肥和農(nóng)藥的價格控制，對生產(chǎn)企業(yè)的投資優(yōu)惠政策等。低價的化肥和農(nóng)藥導(dǎo)致農(nóng)民大量不合理的使用化肥和農(nóng)藥，進而對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和人類健康產(chǎn)生負(fù)面影響。

（四）借鑒國外生態(tài)文明建設(shè)的成功經(jīng)驗，適時開征生態(tài)稅，即環(huán)境保護稅，對破壞生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)行為和消費行為征收相應(yīng)數(shù)量的稅收

可將對二氧化硫、水資源的收費納入生態(tài)稅的征稅范圍，可以加強對污染行為的調(diào)節(jié)和限制，保護水資源的利用。目前理論界對生態(tài)稅的呼吁聲越來越高，開征生態(tài)稅已經(jīng)是一種必然趨勢。

（五）完善稅收優(yōu)惠政策，加強對環(huán)保產(chǎn)品和行為的導(dǎo)向

稅收優(yōu)惠是推動生態(tài)文明建設(shè)投資的一項重要措施，要完善稅收優(yōu)惠政策，明確和細(xì)化優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，使其具有實際可操作性。另外，還應(yīng)采用多種稅收優(yōu)惠形式，如差別稅率、投資減免、加計扣除、稅收返還等，確保對生態(tài)文明建設(shè)的稅收優(yōu)惠具有獨享性，從而鼓勵和刺激生態(tài)文明建設(shè)。