糧食安全與食品安全關(guān)系的解析

周清杰

(北京工商大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院， 北京　100048)

“國以民為本，民以食為天”. 數(shù)量充足、價格適宜、質(zhì)量可靠的食物是人類維持生存的基本條件. 與能否滿足百姓的日常食物需求密切相關(guān)的概念有兩個，即糧食安全和食品安全. 本文將從歷史發(fā)展的視角，系統(tǒng)梳理人們對食物供給的擔(dān)心是如何由糧食安全演變?yōu)槭称钒踩?，并探討兩者之間的邏輯關(guān)系.

1　糧食安全與食品安全：共性與分歧

衣食住行中的“食”一般指人通過飲食獲得人類賴以生存的營養(yǎng)成分的食物. 在中文語境下，食物一詞有時是從生產(chǎn)和消費的角度講的，多指初級形態(tài)的糧食，即供食用的谷物、豆類和薯類；有時則是從市場買賣角度看的，指通過交易所獲得的食品.

糧食安全和食品安全均與食物相關(guān)，但又各有側(cè)重. 世界糧農(nóng)組織把“糧食安全(food security)”定義為“所有人在任何時點上都有物質(zhì)條件、社會條件和經(jīng)濟條件獲得充足、安全、有營養(yǎng)的食物，滿足其飲食需求和食物偏好，從而維持其積極、健康的生活”[1]. 當(dāng)一國人均消費食品獲得的營養(yǎng)低于維持生命必須的數(shù)量時就會出現(xiàn)饑餓或營養(yǎng)不良問題，這就是糧食不安全(food insecurity)或食物供給無保障. 根據(jù)世界衛(wèi)生組織的觀點，“食品安全(food safety)”主要涉及因微生物性、化學(xué)性、物理性有害因素導(dǎo)致的食源性疾病影響消費者健康的問題，也關(guān)注輻射、轉(zhuǎn)基因等新技術(shù)在食品中的應(yīng)用問題[2]. 不安全的食品意味著消費者食用后會產(chǎn)生急性的或慢性的危害，影響其健康，甚至危及生命.

糧食安全和食品安全的最終目標(biāo)是一致的，它們都是為了解決人類的“吃飯”問題. 糧食安全一詞中也包含了一般意義上的食物安全概念. 但是，從世界糧農(nóng)組織每年發(fā)布的《世界糧食安全狀況報告》的具體內(nèi)容以及全球主要經(jīng)濟體的實踐經(jīng)驗看，“糧食安全”概念更多地指如何提高糧食產(chǎn)量，并通過進出口貿(mào)易、戰(zhàn)略儲備、價格干預(yù)等措施，確保食物的充足供應(yīng)或數(shù)量保障問題. 從這一意義看，現(xiàn)在政府部門和學(xué)術(shù)界所說的“糧食安全”實際上指的是“食物供給安全”或“食物供給可保障”. 更具體地講，糧食安全是指供人類食用的谷物、豆類、薯類的供給能否滿足消費者的需求. 糧食安全戰(zhàn)略由糧食生產(chǎn)、貿(mào)易以及宏觀政策部門實施，其關(guān)注的重點是解決人類所面臨的饑餓和營養(yǎng)不良. 食品安全保障體制重在監(jiān)控食物自身的病原菌、重金屬含量、農(nóng)藥獸藥殘留、食品添加劑和非食品添加物等質(zhì)量安全屬性，由諸如食品安全監(jiān)管機構(gòu)和食品生產(chǎn)經(jīng)營部門來完成.

2　糧食安全的核心主題：吃得飽

回顧人類發(fā)展的歷史進程可以看出，食物的供求關(guān)系先后經(jīng)歷了極度短缺、局部或暫時短缺和豐裕三個階段. 在食物極度短缺的時代，由于食物數(shù)量無法滿足人們的需求，生存問題成為第一位的問題，因此，爭奪食物常常會成為犯罪、種族沖突乃至戰(zhàn)爭的導(dǎo)火索.

隨著時間的推移，人類利用自然環(huán)境和耕作技術(shù)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力大幅度提升，食物短缺問題得到極大緩解，因為爭奪食物而引發(fā)的人類悲劇越來越少. 然而，當(dāng)今世界并沒有徹底解決糧食充足供給的問題. 自20世紀90年代以來，全球營養(yǎng)不良的人口都在8億以上，1995年以后還呈現(xiàn)不斷上升的態(tài)勢，2008年世界饑餓人口已達9.15億[1]. 具體情況見表1.

表1　全球饑餓人口數(shù)量變動情況：1990～2009

資料來源： FAO,2009. The State of Food Insecurity in the World 2009: Economic Crises-Impacts and Lessons Learned. Rome.

根據(jù)世界糧農(nóng)組織發(fā)布的報告，受糧食危機和經(jīng)濟危機的共同影響，2009年全世界的饑餓人口數(shù)量估計已突破10億，為過去40年來的歷史新高. 從饑餓人口的分布地區(qū)看，亞太地區(qū)比例最高，達6.42億人；撒哈拉以南的非洲地區(qū)次之，為2.65億人；拉美及加勒比地區(qū)名列第三，為5 300萬人；近東及北非地區(qū)的營養(yǎng)不良人口為4 200萬人. 另外，發(fā)達國家也有1 500萬人的饑餓人口. 報告還指出，目前全球有29個國家正面臨嚴重或極端嚴重的饑荒. 其中，剛果(金)的饑荒問題最為嚴重，緊隨其后的分別是布隆迪、厄立特里亞、塞拉利昂、乍得和埃塞俄比亞[1].

對于我國這樣的人口大國，無論何時，糧食的供給數(shù)量是否充足而引發(fā)的糧食安全問題都會是一個事關(guān)社會穩(wěn)定和國家發(fā)展的戰(zhàn)略問題. 一方面，國內(nèi)糧食市場始終處于緊張平衡狀態(tài)，干旱、洪澇、颶風(fēng)、暴雪、地震、蟲害等自然災(zāi)害隨時都在威脅著糧食供給這根脆弱的神經(jīng). 另一方面，龐大的人口基數(shù)意味著我國無法依賴國際貿(mào)易來解決國人的吃飯問題，據(jù)測算，每年國際糧食貿(mào)易的成交量僅可供我國居民消費5個月. 從表1數(shù)據(jù)可以看出，盡管20世紀90年代以來我國的營養(yǎng)不良人口一直處于下降趨勢，但2004～2006年間的營養(yǎng)不良人口仍超過1.2億，占同時期全球營養(yǎng)不良人口總數(shù)的14.5%.

糧食匱乏或糧食供給無法保障的主要原因包括戰(zhàn)爭、貧窮、人口增長、環(huán)境惡化、農(nóng)業(yè)技術(shù)落后、政策不當(dāng)、病蟲害等. 低收入國家的饑餓問題往往是因為整個國家層面上沒有能力生產(chǎn)出充足的糧食，大多數(shù)國家的饑餓問題則主要是由于部分居民收入過低，無法按照市場價格購買到足夠的食物.

3　食品安全的根本宗旨：吃得好

正如前文所述，和大多數(shù)國家類似，我國的居民一般不再為能不能得到足夠的食物而苦惱，糧食安全問題一般停留在國家戰(zhàn)略層面上，普通百姓很少關(guān)注. 然而，在糧食充足供給問題逐步解決的過程中，食物生產(chǎn)呈現(xiàn)出商品化、規(guī)模化特征，市場上銷售的食品的加工程度日益提高，產(chǎn)地和銷地的距離也越來越遠. 隨著食品產(chǎn)業(yè)鏈的延長，食用農(nóng)產(chǎn)品的種植者和養(yǎng)殖者，以及對這些產(chǎn)品進行初級加工的生產(chǎn)者，都可能把食品僅僅視為是賺錢的工具，而漠視了對消費者應(yīng)有的社會責(zé)任，導(dǎo)致他們可能以增加產(chǎn)品的質(zhì)量風(fēng)險為代價來獲得更高的產(chǎn)量和更好的產(chǎn)品外觀. 在我國市場經(jīng)濟尚未規(guī)范的時代背景下，不擇手段提高產(chǎn)量、降低成本幾乎成了許多食品生產(chǎn)者的潛規(guī)則. 我國已經(jīng)曝光的食品安全事件中，從農(nóng)藥殘留超標(biāo)的蔬菜水果，到過量添加增白劑的面粉，從注水生豬，到濫用防腐劑、色素的熟食制品和飲料，都與生產(chǎn)者過度追求經(jīng)濟回報，忽視社會責(zé)任的做法密不可分. 與此同時，處于產(chǎn)業(yè)鏈終端的消費者對食品色、香、味的過度追求，則可能會讓食品鏈變得更加扭曲，給食品安全埋下更多的隱患.

于是，能不能吃得好，吃得放心，成為豐裕社會的“現(xiàn)代病”. 食品市場存在的一些特殊因素，如質(zhì)量信息的不對稱，食源性疾病產(chǎn)生原因的隱蔽性和難追溯性，人類在生命科學(xué)認識上的歷史局限性，都可能給高風(fēng)險食品的生產(chǎn)、流通和消費提供病菌滋生環(huán)境. 更可怕的是，某些能提高產(chǎn)品回報率的技術(shù)(如“瘦肉精”)可能被一些喪失職業(yè)操守的科學(xué)工作者推廣給生產(chǎn)者，導(dǎo)致有毒食品流入市場；部分地方政府為追求財政收入和提高就業(yè)率，為本地違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營者提供“保護傘”；個別監(jiān)管機構(gòu)工作不盡責(zé)，抱僥幸心理，對違法行為默許縱容. 比如，盡管當(dāng)今老百姓可以盡享改革初期難以企及的奢侈品——乳制品，從中吸取豐富的滋養(yǎng)，但“三聚氰胺”事件的爆發(fā)卻使國人幾乎喪失了對乳業(yè)的信心，參見表2.

表2　近兩年我國曝光的“三聚氰胺”事件

注：根據(jù)相關(guān)資料整理，括號內(nèi)為三聚氰胺含量

4　從糧食安全到食品安全：主題轉(zhuǎn)換的歷史邏輯

從前面的分析可以看出，針對如何根除饑餓的糧食安全問題與旨在消除食物中不安全因素的食品安全問題不僅側(cè)重點不同，它們產(chǎn)生的背景也是不一樣的. 從歷史發(fā)展的角度看，糧食安全問題先于食品安全問題，這種演進的背后有著非常合理的歷史邏輯.

4.1　落后經(jīng)濟中不易出現(xiàn)食品安全的擔(dān)憂

首先，在生產(chǎn)力極度落后的時代，“能不能吃得飽”遠比“能不能吃得好”更有實際意義，因為饑餐渴飲是人類的生物本能. 對于那些處于忍饑挨餓狀態(tài)的人們來說，獲得盡可能多的食物是生命的第一要務(wù)，而食物的質(zhì)量如何則只是次要的因素. 俗語所說的“饑不擇食，寒不擇衣”描述的就是這一情形.

其次，在自給自足的產(chǎn)品經(jīng)濟時代，食物的生產(chǎn)和消費往往在同一經(jīng)濟單位(如家族)內(nèi)部完成，生產(chǎn)者與消費者高度重合. 因此，生產(chǎn)者在提高食物生產(chǎn)的過程中不會以增加質(zhì)量風(fēng)險為代價，他們解決糧食安全問題的手段也不會與食品安全目標(biāo)相沖突.

再其次，在市場經(jīng)濟體系發(fā)展的初期，生產(chǎn)者和消費者之間的食品買賣一般發(fā)生于本地市場. 在一個彼此熟識的小范圍市場中，相對固定的對象之間的重復(fù)交易不僅可以充分揭示有關(guān)食品質(zhì)量的信息，也會讓作弊者難逃懲罰. 市場機制和道德機制的雙重約束，使生產(chǎn)者盡其所能，確保食品的質(zhì)量.

另外，在落后經(jīng)濟中，即使是成為商品的食物，也沒有承載太多的經(jīng)濟目的，生產(chǎn)者缺乏進行造假的經(jīng)濟動力.

4.2　現(xiàn)代經(jīng)濟模式可能容易催生食品質(zhì)量風(fēng)險

雖然在糧食匱乏的時代人們很少關(guān)注食品安全問題，但人類社會發(fā)展的車輪畢竟在滾滾前行. 人口的不斷增長在產(chǎn)生越來越多的糧食需求的同時，也推動了農(nóng)作物種植面積的增加，刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的創(chuàng)新. 而人類社會經(jīng)濟制度的演進，讓更多的糧食生產(chǎn)成為產(chǎn)業(yè)化大軍中的一員，食物變成了像玩具、機器一樣可以標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的商品，成為替生產(chǎn)者賺取經(jīng)濟利益的載體. 不可否認，產(chǎn)業(yè)化、商品化增加了市場上的食物供給量和品種，極大緩解了食物匱乏問題，也創(chuàng)造并滿足了消費者的多元化食物需求，但是，在這種經(jīng)濟模式中被視為天經(jīng)地義的增產(chǎn)措施和降低成本的做法卻可能引發(fā)食品質(zhì)量危機[3].

例如，在近代為人類社會解決糧食安全問題做出貢獻的進程中，以農(nóng)藥、化肥為代表的化學(xué)制品功不可沒. 建國初期，我國的小麥單產(chǎn)只有69公斤/畝，1978年增加到157公斤/畝，而2009年小麥單產(chǎn)已經(jīng)達到300公斤/畝，60年間增長3倍多. 雖然化學(xué)殺蟲劑殺死了莊稼地里的害蟲，幫助生產(chǎn)者提高了糧食單產(chǎn)，但是，土壤、河流和地下水已經(jīng)被農(nóng)藥污染，糧食的品質(zhì)自然也會受到威脅. 不僅如此，飲用水的安全問題也隨之惡化.

當(dāng)食物變成生產(chǎn)者盈利的工具——食品時，通過降低成本來獲得經(jīng)濟效益是生產(chǎn)者的慣常做法. 在生產(chǎn)者缺乏社會責(zé)任，質(zhì)量安全監(jiān)管不到位的情形下，企業(yè)降低成本的一些做法，如優(yōu)先選用質(zhì)量相對較差、價格又便宜的原材料，減少消毒環(huán)節(jié)，不進行質(zhì)量檢驗，使用劣質(zhì)包裝材料，甚至非法使用非食品添加劑等，這些都會增加食品質(zhì)量的不安全因素，給消費者的健康生活埋下隱患. 前幾年曝光的光明回爐奶事件、蘇丹紅事件，以及前文提到的瘦肉精問題、三聚氰胺事件等都是生產(chǎn)者過于功利化，漠視社會責(zé)任的一種極端表現(xiàn)形式.

在市場經(jīng)濟背景下，食物的商品化是歷史的大趨勢，但如何突出食品的特殊性，高度關(guān)注這種沒有替代品的生活必需品，讓企業(yè)在追逐利潤的同時，勇于承擔(dān)社會責(zé)任，將是當(dāng)今社會在解決食品安全難題中必須面對的一個挑戰(zhàn).

5　結(jié)束語

盡管當(dāng)今世界仍有超過10億的饑餓人口，但從這類人群的比例變動趨勢看，糧食安全危機是隨著生產(chǎn)力的提升和糧食貿(mào)易的開展愈來愈緩和的. 然而，產(chǎn)業(yè)化和市場經(jīng)濟對食物生產(chǎn)、消費的日益滲透，也帶來了越來越多的質(zhì)量風(fēng)險. 從人類社會的歷史進程來梳理糧食安全與食品安全的邏輯關(guān)系，能讓我們更清楚地了解二者的核心內(nèi)涵. 澄清這些認識還有助于監(jiān)管者開拓思路，早日破解食品安全難題.