衡陽市新農(nóng)村城鎮(zhèn)化土地利用戰(zhàn)略初探

羅 珊，關 欣

（湖南農(nóng)業(yè)大學資源環(huán)境學院，湖南 長沙 410128）

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是中共十七大報告所涉及的重要內(nèi)容，實施農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是推動我國農(nóng)村發(fā)展的有效途徑之一，是經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇，也是我國全面實現(xiàn)現(xiàn)代化和構建和諧社會的必由之路。進行城鎮(zhèn)建設，必然要占用一定數(shù)量的土地，如何協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設用地與農(nóng)用地之間的矛盾，是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中需要著力思考的問題。尤其是在新農(nóng)村建設背景和要求下，新農(nóng)村城鎮(zhèn)化的土地利用戰(zhàn)略的探索具有重要的意義。因此筆者認為有必要對這些問題進行深入分析，找出這些問題相關的原因，為促進城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展提供有效的對策和建議。

1 衡陽市農(nóng)村城鎮(zhèn)化研究與土地利用現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化水平是衡量一個國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度、社會發(fā)展水平和人民生活水平高低的一個重要指標[1]。當前普遍認為，我國城鎮(zhèn)化進程正處在快速發(fā)展階段，并且這種快速發(fā)展趨勢還將保持較長一段時間。改革開放以來，盡管湖南的社會經(jīng)濟發(fā)展有了長足的進步，城鎮(zhèn)化水平得到了明顯提高，但與全國經(jīng)濟較發(fā)達省份相比，湖南城鎮(zhèn)化起點低，城鎮(zhèn)建設相對滯后，規(guī)模小、浪費普遍，與湖南經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求相比還存在較大的差距。

本文以濱臨湘、沅兩大水系的衡陽市的新農(nóng)村建設地區(qū)為例，從新農(nóng)村建設的目的和城鎮(zhèn)化發(fā)展的意義出發(fā)，重點研究新農(nóng)村城鎮(zhèn)化對土地利用的需求和引發(fā)的諸多問題，以及如何采取有效的對策和制定積極的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略。

衡陽市位于湘中東南部，湘江中下游，土地總面積153.03萬hm2，占全省面積的7.22%。下轄25個街道辦事處、73個鄉(xiāng)及112個鎮(zhèn)，總人口718.95萬人，占全省總人口的10.73%[2]。2008年，全市實現(xiàn)生產(chǎn)總值1 000.09億元，增長12%。其中第一產(chǎn)業(yè)增加值235.75億元，增長5.3%；第二產(chǎn)業(yè)增加值412.36億元，增長14.5%；第三產(chǎn)業(yè)增加值351.98億元，增長12.6%。人均GDP為13 670元，增長11.6%[3]。

1.1 衡陽市農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平預測

2000年衡陽市總人口702.95萬人，城鎮(zhèn)化水平為20.60%；2006年城鎮(zhèn)化水平為37%，提高了16.38 個百分點[4]。

聯(lián)合國相關部門建立的數(shù)學模型比較符合一般城鎮(zhèn)化規(guī)律：即初期階段城鎮(zhèn)化水平低，發(fā)展緩慢，然后加速進入高度城鎮(zhèn)化階段，這時城鎮(zhèn)人口比重增加速度趨于緩慢甚至停止。數(shù)學模型為：

式中：PU（1）為第一次人口資料城鎮(zhèn)化水平（2000年），PU（2）為第二次人口資料城鎮(zhèn)化水平（2005年），PU（t）為預測期城鎮(zhèn)化水平，URGD 為城鄉(xiāng)人口增長差，n為兩次普查間隔年數(shù)，t為預測期距離第一次城鎮(zhèn)化水平的年數(shù)[5]。

綜合計算得出衡陽市2010年城鎮(zhèn)化率達到42%，2020年城鎮(zhèn)化率達到53%。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，有限的土地與發(fā)展的經(jīng)濟兩者凸顯出來的矛盾日益加劇，同時也引發(fā)出不少的問題，如何采取有效的對策和制定積極的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略來應對這些問題是非常值得探討的。

1.2 各類新增建設用地總量及結構分析

根據(jù)土地利用變更數(shù)據(jù)，至2004年全市建設用地總面積為13.04萬hm2。在8 a期間新增城鎮(zhèn)（含果園）用地5 229.5 hm2，占新增建設用地的42.44%；新增農(nóng)村居民點建設面積2 072.4 hm2，占新增建設用地的16.82%；新增獨立工礦用地467.11 hm2，占新增建設用地的3.79%。新增建設用地增長的主要原因是人口的增長，大型能源、交通、水利等基礎設施項目紛紛落戶衡陽。如武廣鐵路、京珠高速、大源渡水電樞紐等，這些都拉動了全市經(jīng)濟快速發(fā)展，同時也讓建設用地增加較快[6]。

1.3 各類新增建設用地占用耕地情況

2006～2009 年衡陽市增加建設用地概況如表1所示。

表1 衡陽市新增建設用地占用耕地統(tǒng)計 （hm2）

通過以上分析，全市的建設用地主要存在以下問題：（1）建設用地增長速度快，不能滿足需求；（2）新增建設用地占用耕地面積較大；（3）城鎮(zhèn)建設用地與農(nóng)村居民點用地同向增加。

針對這些問題筆者建議：（1）從嚴從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的總量和速度；（2）加強建設用地項目預審管理，合理控制建設用地規(guī)模；（3）加強村鎮(zhèn)建設用地的管理，確保城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村居民點減少相掛鉤，嚴格控制建設用地總量增加。

1.4 存量建設用地及低效率用地現(xiàn)狀分析

據(jù)2005年相關的建設用地清查，全市共有城鎮(zhèn)存量建設用地面積119.19 hm2，其中閑置用地面積為87.81 hm2，占73.67%；空閑的建設用地面積2.99 hm2，占2.51%；批而未用的土地面積28.39 hm2，占23.82%[7]。全市低效率建設用地總量955.77 hm2，占建設用地總量的0.07%，主要表現(xiàn)在低效率農(nóng)村居民點為463.63 hm2、低效獨立工礦139.9 hm2及其他低效城鎮(zhèn)用地124.29 hm2[8]。各地級縣分布如圖1。

圖1 衡陽市低效率農(nóng)村居民點用地分布圖

全市的低效用地主要存在以下問題：衡陽市建設用地水平雖然顯著提升，但是土地集約利用水平仍有待提高，閑置土地的大部分面積小，分布不連續(xù)，無法滿足大宗用地的需求，可挖掘的存量建設用地潛力不大，未來發(fā)展所需求的建設用地主要是依靠新增來供給[9]。

針對這些問題，提出幾點建議：（1）進一步加大閑置用地處理力度，盤活存量土地；（2）加大低效用地改造力度，促進土地集約利用，控制規(guī)模增加投入；（3）規(guī)模經(jīng)營農(nóng)村土地，嚴管工業(yè)用地項目。

1.5 耕地和基本農(nóng)田變化分析

2004年衡陽市共有耕地364 545.16 hm2，占全市土地總面積的23.82%。據(jù)統(tǒng)計，全市的基本農(nóng)田面積為324 700.00 hm2。其中，耕地面積為318 227.55 hm2，占 98.01%；園地面積 180.30 hm2，林地面積為6 190.88 hm2。1997～2004年，衡陽市因京珠高速、衡棗衡昆高速和武廣鐵路等重點建設項目占用基本農(nóng)田420.62 hm2，同時補充基本農(nóng)田420.62 hm2[10]。具體情況如表2。

表2 衡陽市耕地核查結果 （hm2）

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，城市及農(nóng)村規(guī)模不斷外延，占用了大量的農(nóng)田。但是隨著對環(huán)境的重視，衡陽市對基本農(nóng)田和坡耕地等實行了特殊的保護和嚴格的管理，保證了基本農(nóng)田和耕地的面積不減少[11]。同時也凸顯出一些問題，如：人地矛盾突出，耕地面積不斷減少；耕地質(zhì)量呈現(xiàn)下降趨勢，補充的基本農(nóng)田質(zhì)量難保障；開發(fā)整理任務重難度大，少數(shù)領導認識不到位；市場規(guī)律作用下基本農(nóng)田構成變化明顯，已占用基本農(nóng)田復耕困難。

針對這些問題提出幾點建議：（1）加快中低產(chǎn)田改造，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高農(nóng)產(chǎn)品價格；（2）加大開發(fā)整理復墾力度，補充增加耕地數(shù)量；（3）加強基本農(nóng)田保護，保證基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降；（4）對征收占用農(nóng)民耕地的應按照國家標準給予一定的補貼。

根據(jù)對衡陽市的城鎮(zhèn)化水平和土地利用情況分析不難看出（圖2），衡陽市的城市化水平相對較高，建設用地增長速度較快而且利用程度和水平也顯著提升，但是衡陽市的新增建設用地占用耕地的面積仍然較大，農(nóng)村非農(nóng)建設占用的面積也逐年增加，居民點都不夠集中，土地浪費現(xiàn)象仍然突出。衡陽市耕地質(zhì)量等級為二級，機耕面積比例較大，約在60%～71%之間，地勢較為平坦，適宜對土地進行開發(fā)利用。

圖2 衡陽市新增建設用地占耕地面積（hm2）

2 新農(nóng)村城鎮(zhèn)化的土地利用實施戰(zhàn)略

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟現(xiàn)代化進程的大勢所趨，不僅有利于解決好“三農(nóng)問題”，而且有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟的健康、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展[12]。中國城鎮(zhèn)化的拉動力量主要來自地方政府和市場兩個方面。地方之間經(jīng)濟發(fā)展的競爭以及我國干部任用制度等因素促使各地城市政府對城市建設大舉投入，而建筑行業(yè)的巨大利益又拉動了城市房地產(chǎn)的高速擴張。同時，城鄉(xiāng)居民之間的巨大收入差異和社會福利差異也在吸引農(nóng)村居民到城市定居或務工。但這種自發(fā)進程在帶來客觀成績的同時也暴露了一些問題。面對這些問題，中央高層對我國城鎮(zhèn)化做出通盤考慮，以推動城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展[13]。在這個背景下，不久前中共中央政治局把城鎮(zhèn)化問題作為月度學習的主題，胡錦濤總書記又就這個題目發(fā)表重要講話，對于未來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展無疑是一個積極信號[14]。

要做到農(nóng)村城鎮(zhèn)化合理、健康、可持續(xù)的發(fā)展，必須堅持以可持續(xù)發(fā)展為原則，即不僅使發(fā)展達到對當代人和未來人需求的滿足，達到現(xiàn)代與未來人類利益的統(tǒng)一，還要注重經(jīng)濟、社會與資源、環(huán)境發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

針對土地利用問題，我們應該從多方入手，用多種措施來共同解決好城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和土地利用方面的問題。

2.1 建立科學長遠的用地規(guī)劃體系

協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的關系，強調(diào)小城鎮(zhèn)規(guī)劃執(zhí)行的嚴肅性。農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中尤其需要科學性、前瞻性、系統(tǒng)性、政策性的土地利用規(guī)劃，以保證區(qū)域土地資源最優(yōu)化配置，合理布局小城鎮(zhèn)各功能分區(qū)，注意采用土地開發(fā)合理模式[15]，因地制宜開展規(guī)劃工作，加強執(zhí)行規(guī)劃的嚴肅性。由于土地利用總體規(guī)劃的出發(fā)點是“一要吃飯，二要建設”，保護耕地保證糧食生產(chǎn)，因此，在充分考慮城市建設自身發(fā)展要求的同時，必須處理好“吃飯”與“建設”的關系。只有先解決好“吃飯”問題，才有可能考慮到建設。然而建設也絕非消極和被動的，因為建設搞好了，“飯”會吃得更香。

2.2 健全土地市場，強化土地管理工作，嚴格土地執(zhí)法

將土地加以科學分等定級與估價，使城鎮(zhèn)土地和農(nóng)用土地有價可循，實行有償使用。根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢，改劃撥土地使用權為出讓土地使用權，引入土地租賃制，促使土地使用者從成本效益出發(fā)對用地精打細算，逐步建立起節(jié)約、合理用地的自身約束機制，進而全面促進城鎮(zhèn)土地的高效節(jié)約利用和耕地可持續(xù)利用。同時嚴格土地審批制度，限額供給，嚴格控制建設用地外延，切實保護好耕地，嚴格控制在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)建廠、建校、搞開發(fā)區(qū)建設。要運用經(jīng)濟手段對建設用地擴張進行約束，不僅要嚴格征收建設用地稅費，更要對超過用地標準占用耕地的面積加重征收，對土地違法案件一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就嚴格查處。

2.3 樹立資源觀念，優(yōu)化土地利用結構

集約用地，大力進行市地整理、村莊整理、農(nóng)地整理，走“內(nèi)涵挖潛”城鎮(zhèn)化建設道路。充分發(fā)揮用地功能，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過度分散的局面。同時要提高建設用地利用強度，改變現(xiàn)有的低層別墅式和院落式居民點建設格局，提倡建造多層式或高層式民用公寓和住宅小區(qū)，提高建設容積率。通過市地整理，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)土地的區(qū)位功能及整體性優(yōu)勢，一是改善行業(yè)布局不合理現(xiàn)象，使土地實現(xiàn)最有效利用；二是規(guī)劃土地權屬區(qū)域，從而根本性改變城鎮(zhèn)土地低效利用的現(xiàn)狀。農(nóng)村村莊與城鎮(zhèn)區(qū)同步擴張是中國農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中的普遍現(xiàn)象，它有悖于城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，因此，必須重視農(nóng)村村莊用地控制和壓縮。農(nóng)地整理，要形成規(guī)模農(nóng)田區(qū)域，以利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)，促進農(nóng)田高效綜合利用，避免農(nóng)田拋荒現(xiàn)象，有效增加耕地面積，最終走上“內(nèi)涵挖潛”的道路。

3 結束語

綜上所述，新時期的農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是推動我國農(nóng)村發(fā)展的有效途徑之一，是經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇，也是我國全面實現(xiàn)現(xiàn)代化和構建和諧社會的必由之路。在當今社會，合理、健康、持續(xù)、穩(wěn)定、發(fā)展地處理好城鎮(zhèn)建設與農(nóng)用地之間的關系以及其引發(fā)的諸多問題顯得尤為重要。本文就是以衡陽市為例來探討整個湖南新農(nóng)村城鎮(zhèn)化土地利用發(fā)展戰(zhàn)略，提出相關的問題以及整改措施，為促進城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展提供有效的對策和建議，為以后湖南省其他地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設鋪平道路，避免走彎路。筆者深信，隨著我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的不斷深化，各種與城鎮(zhèn)化建設相關的問題必將得到完善和解決，土地的集約利用也必將成為一種主流趨勢。

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