浙東引水工程管理方案初探

鄭 銳

(浙江省水資源管理中心,浙江 杭州 310009)

跨流域引調(diào)水帶來水資源時(shí)空分布的變化,起到優(yōu)化配置水資源的基礎(chǔ)作用。我國早在公元前486年,就興建了溝通長江、淮河流域的邗溝工程;此后,又出現(xiàn)貫穿5大流域的京杭大運(yùn)河及近代的江蘇江水北調(diào)、南水北調(diào)等大型引水工程。由于跨流域引水工程重新配置了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要戰(zhàn)略資源—水資源,在工程投入和運(yùn)行后,如何進(jìn)行合理運(yùn)行、科學(xué)調(diào)度和有效管理,保證跨流域引水工程實(shí)現(xiàn)工程目標(biāo),獲得最大綜合效益,是一個(gè)非常重要而復(fù)雜的課題。

1 國內(nèi)外跨流域引水管理的啟示

縱觀國內(nèi)外這些大型跨流域引調(diào)水工程,大部分都發(fā)揮了顯著的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益,促進(jìn)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但也有一些工程,由于管理運(yùn)行機(jī)制的根本性原因,未能達(dá)到工程設(shè)計(jì)的多種功效,或者因?yàn)樗畠r(jià)偏低,水利工程虧損運(yùn)營年久失修,甚至反而出現(xiàn)爭水搶水等水事糾紛。

總結(jié)這些以公益性為主的跨流域引水工程經(jīng)驗(yàn),他們的經(jīng)驗(yàn)有:一是調(diào)水工程的建設(shè)與管理必須由政府出面統(tǒng)一組織實(shí)施。二是運(yùn)行調(diào)度管理單位一般都作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,依法自主經(jīng)營,自負(fù)盈虧。三是調(diào)水工程的建設(shè)與管理要有相應(yīng)的法律保障。四是調(diào)水工程必須采用經(jīng)濟(jì)、行政、法律相結(jié)合的措施進(jìn)行運(yùn)行調(diào)度管理,尤其要在法律的框架下和協(xié)商機(jī)制的基礎(chǔ)上。五是配套工程和配套措施的合理與完善實(shí)現(xiàn)工程最佳效益的前提之一。六是政府應(yīng)對(duì)公益性調(diào)水工程實(shí)行必要的優(yōu)惠扶持政策,或者進(jìn)行多種經(jīng)營。七是通過先進(jìn)的管理技術(shù)、自動(dòng)化控制系統(tǒng)對(duì)調(diào)水工程實(shí)施現(xiàn)代化科學(xué)管理,發(fā)揮調(diào)水工程的效益。

2 浙東引水概況及特點(diǎn)

浙東引水工程包括蕭山樞紐、曹娥江大閘樞紐、慈溪向曹娥江引水、寧波向曹娥江引水、舟山大陸引水、欽寸水庫等主體工程,工程總投資62億,工程建成后,蕭山樞紐與曹娥江大閘工程可聯(lián)合供應(yīng)一般用水13.95億m3,可緩解浙東蕭紹寧舟地區(qū)水資源條件與生產(chǎn)力要素分布的矛盾。工程涉及多部門、多地區(qū)、多層次水量調(diào)配,集經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益于一體。主要具有以下特點(diǎn):

一是工程覆蓋范圍廣、協(xié)調(diào)難度大。浙東引水工程涉及杭州、寧波、紹興、舟山等4市19個(gè)縣(市、區(qū))。同時(shí)跨錢塘江、曹娥江、甬江及蕭紹平原區(qū)河網(wǎng)等多個(gè)水系,水情復(fù)雜。

二是以公益性為主、公益性與經(jīng)營性兼具。浙東引水工程具有防洪、排澇、改善水環(huán)境、改善航運(yùn)條件及農(nóng)業(yè)灌溉等公益性質(zhì)和生活、工業(yè)供水等經(jīng)營性質(zhì)?？傮w上,浙東引水工程以公益性為主。

三是工程運(yùn)行管理邊界復(fù)雜。首先是水的使用功能具有重復(fù)性,其次是各地具體用水配額難界定。再次輸水工程所在地水網(wǎng)發(fā)達(dá),各地的需求在時(shí)空上具有不同步性和差異性。

浙東引水的工程特點(diǎn)尤其是以公益性為主的特點(diǎn),決定其運(yùn)行管理必須在政府主導(dǎo)下運(yùn)行管理?？紤]工程沿線各地對(duì)水資源需求存在差異性和不同步,考慮上下游左右岸、防洪排澇與供水關(guān)系。要堅(jiān)持統(tǒng)一調(diào)度、分級(jí)管理的原則,有關(guān)工程管理機(jī)構(gòu)必須服從調(diào)度機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮,機(jī)構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)精簡、高效的要求,同時(shí)要充分調(diào)動(dòng)各地參與管理的積極性,還要考慮適度發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,合理確定不同用水對(duì)象的分類水價(jià)。

3 浙東引水工程管理方案設(shè)計(jì)

3.1 管理方案設(shè)計(jì)總體目標(biāo)

浙東引水工程是涉及多部門、多地區(qū)、多層次的水量調(diào)配工程,工程集經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益于一體,投資主要為各級(jí)政府投入,工程調(diào)度具有多目標(biāo)、多準(zhǔn)則的特點(diǎn)。需要建立職能清晰、權(quán)責(zé)分明、管理科學(xué)、調(diào)控有力的工程管理方案,為促進(jìn)工程良性運(yùn)行打下基礎(chǔ)。

3.2 浙東引水工程運(yùn)行管理方案

建立基于決策、監(jiān)督和操作3個(gè)層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、工程調(diào)度機(jī)構(gòu)和工程管理機(jī)構(gòu)。為利于工程統(tǒng)一調(diào)度方案的落實(shí),在省級(jí)層面成立浙東引水工程協(xié)調(diào)小組,由省有關(guān)部門和沿線政府參加,對(duì)重大事項(xiàng)等進(jìn)行協(xié)商決策,工程協(xié)調(diào)小組日常工作由設(shè)在省水利廳的協(xié)調(diào)小組辦公室負(fù)責(zé)。包括工程調(diào)度機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)的工程管理方案主要考慮以下幾種模式:

(1)統(tǒng)一管理模式。成立專門機(jī)構(gòu)如:浙東引水工程管理局,統(tǒng)一對(duì)浙東引水工程進(jìn)行管理和調(diào)度,負(fù)責(zé)對(duì)沿線主要工程及沿線計(jì)量閘、節(jié)制閘、泵站及有關(guān)排水閘等進(jìn)行全面管理。各地協(xié)助做好工程日常維護(hù),水資源保護(hù)等工作。工程管理經(jīng)費(fèi)和工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)也由省級(jí)統(tǒng)一解決。

(2)分散管理模式。按行政區(qū)域及水利工程管理現(xiàn)狀,分別由各市分別成立工程管理委員會(huì),負(fù)責(zé)對(duì)樞紐工程的日常管理和維修養(yǎng)護(hù),沿線閘、泵站及河道、堤防等設(shè)施,則按屬地管理原則分別由各地工程管理單位負(fù)責(zé)管理,工程由省級(jí)統(tǒng)一調(diào)度監(jiān)控。工程運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)以各地為主,省級(jí)給予適當(dāng)補(bǔ)助。

（三）對(duì)群文音樂創(chuàng)作的認(rèn)識(shí)水平尚不到位。在當(dāng)今文化高度繁榮的社會(huì)，人民群眾擁有比以往更加廣闊豐富的文化選擇空間，尤其是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，各種文化形式快速傳播流行，令人目不暇接。在此背景下，部分群文音樂創(chuàng)作者熱衷于借鑒甚至是模仿抄襲，不愿在作品的思想和專業(yè)深度上下功夫，而是盲目追求新奇和速度，社會(huì)上流行什么就創(chuàng)作什么，出現(xiàn)了大量的同質(zhì)化音樂作品，這些作品往往質(zhì)量不高，內(nèi)容平庸，在社會(huì)上曇花一現(xiàn)，受到人民群眾的詬病。

(3)統(tǒng)分結(jié)合管理模式。統(tǒng)分結(jié)合管理模式介于前2種模式之間。成立專門機(jī)構(gòu)如浙東引水工程管理局,對(duì)蕭山樞紐工程、曹娥江大閘樞紐工程兩大樞紐工程及曹娥江至慈溪引水工程、曹娥江至寧波引水工程中的主要進(jìn)水閘及沿線市際計(jì)量閘等進(jìn)行統(tǒng)一管理和調(diào)度,縣際計(jì)量閘由共同的市級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)管理,河道堤防及節(jié)制閘等配套設(shè)施按照屬地管理原則由地方水行政主管部門負(fù)責(zé)管理。

浙東引水管理局分別在蕭山樞紐工程、曹娥江大閘工程等重大工程成立管理處,負(fù)責(zé)工程及沿線重點(diǎn)閘站的日常管理和維修養(yǎng)護(hù),負(fù)責(zé)工程范圍內(nèi)的水資源保護(hù)和水文觀測(cè),對(duì)引水沿線行政區(qū)域交接斷面進(jìn)行水質(zhì)、水量監(jiān)控。

各地負(fù)責(zé)做好相關(guān)輸水河道的水資源保護(hù),負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)設(shè)施設(shè)備的維護(hù)、執(zhí)行上級(jí)調(diào)度指令,同時(shí)根據(jù)所在地用水需求提出用水計(jì)劃和調(diào)水建議等。工程管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)按管理權(quán)限承擔(dān)。

3.3 管理方案比選

方案1,統(tǒng)一管理模式對(duì)水資源配置調(diào)控力度大,有利于發(fā)揮浙東引水工程的綜合效益,對(duì)各地水資源需求信息暢通,便于工程統(tǒng)一調(diào)度。工程實(shí)行局、處、所3級(jí)管理,管理層級(jí)較多,不能充分利用各地水利工程的管理力量。另外工程運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)全部由省級(jí)承擔(dān),建管不統(tǒng)一,省級(jí)負(fù)擔(dān)重;工程運(yùn)行調(diào)度容易受到各地干擾而影響資源調(diào)配的及時(shí)性,增加了省地協(xié)調(diào)的難度。

方案2,分散管理模式尊重水利工程管理現(xiàn)狀,充分發(fā)揮了地方參與管理的積極性。但由于沒有設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu),對(duì)水資源配置調(diào)控力度小,對(duì)各地水資源需求信息掌握不暢,不利于工程統(tǒng)一調(diào)度,且容易引起地方之間的矛盾,增加了省級(jí)對(duì)運(yùn)行調(diào)度過程中的協(xié)調(diào)決策難度。

方案3,實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)共同管理,既增強(qiáng)了對(duì)水資源配置調(diào)控力度,又在一定程度上尊重水利工程管理現(xiàn)狀,管理力量上既有專門機(jī)構(gòu)又充分發(fā)揮各地參與管理的積極性,管理信息比較暢通,有利于實(shí)行工程統(tǒng)一調(diào)度。成立了省級(jí)專門管理機(jī)構(gòu),有利于工程運(yùn)行調(diào)度過程中遇到的重大問題的及時(shí)研究、及時(shí)協(xié)調(diào)和有效決策。但有些工程建管不統(tǒng)一。

為了進(jìn)行進(jìn)一步比較分析,從水資源調(diào)控能力、水質(zhì)保護(hù)難易、與現(xiàn)行水利工程管理現(xiàn)狀相融性、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、工程運(yùn)行調(diào)度、運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偟?方面進(jìn)行綜合分析,詳見表1。

表1 管理方案比較表

3.4 管理方案結(jié)論

至于同屬于浙東引水組成工程中的舟山大陸引水及配套工程,由于引水對(duì)像明確,引水功能為解決城市生活用水,因此可以參照比較成熟的市場化運(yùn)作模式解決。即向自來水制水企業(yè)出讓原水,同時(shí)收繳水資源費(fèi)和工程水費(fèi)。

4 啟示與經(jīng)驗(yàn)

4.1 界定跨流域引水工程的性質(zhì)

跨流域調(diào)水工程一般具有多重效益,可以分為以防洪排澇、供水、水環(huán)境改善、航運(yùn)等公益性為主和以供水發(fā)電等經(jīng)營性為主2類。經(jīng)營性為主的引調(diào)水工程,可以充分發(fā)揮市場配置的作用,在法律框架下,輔以市場化的管理機(jī)制。

4.2 界定跨流域引水工程的投資主體

跨流域引水工程的投資主體一般是政府或者企業(yè),或者二者兼而有之。界定跨流域引水工程的投資主體,有利于分清政府和市場在跨流域引水工程運(yùn)行管理過程中所起的作用。如近幾年邊境地區(qū)出現(xiàn)不少跨流域引水發(fā)電或者跨流域引水引發(fā)的水事糾紛,最終的解決是財(cái)政解決公益性的防洪效益,通過相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制,或者進(jìn)行股份制經(jīng)營等機(jī)制來解決。

4.3 必須要有合理的水價(jià)機(jī)制作為補(bǔ)充

水價(jià)直接影響到消費(fèi)者的消費(fèi)行為,引導(dǎo)水資源的重新配置,因此是促進(jìn)供水工程良性運(yùn)行的重要基礎(chǔ),是規(guī)劃水量水質(zhì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要前提,對(duì)跨流域引水工程建成后的運(yùn)營,保障工程發(fā)揮千秋效益至關(guān)重要。

跨流域、跨行政區(qū)域引水工程管理體制方案研究是復(fù)雜的課題,盡管理論界提出各種管理模式,但實(shí)踐過程中會(huì)遇到層出不窮的具體問題,必須因工程性質(zhì),因投資主體而異,且經(jīng)長期探索、磨合才會(huì)取得成功。