公車(chē)改革:全國(guó)齊步走才能成功

任建明

我國(guó)現(xiàn)行的公車(chē)管理體制不是要不要改的問(wèn)題,而是必須要全國(guó)統(tǒng)一改,只有這樣,才能走出多個(gè)地方和部門(mén)改革、受挫,再改革、再受挫的怪圈,最終取得我國(guó)公車(chē)管理體制改革的成功。

關(guān)于我國(guó)公車(chē)管理體制要不要改革、如何改革的問(wèn)題已經(jīng)討論多年,很多地方和部門(mén)也都先后進(jìn)行了改革試點(diǎn),但最終卻大多都以不徹底或失敗而告終。問(wèn)題到底出在哪里?下一步該怎么做?怎樣才能成功徹底地改革這種體制?

公車(chē)改革最大的阻力源

我國(guó)現(xiàn)行的公車(chē)管理體制是一種落后的實(shí)物供給制或配給制,弊端甚多且日益嚴(yán)重。一是,財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重,甚至成了財(cái)政支出的“黑洞”。二是形成了特有的“輪子”上的腐敗現(xiàn)象。三是公車(chē)的廣泛配給嚴(yán)重助長(zhǎng)了領(lǐng)導(dǎo)干部階層的官僚習(xí)氣。四是公車(chē)使用效率低下,浪費(fèi)驚人。這些弊端是由我國(guó)現(xiàn)行的公車(chē)管理體制造成的,不徹底改革這種體制,這些弊端不可能從根本上得到克服。有關(guān)公車(chē)管理體制的特殊性決定了部分地方和部門(mén)單兵突進(jìn)式的改革不可能到位,更不可能成功,而必須要全國(guó)統(tǒng)一進(jìn)行。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),這些年我國(guó)已有上海、廣東、遼寧、浙江等十幾個(gè)省(區(qū)、市)部分地方以及外交部、國(guó)家審計(jì)署、國(guó)家宗教局等幾個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行了公車(chē)改革試點(diǎn)。從各地情況看,多數(shù)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn),市(縣)以及地(市)政府直屬部門(mén)進(jìn)行的改革。從改革的方向和具體政策把握來(lái)看,多數(shù)改革無(wú)疑都是正確的。但絕大多數(shù)改革都沒(méi)有成功,堅(jiān)持下來(lái)的也寥寥無(wú)幾。探究個(gè)中原委,從表面上看,主要是改革始終處于放任自流的狀態(tài),由各地或一些部門(mén)自愿、自主地進(jìn)行。而深層的原因則是,地方和部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)人是現(xiàn)行公車(chē)體制的最大受益人或最主要的既得利益者,同時(shí)也就成為了改革的最大阻力源。

縱觀各地、各部門(mén)改革試點(diǎn),都有一個(gè)普遍特點(diǎn),即改革只在基層或中層干部中進(jìn)行,高層的副職都很難觸及到。這種不徹底的、不觸及主要矛盾的改革自然受到來(lái)自廣大群眾、包括一般干部的質(zhì)疑和批評(píng)。另外,這種局部式的改革必然形成誰(shuí)改革、誰(shuí)吃虧的負(fù)激勵(lì)局面。這是所有地方和部門(mén)改革試點(diǎn)受挫、反復(fù)甚至失敗的唯一站得住腳的原因。像所有其他改革一樣,地方或部門(mén)改革只能作為試點(diǎn),要想徹底和成功,必須要全國(guó)統(tǒng)一進(jìn)行。

公車(chē)改革的必由路徑

有關(guān)開(kāi)展全國(guó)統(tǒng)一公車(chē)改革,筆者提出兩點(diǎn)具體建議。

成立全國(guó)性領(lǐng)導(dǎo)小組以推動(dòng)具體改革,已經(jīng)成為我國(guó)近些年來(lái)的一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)。這些年來(lái),和反腐倡廉工作有關(guān)的改革領(lǐng)導(dǎo)小組就有全國(guó)行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央治理商業(yè)賄賂領(lǐng)導(dǎo)小組以及中央治理“小金庫(kù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組等等。

考慮到公車(chē)改革涉及到各個(gè)黨政機(jī)關(guān),各級(jí)政府,建議全國(guó)公車(chē)改革領(lǐng)導(dǎo)小組由黨中央直接領(lǐng)導(dǎo),由政治局一名常委擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位應(yīng)當(dāng)包括:中央紀(jì)委、監(jiān)察部、發(fā)改委、財(cái)政部、審計(jì)署以及國(guó)家預(yù)防腐敗局等單位。

國(guó)家統(tǒng)一出臺(tái)公車(chē)改革指導(dǎo)意見(jiàn)以協(xié)調(diào)推動(dòng)全國(guó)的改革。

第一,制定公車(chē)分類(lèi)及分類(lèi)管理辦法。公車(chē)是一個(gè)大概念,具體來(lái)看,公車(chē)應(yīng)當(dāng)劃分為“公務(wù)用車(chē)”和“業(yè)務(wù)用車(chē)”兩大類(lèi)。公務(wù)用車(chē)又包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“個(gè)人專(zhuān)車(chē)”和黨政機(jī)關(guān)“工作用車(chē)”兩類(lèi)。業(yè)務(wù)用車(chē)是指部分黨政軍機(jī)關(guān)的特殊工作用車(chē),例如公安、檢察、法院、消防、城管、救護(hù)以及軍隊(duì)、武警部隊(duì)用于業(yè)務(wù)工作的車(chē)輛。應(yīng)當(dāng)納入此次公車(chē)改革的主要是“公務(wù)用車(chē)”。

第二,框定“公務(wù)用車(chē)”改革的基本范圍。建議只對(duì)國(guó)家正職、國(guó)家副職和正省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)保留專(zhuān)車(chē),對(duì)副省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)保留工作用車(chē)。其他所有干部的事實(shí)上的專(zhuān)車(chē)或工作用車(chē)一律取消,納入市場(chǎng)化的用車(chē)軌道。也就是說(shuō),正省部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)保留實(shí)物配給制,副省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)適用介于實(shí)物配給制和市場(chǎng)機(jī)制之間的辦法。

第三,規(guī)定非專(zhuān)車(chē)“公務(wù)用車(chē)”改革的基本方向。對(duì)所有非專(zhuān)車(chē)“公務(wù)用車(chē)”,改革的基本方向是市場(chǎng)化和貨幣化。所謂市場(chǎng)化,就是分批拍賣(mài)處理所有擬取消公車(chē),之后政府干部用車(chē)都依托各類(lèi)交通市場(chǎng),私家車(chē)、出租車(chē)或城市公共交通來(lái)提供。作為改革的過(guò)渡,對(duì)副省部級(jí)干部工作用車(chē)以及政府需要暫時(shí)保留的工作、接待用車(chē),建立政府公車(chē)管理機(jī)構(gòu),進(jìn)行準(zhǔn)市場(chǎng)化的管理和運(yùn)作。所謂貨幣化,就是考慮到我國(guó)公務(wù)員實(shí)行的是相對(duì)較低的工資制,一些干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部工作用車(chē)需要還比較大,可以考慮按照實(shí)際需求,發(fā)放一定數(shù)量的交通補(bǔ)貼。各地此前的改革試點(diǎn)也大多都是這么做的。但往往發(fā)放面積過(guò)廣,甚至涵蓋了所有政府工作人員;發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單化——僅根據(jù)職級(jí)一個(gè)因素來(lái)決定車(chē)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

第四,制定非專(zhuān)車(chē)“公務(wù)用車(chē)”改革的基本政策。一是按照公開(kāi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、遵循市場(chǎng)規(guī)律的辦法分批處理擬取消公車(chē),最大化地保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)。最簡(jiǎn)單的市場(chǎng)機(jī)制就是公開(kāi)拍賣(mài)擬取消公車(chē)。嚴(yán)禁任何形式的內(nèi)部私自處理,嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)流失。拍賣(mài)節(jié)奏一定要遵循市場(chǎng)規(guī)律,防止國(guó)有資產(chǎn)出現(xiàn)市場(chǎng)化流失的情況。二是按照節(jié)省實(shí)際財(cái)政支出和民主公開(kāi)的原則確定貨幣化車(chē)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。車(chē)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)既敏感又關(guān)鍵的因素,一定要堅(jiān)持公開(kāi)民主的方式?jīng)Q定,鼓勵(lì)使用公開(kāi)聽(tīng)證的方法。三是車(chē)補(bǔ)應(yīng)按照貨幣形式全額發(fā)放,實(shí)行“總額包干、結(jié)余歸己、超支不補(bǔ)”的辦法。過(guò)去一些地方曾經(jīng)在改革中實(shí)行過(guò)“政府管理、實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)、結(jié)余歸公”的辦法,只會(huì)誘發(fā)使用者花掉最后一分錢(qián),造成公共資金的無(wú)謂損失,或許還會(huì)制造出英國(guó)下院議員那樣的“報(bào)銷(xiāo)門(mén)”丑聞。此外,還須處理好妥善安排公車(chē)司機(jī)的分流和再就業(yè);對(duì)于改革之后,變相擠占公車(chē),“轉(zhuǎn)嫁消費(fèi)”等不良現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管等問(wèn)題。

第五,按照統(tǒng)一部署、整體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施的策略在全國(guó)推行公車(chē)改革。改革的原則、方向和基本政策必須統(tǒng)一制定。同樣重要的是,改革的進(jìn)程應(yīng)當(dāng)是分期分批式的,漸進(jìn)式的,而不能搞疾風(fēng)暴雨、一步到位。之所以必須分期分批,有一些實(shí)際的考慮,比如,大量公車(chē)不能短期集中投放市場(chǎng);公車(chē)司機(jī)分流和再就業(yè)也需要一個(gè)過(guò)程。

公車(chē)改革只是整個(gè)職務(wù)消費(fèi)改革以及公務(wù)人員薪酬福利制度改革中的一個(gè)部分。黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》中已經(jīng)提出了“規(guī)范職務(wù)消費(fèi),加快福利待遇貨幣化”改革的基本要求。本輪改革的主要任務(wù)是公車(chē),但也很有必要鼓勵(lì)一些地方試點(diǎn)全面的職務(wù)消費(fèi)改革甚至公務(wù)員薪酬福利制度改革。湖北省一些地方當(dāng)年的改革試點(diǎn)除了公車(chē)外,還包括公務(wù)差旅、考察培訓(xùn)、會(huì)議招待等項(xiàng),已經(jīng)涵蓋了職務(wù)消費(fèi)的主體內(nèi)容,即是一個(gè)很好的嘗試。